□ 周卓軍，劉彩娥

(1、湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001；2、湖南省通道侗族自治縣，湖南 通道 418500)

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檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制研究

□ 周卓軍1，劉彩娥2

(1、湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001；2、湖南省通道侗族自治縣，湖南 通道 418500)

健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制才能形成反腐工作合力。但對此存在認(rèn)識不夠、角色錯(cuò)位等問題，因此檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接工作要強(qiáng)化思想認(rèn)識，加強(qiáng)腐敗案件查辦責(zé)任追究，完善案件相互移送和配套銜接機(jī)制。

檢察機(jī)關(guān)；紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)； 銜接機(jī)制；反腐合力

隨著反腐敗斗爭工作的深入開展，檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察部門之間的職責(zé)分工以及相互協(xié)作機(jī)制逐漸明晰、順暢，但實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察部門在協(xié)作辦案過程中也存在一些問題，如現(xiàn)有制度的操作性不強(qiáng)、系統(tǒng)性不夠，致使協(xié)調(diào)配合工作效果不盡理想。這就凸顯加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的重要性和緊迫性。

一、健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的價(jià)值基礎(chǔ)

(一)健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制是全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的必然要求

全面深化改革涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等各個(gè)領(lǐng)域各個(gè)方面，是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面深化改革的重要保障，是當(dāng)代中國改革開放取得成功的決定力量。隨著國際社會(huì)環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜變化，各種思想文化相互激蕩，各種社會(huì)矛盾日益加劇，一些黨員理想信念模糊動(dòng)搖、精神空虛迷茫，組織觀念淡薄、組織紀(jì)律渙散，有的甚至損害群眾切身利益，吃拿卡要，創(chuàng)新發(fā)展能力不足等，這就凸顯加強(qiáng)黨的自身建設(shè)刻不容緩。實(shí)踐表明，黨風(fēng)政風(fēng)越正，社會(huì)風(fēng)氣就越淳。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)著治黨管黨的重要責(zé)任，在推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)中任務(wù)艱巨、使命光榮。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中具有不可替代的作用。建立協(xié)作機(jī)制有利于兩家明確偵查取證方向，準(zhǔn)確把握辦案方式，充分運(yùn)用各自的辦案權(quán)限，更好地及時(shí)獲取相關(guān)違紀(jì)違法犯罪證據(jù)，使案件實(shí)行違紀(jì)、違法犯罪處理分流。因此，健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的工作機(jī)制，是形成科學(xué)有效權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制的重要內(nèi)容。

(二)健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的重要體現(xiàn)

反腐倡廉是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到思想認(rèn)識、機(jī)制銜接和制度完善各個(gè)方面。隨著我國社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)深入發(fā)展，黨和國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制日益健全和完善，但也存在權(quán)力邊界模糊、權(quán)責(zé)不一致、權(quán)力運(yùn)行不透明、權(quán)力缺乏法制約束、權(quán)力監(jiān)督合力不強(qiáng)等問題。這些問題的存在，使權(quán)力沒有受到應(yīng)有的監(jiān)督和制約。健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作銜接機(jī)制在某種程度上恰好契合了進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)理。這一機(jī)理與權(quán)力制約、權(quán)利保障的基本原理一脈相承，既要通過紀(jì)律教育約束人的行為，又要通過法治方式懲治和預(yù)防腐敗犯罪。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對黨員干部采取組織措施，使檢察機(jī)關(guān)較早地介入調(diào)查之中，盡早獲取相關(guān)直接證據(jù)，彌補(bǔ)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)上的不足。因此，健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作銜接機(jī)制是實(shí)現(xiàn)反腐資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，形成反腐倡廉建設(shè)整體合力的重要舉措

(三)健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效途徑

從本質(zhì)上來說，國家治理就是權(quán)力與權(quán)利的博弈。古往今來，公共權(quán)力在給人類帶來利益的同時(shí)，也給人類帶來了災(zāi)難。可見，權(quán)力的兩重性決定了推進(jìn)國家治理的重要性。因?yàn)椋∪珯z察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制，就是要通過加大辦案工作力度、拓寬人民群眾參與反腐渠道、增強(qiáng)反腐監(jiān)督實(shí)效、提升反腐整體合力等措施，最終形成對公共權(quán)力的有效規(guī)范約束、對國家事務(wù)管理權(quán)限的有力監(jiān)督制約。也就是說，健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制，實(shí)際上是通過建立一整套嚴(yán)密規(guī)范科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督制約體系，實(shí)行違法違紀(jì)信息共享，拓寬案件線索渠道，加大懲處職務(wù)犯罪的力度，確保權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，推動(dòng)反腐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這既是適應(yīng)當(dāng)前我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期反腐敗工作新要求的重要體現(xiàn)，也是注重源頭治理、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的重要舉措。就此層面而言，健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作銜接機(jī)制是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

