許昌

中央對(duì)特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力的分類研究

許昌

［提要］根據(jù)我國(guó)憲法和港澳基本法的規(guī)范及其實(shí)施過(guò)程中形成的憲制慣例，中央對(duì)香港和澳門特別行政區(qū)具有直接行使的權(quán)力，這主要包括中央對(duì)香港和澳門特別行政區(qū)法定的特區(qū)設(shè)置權(quán)和實(shí)行制度的決定權(quán)、基本法的制定修改和解釋權(quán)、對(duì)特區(qū)高度自治的授予權(quán)和監(jiān)督權(quán)、對(duì)港澳的具主權(quán)性的地域管轄和居民管理權(quán)、與港澳有關(guān)的防務(wù)和外交權(quán)、重要人事任免權(quán)、特區(qū)與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)權(quán)和特區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)的處置權(quán)等十個(gè)方面的內(nèi)容。對(duì)此加強(qiáng)梳理和研究，必定能不僅完全明曉國(guó)家治理特區(qū)的法定職權(quán)，而且能將國(guó)家管治特區(qū)的制度規(guī)范和行為方式進(jìn)一步常態(tài)化、法治化，從而為“一國(guó)兩制”方針下中央和特區(qū)關(guān)系的日益和諧順暢、為其進(jìn)一步的完善和發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

中央特別行政區(qū)憲法基本法全面管治權(quán)

國(guó)務(wù)院新聞辦公室于2014年6月發(fā)布的《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)正確地指出：“憲法和香港基本法規(guī)定的特別行政區(qū)制度是國(guó)家對(duì)某些區(qū)域采取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治。對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力?！雹俦疚臄M就中央對(duì)特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力展開(kāi)梳理和研究，借以進(jìn)一步揭示和證明國(guó)家對(duì)于香港和澳門作為直轄于中央政府而享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域的特殊管轄性質(zhì)和主權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式。

一、梳理研究中央對(duì)港澳直接行使的權(quán)力的法治意義

香港基本法和澳門基本法的核心宗旨和根本內(nèi)容，是為調(diào)整國(guó)家與港澳、中央與特別行政區(qū)的關(guān)系提供具有拘束力的法律規(guī)范。但正如一眾研究者所注意到的，兩部基本法作為具有原則性、概括性、歷史性和混合性特征的憲制性規(guī)范，并未以專章專節(jié)專條的悉數(shù)列舉方式清晰規(guī)定中央對(duì)港澳特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力，而散見(jiàn)于不同章節(jié)條文的各類規(guī)定總括而言都涉及到相關(guān)內(nèi)容。不僅如此，基本法甚至未曾就其規(guī)定的“中央”②提供確切的定義，何謂中央、哪些國(guó)家機(jī)構(gòu)構(gòu)成中央權(quán)力、中央怎樣行使權(quán)力的實(shí)體和程序制度，在基本法的通篇規(guī)定中并不能完整呈現(xiàn)，還需要根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定來(lái)加以更高效力層級(jí)上的調(diào)整和規(guī)范。因此，從憲法和基本法共同構(gòu)成中央對(duì)特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力的憲制基礎(chǔ)出發(fā)，對(duì)中央對(duì)港澳直接行使的權(quán)力問(wèn)題展開(kāi)研究，意義重大。

（一）有必要糾正基本法研究中重特區(qū)自治權(quán)而輕中央直接行使的權(quán)力的認(rèn)識(shí)偏差

“一國(guó)兩制”作為20世紀(jì)80年代中國(guó)政府提出的解決國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)題的重要制度安排，從設(shè)想到理論、從政策到法律、從理念到實(shí)踐，經(jīng)歷了思想解放和制度創(chuàng)新的偉大歷程。最為引人矚目的是，在國(guó)家整體保持中國(guó)特色社會(huì)主義制度的前提下，立法確認(rèn)香港、澳門保持其原有資本主義制度50年不變，授權(quán)特別行政區(qū)在地方行政、立法和司法方面實(shí)行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。這種制度安排在思想觀念上、國(guó)家體制上、法律規(guī)范上乃至理論學(xué)說(shuō)上都帶來(lái)如此巨大的沖擊，形成在不同意識(shí)形態(tài)、利益格局和權(quán)力配置基礎(chǔ)上的國(guó)家統(tǒng)一格局。在這樣重大的歷史變化面前，較多的人較為重視研究國(guó)家體制中劇烈變化的一端——港澳特區(qū)“高度自治”權(quán)屬的來(lái)源、內(nèi)容和行使方式以及引發(fā)諸多制度和事實(shí)的變化，而忽略研究國(guó)家體制中相對(duì)穩(wěn)定的一端——中央為維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、主權(quán)和發(fā)展利益而對(duì)地方行政區(qū)域直接行使的權(quán)力在特別行政區(qū)事務(wù)上的適用。這在重在解決港澳政權(quán)順利交接的特定歷史階段尚可理解，但要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)港澳常態(tài)化的有效治理，則必須對(duì)兩者同樣加以細(xì)致的研究。更為值得重視的是，香港部分人從形形色色思想立場(chǎng)、觀念出發(fā)，不斷淡化甚至否定現(xiàn)實(shí)政治中的“一國(guó)”，強(qiáng)調(diào)“兩制”差異以無(wú)端夸大自身“一制”的排他性，借以抵制國(guó)家對(duì)其的主權(quán)管轄，這更是需要糾正的偏見(jiàn)，為此更需要系統(tǒng)闡述中央對(duì)港澳特區(qū)直接行使的權(quán)力，并有針對(duì)性地以正視聽(tīng)。

（二）有必要依據(jù)法理邏輯更加全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地研究中央的直接行使的權(quán)力

文獻(xiàn)綜述考察的結(jié)果說(shuō)明，盡管兩部基本法已頒布20多年，兩個(gè)特別行政區(qū)設(shè)立正步近20年，再向前溯及中央對(duì)解決港澳問(wèn)題的方針政策的形成則有更久遠(yuǎn)的時(shí)間，但在“一國(guó)兩制”方針下特別行政區(qū)的制度安排中，關(guān)于中央對(duì)港澳直接行使的權(quán)力的總結(jié)和概括，不僅數(shù)量相對(duì)于特區(qū)高度自治權(quán)為少，而且雖然不斷深化并日臻完善，但仍未達(dá)致全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確的總括詮釋。

1.早期強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是除了國(guó)防和外交由中央負(fù)責(zé)外，其余屬于地方政府自治范圍內(nèi)的事務(wù)，中央不做干預(yù)。這樣相對(duì)籠統(tǒng)的政策表述，主要是根據(jù)中央所表達(dá)的原則立場(chǎng)。起初，在對(duì)臺(tái)的政策設(shè)想中，一是不贊成臺(tái)灣“完全自治”的提法，臺(tái)灣雖然可以擁有其他地方政府所沒(méi)有而為自己所獨(dú)有的某些權(quán)力，但不能借“完全自治”搞“兩個(gè)中國(guó)”；二是在國(guó)際上只能由中華人民共和國(guó)代表中國(guó)；三是臺(tái)灣可以有自己的軍隊(duì)，大陸不派人駐臺(tái)；四是臺(tái)灣可實(shí)行有獨(dú)立性的與大陸不同的制度，黨政軍系統(tǒng)都由自己來(lái)管，司法獨(dú)立，終審權(quán)不須到北京。③在對(duì)香港的政策表態(tài)中，則進(jìn)一步明確指出，中英聯(lián)合聲明確定的內(nèi)容肯定是不會(huì)變的（在中英聯(lián)合聲明中，中國(guó)政府聲明：“香港特別行政區(qū)直轄于中華人民共和國(guó)中央人民政府。除外交和國(guó)防事務(wù)屬中央人民政府管理外，香港特別行政區(qū)享有高度的自治權(quán)?！保?，中央有權(quán)在香港駐軍，中央還保持在必要時(shí)加以干預(yù)的權(quán)力。④這是“一國(guó)兩制”倡導(dǎo)者和設(shè)計(jì)者對(duì)于中央保有對(duì)港澳特區(qū)必要權(quán)力的權(quán)威說(shuō)明，指出了基本方向和制度宗旨。