二、檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境

(一)辦案人員對協(xié)作銜接工作認(rèn)識不夠

受本位主義思想的影響，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各自對執(zhí)法執(zhí)紀(jì)銜接工作認(rèn)識不一，有的把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法兩者對立起來，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理過的違紀(jì)違法案件，無需移送到檢察機(jī)關(guān)處理，有的把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法兩者等同起來，認(rèn)為紀(jì)檢監(jiān)察或檢察機(jī)關(guān)自己處理過的案件，無需其他部門再次處理。個(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng)，對于涉案金額較大的案件相互爭著辦理，對于沒有經(jīng)濟(jì)效益的案件相互推諉扯皮，不認(rèn)真履行職責(zé)。有的認(rèn)為，協(xié)作銜接機(jī)制可有可無。有的認(rèn)為，協(xié)作機(jī)制只不過是一種擺設(shè)而已。有的認(rèn)為，協(xié)作機(jī)制不如一家自己獨(dú)立處理，等等。這些表象說明，部分同志沒有站在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局來準(zhǔn)確把握紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)作銜接機(jī)制的政治意義和社會(huì)效果。

(二)辦案人員在協(xié)作銜接工作中容易發(fā)生角色錯(cuò)位

個(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對違法犯罪的案件“降格”處理，個(gè)別檢察機(jī)關(guān)對違紀(jì)的案件不按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者“拔高”至違法犯罪的高度予以深挖案件線索擴(kuò)大戰(zhàn)果。個(gè)別人員隨意放寬尺度，人為地為案件銜接移送設(shè)置各種障礙，影響協(xié)作銜接工作實(shí)效。有的在案件移送工作中隱瞞包庇，不按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)辦理，影響反腐敗斗爭的深入開展。個(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對調(diào)查對象本應(yīng)立即采取強(qiáng)制措施，卻故意在解除“雙規(guī)”后才移送案件材料，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)耗費(fèi)大量的人力物力組織力量實(shí)施抓捕行動(dòng)，甚至貽誤戰(zhàn)果。個(gè)別檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中沒有堅(jiān)持一把尺子量到底，隨意放寬處理尺度，對涉案違紀(jì)對象沒有或不及時(shí)向黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)匯報(bào)，甚至故意隱瞞包庇。個(gè)別紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處違紀(jì)違法案件過程中，沒有及時(shí)、主動(dòng)地將涉嫌犯罪的案件移送有管轄權(quán)的公安司法機(jī)關(guān)依法按照刑事司法程序先行處理。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在銜接程序中對證據(jù)的收集和轉(zhuǎn)化存有不同的標(biāo)準(zhǔn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“確實(shí)、充分”僅要求在證據(jù)收集上，能夠證明行為人違反了黨紀(jì)政紀(jì)即可，而檢察機(jī)關(guān)的“確實(shí)、充分”則要達(dá)到我國刑事訴訟法規(guī)定的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)。加之，根據(jù)修改后刑事訴訟法的規(guī)定，被調(diào)查人在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的“兩規(guī)”、“兩指”期間獲取的供述，則需要轉(zhuǎn)化。如果把握不準(zhǔn)，客觀上可能放縱犯罪分子，不利于懲治腐敗。

(三)協(xié)作銜接機(jī)制相關(guān)配套措施亟待加強(qiáng)

一些黨政部門和行政執(zhí)法單位主管或分管紀(jì)檢監(jiān)察工作的人員對協(xié)作銜接機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)掌握不夠、把握不準(zhǔn)，有的認(rèn)為本單位處理了干部就行，沒有及時(shí)按程序?qū)⒓o(jì)檢監(jiān)察對象移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任。而是出于各種利益或績效考核考評，不太愿意將違紀(jì)違法對象移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)處理。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在案件立案標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定事實(shí)和證據(jù)采信等方面存有較大的差異，客觀上容易引起相關(guān)部門對案件的定性處理，使得一些案件不能及時(shí)移送。一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)恪守程序法定原則，對一些涉嫌違紀(jì)違法行為的特殊案源線索沒有及時(shí)移交給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)，使得違紀(jì)或違法對象逃脫黨紀(jì)政紀(jì)處理，影響黨規(guī)法紀(jì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)辦案人員掌握案件信息后，通常都要層層請示匯報(bào)。由于這一銜接溝通時(shí)間過長、程序繁瑣，往往導(dǎo)致銜接效率不高，甚至貽誤戰(zhàn)機(jī)。此外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)對外宣傳報(bào)道不多，沒有很好地宣傳展示兩家查處違紀(jì)違法犯罪案件的政治效果、社會(huì)效果，人民群眾對兩家銜接機(jī)制缺乏足夠認(rèn)識，老百姓對銜接機(jī)制的認(rèn)同感還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