2.起草香港基本法時(shí)恰當(dāng)?shù)亟鉀Q了中央授權(quán)特區(qū)實(shí)行高度自治、具必要性的全國(guó)性法律在特區(qū)適用、中央監(jiān)督特別行政區(qū)立法、行政并任命主要官員等突出問(wèn)題，并形成了與此相適應(yīng)的理論概括。擇其有代表性的表述來(lái)觀察：一是最早出版的香港基本法專著《一國(guó)兩制與香港基本法律制度》，在概述香港特區(qū)高度自治的立法、行政（歷數(shù)了22項(xiàng)自主行政事務(wù)的權(quán)力）、司法及終審權(quán)后，僅提及“中央專有職權(quán)”（包括外交權(quán)、國(guó)防權(quán)、宣布緊急狀態(tài)權(quán)、任免權(quán)和接受備案權(quán)等5項(xiàng)）作為中央對(duì)香港特區(qū)高度自治權(quán)的保障。⑤二是繼而出版的《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》將之概括為“中央代表國(guó)家對(duì)特別行政區(qū)行使主權(quán)”，并在論述中稱“外交和國(guó)防是國(guó)家主權(quán)的標(biāo)志”，并將對(duì)特區(qū)行政長(zhǎng)官和主要官員的任命、對(duì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定法律的監(jiān)督、決定特區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)、制定和修改基本法、解釋基本法等列為“屬于主權(quán)范圍的事務(wù)”，故其將“屬于中央的職權(quán)范圍”的事務(wù)分為上述6個(gè)方面。⑥三是2009年出版的由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心港澳研究所編寫的《香港基本法讀本》，在論述“中央的權(quán)力”的專節(jié)中，立題就決定設(shè)立特別行政區(qū)、決定特別行政區(qū)的制度、籌備組建特區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)、外交、防務(wù)、決定和宣布特區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)和其他權(quán)力共7個(gè)方面作了闡述。上述論著都反映了特定歷史時(shí)期的權(quán)威認(rèn)識(shí)，但不僅對(duì)中央直接行使的權(quán)力缺乏統(tǒng)一的概括，而且對(duì)于其權(quán)屬分類也顯然不夠全面和清晰。

3.《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)按照中央對(duì)特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力的主體即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)家主席、中央人民政府、中央軍事委員會(huì)的各自職權(quán)來(lái)作出歸納。“全國(guó)人大決定香港特別行政區(qū)的設(shè)立，制定香港基本法以規(guī)定在香港特別行政區(qū)實(shí)行的制度，并擁有基本法的修改權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)擁有香港基本法的解釋權(quán)，對(duì)香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法修改的決定權(quán)，對(duì)香港特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律的監(jiān)督權(quán)，對(duì)香港特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)的決定權(quán)，以及向香港特別行政區(qū)作出新授權(quán)的權(quán)力。香港特別行政區(qū)直轄于中央人民政府，行政長(zhǎng)官向中央人民政府負(fù)責(zé)，中央人民政府擁有任命行政長(zhǎng)官和主要官員、依法管理與香港特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)、向行政長(zhǎng)官發(fā)出指令的權(quán)力。中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)香港駐軍，履行防務(wù)職責(zé)，等等?！雹哌@個(gè)概括方式很具特色，也相對(duì)較為完整，同時(shí)重視了機(jī)構(gòu)操作的便利，但并未作出詳盡的具有法理特質(zhì)的歸納分析。

（三）有必要直面回答港澳在“一國(guó)兩制”實(shí)踐中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的制度實(shí)踐，從各自不同的社會(huì)實(shí)際出發(fā)，形成了各具特色的成就和經(jīng)驗(yàn)，也面臨著各種復(fù)雜的挑戰(zhàn)和問(wèn)題。問(wèn)題的核心之一就是辨明哪些事情必須由中央出頭管理，中央如何實(shí)現(xiàn)在“不干預(yù)”中依法“有所為”，從而落實(shí)國(guó)家對(duì)港澳特別行政區(qū)的有效治理。近年來(lái)，中央先后處理了港澳兩地行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的各種意見(jiàn)，確立了中央在港澳政制發(fā)展進(jìn)程中的主導(dǎo)權(quán)；形成了全國(guó)人大常委會(huì)主動(dòng)釋法、由行政長(zhǎng)官提請(qǐng)國(guó)務(wù)院提案釋法和香港終審法院提請(qǐng)釋法等不同的解釋基本法的程序慣例，采取了支持指導(dǎo)特區(qū)政府依法施政的相關(guān)措施，增加了對(duì)香港和澳門管轄地域和事項(xiàng)的專項(xiàng)授權(quán)?！耙粐?guó)兩制”實(shí)踐在取得很多成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也還存在著不少亟待繼續(xù)深入研究的問(wèn)題，如在“雙普選”條件下如何確保中央政府對(duì)特區(qū)行政長(zhǎng)官的實(shí)質(zhì)性任命權(quán)，中央對(duì)特區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)督權(quán)該如何設(shè)置和界定邊界（香港立法會(huì)部分議員曾質(zhì)疑梁振英特首向中央報(bào)告的內(nèi)容，認(rèn)為應(yīng)以中央和特區(qū)關(guān)系的內(nèi)容為限），中央對(duì)于香港未能落實(shí)維護(hù)國(guó)家安全的本地立法可采取何等補(bǔ)救措施，中央決定內(nèi)地居民往來(lái)和定居港澳的體制是否該繼續(xù)維持等?；卮疬@些問(wèn)題，不僅需要通過(guò)厘清“一國(guó)兩制”方針下特別行政區(qū)的法定地位和高度自治權(quán)的淵源性質(zhì)來(lái)奠定法理基礎(chǔ)，而且需要就中央直接管轄事務(wù)的性質(zhì)、特征、依據(jù)和權(quán)限作出符合規(guī)律的分類和詮釋，從而為中央進(jìn)一步依法用足用好自身權(quán)限、完善對(duì)港澳的法治化治理提供更為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

二、中央對(duì)港澳直接行使的權(quán)力的核心依據(jù)

（一）憲法所確立的國(guó)家根本制度規(guī)范

我國(guó)現(xiàn)行憲法開(kāi)宗明義地宣告，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，確認(rèn)了各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。憲法在包括港澳特區(qū)在內(nèi)的全部中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)生效，全國(guó)各族人民包括港澳同胞，一切國(guó)家機(jī)關(guān)包括港澳特區(qū)政府，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。憲法第31條、第59條、第62條的規(guī)定確立了特別行政區(qū)事務(wù)的憲制基礎(chǔ)，其中憲法第31條明確規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”這不僅為全國(guó)人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定基本法提供了憲法依據(jù)，而且授權(quán)基本法可根據(jù)具體情況規(guī)定特別行政區(qū)制度的內(nèi)容，從而為港澳不實(shí)行社會(huì)主義制度而保留其原有資本主義制度提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。憲法和基本法的母子規(guī)范結(jié)合為一體，共同構(gòu)成了“一國(guó)兩制”方針下特別行政區(qū)制度的憲制基礎(chǔ)。在此特殊的規(guī)范體系中，既保障了港澳在地方事務(wù)上的高度自治權(quán)，突出了港澳相對(duì)獨(dú)立的政治、法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的自主特征，也保持了國(guó)家憲制中多元因素相互包容、尊重的特點(diǎn)，規(guī)定了國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)、組成及其運(yùn)作規(guī)則的內(nèi)容，當(dāng)然構(gòu)成中央對(duì)港澳直接行使的權(quán)力的法律依據(jù)。

（二）基本法中關(guān)于處理中央和特別行政區(qū)關(guān)系的各項(xiàng)規(guī)范

基本法作為根據(jù)憲法制定而具體規(guī)范特別行政區(qū)根本制度的核心規(guī)范，其主要內(nèi)容就是調(diào)整中央與特別行政區(qū)、國(guó)家與香港或澳門的關(guān)系。基本法在確立中央授權(quán)特別行政區(qū)保持“原有資本主義制度不變”，實(shí)行“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治、“五十年不變”的同時(shí)，也進(jìn)一步具體規(guī)定了國(guó)家機(jī)構(gòu)依法對(duì)港澳直接行使權(quán)力的各項(xiàng)規(guī)范。這些規(guī)范不僅見(jiàn)諸于基本法的總則和第二章中的列舉，也見(jiàn)諸于基本法其他相關(guān)章節(jié)的條文中，例如第七章就與特區(qū)有關(guān)的外交和地方性對(duì)外事務(wù)的分別規(guī)定，第九章關(guān)于處理原有法律保留事務(wù)上中央和特區(qū)的職權(quán)行使，第四章關(guān)于行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法中中央和特區(qū)分別行使的權(quán)力等；不僅見(jiàn)諸于基本法內(nèi)規(guī)定“中央人民政府負(fù)責(zé)管理……事務(wù)”（如基本法第13和第14條有關(guān)外交和防務(wù)的條文）和“……權(quán)屬于”全國(guó)人大或其常委會(huì)（如有關(guān)基本法解釋權(quán)和修改權(quán)的條文）等相關(guān)表述，而且見(jiàn)諸于基本法中其他涉及中央國(guó)家機(jī)構(gòu)的各類實(shí)體性或程序性規(guī)定，有些甚至是在規(guī)定其他機(jī)構(gòu)權(quán)限時(shí)間接體現(xiàn)出來(lái)的。如在規(guī)定特區(qū)法律地位的條文中，明確其特別行政區(qū)“直轄于中央人民政府”；在規(guī)定行政長(zhǎng)官權(quán)限的條文中，明確其負(fù)責(zé)“執(zhí)行中央人民政府就本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令”，從而間接規(guī)定出中央對(duì)基本法相關(guān)事務(wù)的指令權(quán)?；痉l文的內(nèi)容，構(gòu)成規(guī)范中央直接行使的權(quán)力最明顯的法律依據(jù)。