三、健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的基本路徑

(一)切實(shí)提高思想認(rèn)識，保持反腐高壓態(tài)勢

紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要站在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，深刻認(rèn)識健全檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制的重要意義，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，嚴(yán)格遵守《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，加強(qiáng)黨員干部思想作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)化黨員干部的有效約束和監(jiān)督，突出監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。注重運(yùn)用法治思維和法治方式，充分發(fā)揮兩個(gè)部門聯(lián)動(dòng)的職能優(yōu)勢，既要嚴(yán)格遵守黨紀(jì)法規(guī)，又要嚴(yán)格依法辦案，實(shí)行協(xié)作機(jī)制建設(shè)無縫對接，形成反腐強(qiáng)大合力。檢察機(jī)關(guān)要緊緊圍繞中心，服務(wù)大局，嚴(yán)格區(qū)分執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法之間的關(guān)系，準(zhǔn)確把握執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的適用條件，主動(dòng)加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的請示匯報(bào)，充分利用紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐倡廉建設(shè)中的職能優(yōu)勢，注重銜接機(jī)制完善和職能匹配，善于收集和發(fā)現(xiàn)案件線索，實(shí)現(xiàn)案件線索移交制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提升協(xié)作銜接機(jī)制的運(yùn)行效率。

(二)努力找準(zhǔn)職能定位，實(shí)施反腐精準(zhǔn)發(fā)力

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確把握憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)賦予的職責(zé)定位，嚴(yán)格依法依規(guī)行使各自的權(quán)限，在明確各自職責(zé)的基礎(chǔ)上尋求協(xié)作，正確處理依法辦案、嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)之間的關(guān)系，在健全協(xié)作機(jī)制中實(shí)行共享，完善協(xié)作銜接機(jī)制各項(xiàng)制度，避免產(chǎn)生職責(zé)混淆，在共享發(fā)展中保持獨(dú)立，促進(jìn)黨員干部廉潔自律和依法辦事，提升人民群眾對反腐倡廉建設(shè)的獲得感。在明確各自性質(zhì)和職責(zé)的前提下，完善“紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)”的工作機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在不干涉檢察機(jī)關(guān)具體業(yè)務(wù)的前提下，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的職能作用，實(shí)現(xiàn)對檢察機(jī)關(guān)宏觀上的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，確保檢察機(jī)關(guān)在微觀上的依法獨(dú)立辦案。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)明顯屬于對方管轄范圍內(nèi)的案件線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)案件材料和處理建議移送給對方機(jī)關(guān)，并以書面的形式載明各自互相交接的案件手續(xù)。

(三)健全相關(guān)配套機(jī)制，形成反腐整體合力

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要完善涉案信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有關(guān)腐敗案件線索的歸口受理、依法偵查、及時(shí)處理。通過召開聯(lián)席會(huì)議制度，建立健全案件情況通報(bào)制度，及時(shí)互相通報(bào)違紀(jì)案件和職務(wù)犯罪案件查處的情況，認(rèn)真分析查辦案件中出現(xiàn)的新情況、新問題，討論查辦案件中遇到的法律政策問題，研究查辦案件中需要相互配合的事項(xiàng)和問題，做到案件線索通報(bào)、信息交流、案件查辦各個(gè)環(huán)節(jié)的有機(jī)協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)要提升證據(jù)審查和判斷的能力，重點(diǎn)對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的證據(jù)材料加以甄別利用，及時(shí)做好證據(jù)轉(zhuǎn)化工作，確保案件經(jīng)得起歷史和法律的檢驗(yàn)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要充分利用黨風(fēng)政紀(jì)監(jiān)督的職能優(yōu)勢，及時(shí)將自己掌握國家工作人員貪污腐敗案件線索移交給檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，全力偵破腐敗案件，并及時(shí)將偵破的案件向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行信息反饋，推動(dòng)反腐敗工作均衡發(fā)展。同時(shí)，要強(qiáng)化查辦腐敗案件責(zé)任追究，對于既違紀(jì)又涉嫌犯罪的國家公職人員，要嚴(yán)格按照黨紀(jì)政紀(jì)和司法處理，絕對不能相互代替，對于應(yīng)當(dāng)移送而未移送的違法犯罪案件，由有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立啟動(dòng)調(diào)查或偵查程序，由檢察機(jī)關(guān)對未移送的刑事責(zé)任部分進(jìn)行依法查處，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對未移送的違紀(jì)事實(shí)部分進(jìn)行依紀(jì)處理。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)在違法犯罪案件立案后，應(yīng)當(dāng)尊重和支持檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案。對于職務(wù)犯罪的串案窩案以及查辦難度大的案件，檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提前介入，共同開展調(diào)(偵)查、固定保全證據(jù)。

2015年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)銜接機(jī)制研究(XJ2015C30)”的階段性成果。

2016-08-16

周卓軍(1973— )，男，湖南郴州人，湖南省人民檢察院紀(jì)檢組檢察官，研究方向：刑法學(xué)。

D926.3

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1008-4614-(2016)05-0041-03