（三）基于國(guó)家體制和主權(quán)管轄的內(nèi)在邏輯而形成的中央權(quán)力行使的憲法慣例

中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，香港和澳門作為直轄于中央、享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，其地方事務(wù)上的高度自治并非固有的、既得的，而是國(guó)家憲法和基本法規(guī)定的授權(quán)機(jī)制作用的結(jié)果，高度自治權(quán)因主權(quán)行使而派生出來(lái)，是主權(quán)實(shí)現(xiàn)的具體表現(xiàn)形式之一，根本上是來(lái)自中央的授權(quán)。而根據(jù)授權(quán)的法律關(guān)系，中央授權(quán)香港和澳門特區(qū)行使高度自治權(quán)，不僅可以設(shè)定授權(quán)的條件，而且可以監(jiān)督被授權(quán)者運(yùn)用授權(quán)的整個(gè)過(guò)程，并糾正違反授權(quán)的不當(dāng)行為?；痉ň褪且?guī)定中央對(duì)特區(qū)授權(quán)自治的內(nèi)容、條件和糾錯(cuò)程序的核心法律，雖然在條文字面上并未出現(xiàn)“中央監(jiān)督權(quán)”的概念，但完全可以從國(guó)家體制和主權(quán)管轄的內(nèi)在邏輯中推導(dǎo)演繹出來(lái)。同樣的道理，中央聽(tīng)取港澳兩個(gè)特區(qū)行政長(zhǎng)官的述職并下達(dá)指示，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和國(guó)務(wù)院年度《政府工作報(bào)告》中包含與港澳有關(guān)的內(nèi)容，雖未在基本法中提及，但業(yè)已形成各方一體遵循的憲法慣例，因?yàn)槠浞稀耙粐?guó)兩制”的制度設(shè)計(jì)的政策背景和法律邏輯，符合中央對(duì)特別行政區(qū)的管治權(quán)的根本性質(zhì)，屬于國(guó)家對(duì)港澳恢復(fù)行使主權(quán)后行使全面管轄權(quán)的憲法性權(quán)力。

三、中央對(duì)特別行政區(qū)直接行使的權(quán)力的內(nèi)容及其劃分

中央對(duì)香港和澳門兩個(gè)享有高度自治權(quán)的特別行政區(qū)實(shí)行主權(quán)管轄，與對(duì)其他地方行政區(qū)域行使全面而直接的管轄權(quán)有很大的不同，其內(nèi)容限定于對(duì)特別行政區(qū)制度的決定權(quán)、對(duì)基本法的制定、修改和解釋權(quán)、對(duì)高度自治的授予權(quán)和監(jiān)督權(quán)、對(duì)重要人事的任免權(quán)和對(duì)非國(guó)家不能處理事項(xiàng)的專屬處置權(quán)等。具體分類包括以下十個(gè)方面：

（一）設(shè)立特別行政區(qū)和決定特別行政區(qū)所實(shí)行制度的權(quán)力

憲法第31條規(guī)定：“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！边@個(gè)簡(jiǎn)明扼要的條文，為國(guó)家實(shí)行“一國(guó)兩制”方針下的特別行政區(qū)制度奠定了一系列憲制基礎(chǔ)：

1.確定國(guó)家對(duì)港澳恢復(fù)行使主權(quán)并制定國(guó)家在港澳回歸后對(duì)其實(shí)行的基本方針政策的權(quán)力。這是以中英解決香港問(wèn)題和中葡解決澳門問(wèn)題的兩個(gè)聯(lián)合聲明中所包含的中國(guó)政府聲明及聯(lián)合聲明附件一的形式加以說(shuō)明和體現(xiàn)的。

2.決定設(shè)立特別行政區(qū)的權(quán)力。全國(guó)人大在通過(guò)香港和澳門兩部基本法的同時(shí)，分別以專門決定的方式通過(guò)了關(guān)于設(shè)立香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的決定，行使的就是這項(xiàng)權(quán)力。這是符合憲法第62條第13項(xiàng)規(guī)定的全國(guó)人大的職權(quán)的。

3.決定特別行政區(qū)實(shí)行的制度的權(quán)力。特別行政區(qū)制度是國(guó)家針對(duì)特殊地方行政區(qū)域?qū)嵭泄茌牭闹贫龋侵袊?guó)地方制度的重要組成部分，全國(guó)人大根據(jù)憲法制定基本法，決定根據(jù)具體情況在香港和澳門各自保持其原有資本主義制度，但“高度自治”情況內(nèi)在統(tǒng)一于“一國(guó)兩制”格局中的中華人民共和國(guó)。

4.確立特別行政區(qū)實(shí)行的法律的組成和形成方式的權(quán)力。根據(jù)兩部基本法的第18條，在香港和澳門實(shí)行的法律，主要由三部分法律組成：一是基本法及列于基本法附件三而在特區(qū)實(shí)施的全國(guó)性法律，后者包括有關(guān)國(guó)防、外交和其他按基本法規(guī)定不屬于特區(qū)自治范圍的法律，在程序上由全國(guó)人大常委會(huì)在征詢其所屬的特區(qū)基本法委員會(huì)和特區(qū)政府的意見(jiàn)后，決定對(duì)列入基本法附件三的法律作出增減，并通過(guò)特定程序由特區(qū)在當(dāng)?shù)毓蓟蛄⒎▽?shí)施。二是不與基本法相抵觸而被采用為特區(qū)法律加以保留適用的香港或澳門原有法律，而根據(jù)香港基本法第160條和澳門基本法第145條，行使對(duì)原有法律審查和采用決定權(quán)的是全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)在兩個(gè)特區(qū)籌備期間也專門就此作出過(guò)相關(guān)決定（兩個(gè)特區(qū)某些人聲稱原有法律保留適用的效力依據(jù)是各自所謂的“回歸法”，有僭越全國(guó)人大常委會(huì)審查和采用的決定權(quán)之嫌，是不符合法律邏輯和實(shí)狀的）。三是香港或澳門特區(qū)立法機(jī)關(guān)自行制定的法律，這是特區(qū)依據(jù)中央授權(quán)行使高度自治的立法權(quán)的運(yùn)作結(jié)果?？傊瑑刹炕痉ǖ牡?8條從組成和形成方式上，明確了香港和澳門特區(qū)實(shí)行法律的體系狀況，昭示了中央相關(guān)權(quán)力的實(shí)質(zhì)和程序功能。此外，對(duì)以國(guó)家為單位參加的、對(duì)國(guó)家產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的多邊和雙邊國(guó)際協(xié)議在特別行政區(qū)的適用，也是由中央政府在征求特區(qū)政府意見(jiàn)后加以決定的。

5.籌備設(shè)立特別行政區(qū)的權(quán)力。在香港和澳門政權(quán)尚未交接前，系由全國(guó)人大決定分別成立香港和澳門特區(qū)籌委會(huì)，承擔(dān)組建兩個(gè)特區(qū)的初始政權(quán)機(jī)關(guān)，具體負(fù)責(zé)特區(qū)的創(chuàng)制準(zhǔn)備工作，為政權(quán)交接奠定初步基礎(chǔ)。

（二）制定、修改、解釋基本法以確立對(duì)特別行政區(qū)所實(shí)行的根本制度

1.制定基本法的權(quán)力。雖然基本法在起草過(guò)程中，通過(guò)組成由內(nèi)地委員和香港或澳門委員各半的起草委員會(huì)以充分民主協(xié)商決策的方式形成草案，但根據(jù)憲法的規(guī)定，香港和澳門基本法都是最終由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人大以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)、由國(guó)家主席簽署頒布的國(guó)家基本法律。

2.修改基本法的權(quán)力。按照香港基本法第159條和澳門基本法第144條，基本法的修改權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，這符合法律制定權(quán)限與修訂權(quán)限一致的原則，即誰(shuí)行使基本法制定權(quán)，誰(shuí)就享有對(duì)基本法的修改權(quán)。基本法還自我設(shè)定，修改基本法必須由全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院或香港、澳門特別行政區(qū)提出議案，要實(shí)行較修改一般法案更為嚴(yán)格的提案資格和程序，任何修改都不得同國(guó)家對(duì)香港、澳門的既定方針政策相抵觸。亦正因此，迄今兩部基本法都尚未經(jīng)歷任何修改。

3.解釋基本法的權(quán)力。香港基本法第158條和澳門基本法第143條都規(guī)定，基本法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，并授權(quán)香港和澳門特區(qū)法院在審理案件過(guò)程中對(duì)基本法有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解釋，兩者的解釋須符合基本法所規(guī)定的規(guī)則并以前者為準(zhǔn)。這說(shuō)明，解釋基本法的全面的、主動(dòng)的和最終的權(quán)力屬于全國(guó)人大常委會(huì)，這是與我國(guó)憲法第67條第4項(xiàng)關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家法律解釋權(quán)的規(guī)定相一致的。兩個(gè)特區(qū)成立以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)先后于1999年、2004年、2005年、2011年分別就香港永久性居民在香港以外所生中國(guó)籍子女等的居留權(quán)問(wèn)題、行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法修改的法律程序問(wèn)題、補(bǔ)選產(chǎn)生的行政長(zhǎng)官的任期問(wèn)題和國(guó)家豁免原則等問(wèn)題，對(duì)香港基本法及其附件的有關(guān)條款作出解釋；并于2011年就澳門基本法有關(guān)行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法修改的法律程序問(wèn)題作出解釋。

4.根據(jù)基本法確定的特別行政區(qū)根本制度及其政策作出有關(guān)基本法實(shí)施的重要決定。就香港特區(qū)而言，全國(guó)人大常委會(huì)曾針對(duì)香港特區(qū)政制發(fā)展問(wèn)題作出一系列決定：包括2004年《關(guān)于香港特別行政區(qū)2007年行政長(zhǎng)官和2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法有關(guān)問(wèn)題的決定》，2007年《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問(wèn)題的決定》，2010年《關(guān)于批準(zhǔn)〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法附件一香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法修正案〉的決定》，2014年《關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官普選問(wèn)題和2016年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的決定》等。就澳門特區(qū)而言，全國(guó)人大常委會(huì)曾針對(duì)澳門特區(qū)政制發(fā)展作出《關(guān)于澳門特別行政區(qū)2013年立法會(huì)產(chǎn)生辦法和2014年行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法有關(guān)問(wèn)題的決定》，《關(guān)于批準(zhǔn)〈中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法附件一澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法修正案〉的決定》。

上述解釋和決定，進(jìn)一步增強(qiáng)了中央對(duì)特區(qū)政制發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)。

5.對(duì)特別行政區(qū)實(shí)施基本法的相關(guān)問(wèn)題給予指令的權(quán)力。依照香港基本法第48條和澳門基本法第50條規(guī)定的特區(qū)行政長(zhǎng)官職權(quán)，依據(jù)基本法對(duì)中央人民政府負(fù)責(zé)的香港和澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官，有義務(wù)和責(zé)任執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令，代表特區(qū)政府處理中央授權(quán)的對(duì)外事務(wù)和其他事務(wù)。由于該類事項(xiàng)的日常性、職能性、機(jī)密性和重要性，有些授權(quán)指令曾保持透明性予以公布，有些指令則并未為非特定職責(zé)人員范圍以外的公眾知曉。

（三）授予特別行政區(qū)高度自治權(quán)并予以界定

基本法作為授權(quán)法，通過(guò)三種法定方式提供授權(quán)。一是概括性授權(quán)，基本法開(kāi)宗明義，規(guī)定由全國(guó)人大授權(quán)香港和澳門兩個(gè)特區(qū)依照基本法實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)（第2條）。二是具體授權(quán)，基本法在一系列條文中規(guī)定特區(qū)政府可經(jīng)中央人民政府相關(guān)具體授權(quán)辦理特定事宜，如特區(qū)對(duì)外簽訂司法互助協(xié)議或互免簽證協(xié)議時(shí)，通常要取得中央政府的具體授權(quán)；澳門建立單獨(dú)的民航制度也以符合中央政府的具體授權(quán)為前提。三是其他授權(quán)或稱嗣后授權(quán)，基本法明確全國(guó)人大及其常委會(huì)、中央人民政府還可依據(jù)基本法對(duì)香港和澳門特區(qū)作出新的授權(quán)，使其享有其他授權(quán)權(quán)力（第20條）。就后者而言，1996年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)香港特區(qū)政府指定其入境事務(wù)處為香港特區(qū)受理國(guó)籍申請(qǐng)的機(jī)關(guān)，1998年授權(quán)澳門特區(qū)政府指定其有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)國(guó)籍法及其解釋規(guī)定對(duì)所有國(guó)籍申請(qǐng)事宜作出處理；2006年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)香港對(duì)深圳灣口岸港方口岸區(qū)依照特別行政區(qū)法律實(shí)施管轄；2009年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)澳門管轄澳門大學(xué)橫琴校區(qū)等，均屬此類授權(quán)。

（四）監(jiān)督特別行政區(qū)高度自治權(quán)的行使

中央授權(quán)香港和澳門特區(qū)依照基本法實(shí)行高度自治，并非脫離中央監(jiān)督的“完全自治”，也不是某些人曾主張、但在誰(shuí)有權(quán)做判斷上模糊不清的“充分自治”，故理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)是特別行政區(qū)自覺(jué)接受授權(quán)者監(jiān)督管理、而中央具有監(jiān)督權(quán)力的高度自治。按照基本法，中央行使監(jiān)督管理權(quán)的具體方式主要是：

1.對(duì)特區(qū)行政管理事務(wù)的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)決算備案和行政長(zhǎng)官述職上。按照香港基本法第48條和澳門基本法第50條，行政長(zhǎng)官須將特區(qū)財(cái)政預(yù)算和決算報(bào)中央人民政府備案。備案是接受審查監(jiān)督的特定方式，中央政府在掌握對(duì)行政長(zhǎng)官和特區(qū)主要官員任命權(quán)、全國(guó)人大常委會(huì)行使對(duì)特區(qū)立法監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，對(duì)特區(qū)財(cái)政狀況加以了解和掌握，就基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)特區(qū)依法施政的班子（官員）、本子（法律）和錢袋子（財(cái)政）的全面監(jiān)督。港澳特區(qū)建立以來(lái)，已然形成憲制慣例的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人聽(tīng)取行政長(zhǎng)官述職的程序，既包含行政長(zhǎng)官向中央政府報(bào)告基本法貫徹執(zhí)行情況等須向中央政府負(fù)責(zé)的事項(xiàng)，也包括國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就貫徹落實(shí)基本法的重大事項(xiàng)對(duì)行政長(zhǎng)官予以指導(dǎo)的內(nèi)容。該等述職是中央積極支持指導(dǎo)香港和澳門特區(qū)行政長(zhǎng)官和政府依法施政及行政長(zhǎng)官向中央負(fù)責(zé)的制度體現(xiàn)。2015年底，相關(guān)述職程序被安排為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人主持聽(tīng)取匯報(bào)的形式，更形神兼?zhèn)涞卣故玖酥醒肱c地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)，將中央監(jiān)督落實(shí)于述職的程序細(xì)節(jié)中。

2.對(duì)特區(qū)立法事務(wù)的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在法律備案和發(fā)回上。按照兩部基本法的第17條，香港和澳門特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，備案不影響法律生效，但全國(guó)人大常委會(huì)一旦發(fā)現(xiàn)有關(guān)內(nèi)容抵觸基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)和中央與特區(qū)關(guān)系的條款，則可以通過(guò)發(fā)回程序使之失效。此舉體現(xiàn)了中央對(duì)特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律享有特定內(nèi)容和方式的違反基本法的審查和處置權(quán)，旨在維護(hù)法治的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。截至2013年底，全國(guó)人大常委會(huì)收到香港特區(qū)報(bào)請(qǐng)備案的法律共570件⑧，據(jù)估計(jì)同期澳門特區(qū)報(bào)請(qǐng)備案的法律也應(yīng)約300余件，均尚未出現(xiàn)發(fā)回使之無(wú)效的情況。

3.對(duì)特區(qū)司法事務(wù)的監(jiān)督，也在特區(qū)法院管轄權(quán)的法定限制上有所體現(xiàn)。按照兩部基本法的第19條，香港和澳門特區(qū)實(shí)行司法獨(dú)立，享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。但獨(dú)立的司法權(quán)乃至終審權(quán)必須建立于法定管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，基本法上述條文同時(shí)規(guī)定，特區(qū)法院對(duì)國(guó)防、外交等國(guó)家行為無(wú)管轄權(quán)，審判管轄權(quán)保持香港和澳門原有法律制度和原則所作的限制。這其中突出的是國(guó)防、外交等國(guó)家行為不受管轄，也就是說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)為行使主權(quán)權(quán)力而作出的法律行為不受特區(qū)法院的管轄，這和原在香港或澳門實(shí)行的法院不可管轄英國(guó)、葡萄牙對(duì)其的國(guó)家性的規(guī)制行為遵循的是相同的邏輯，屬于對(duì)司法管轄權(quán)的法定限制。至于何等法律行為屬于“國(guó)家行為”，全國(guó)人大常委會(huì)和特區(qū)法院皆可依法作出判斷，但因其本質(zhì)屬于“中央管理的事務(wù)或中央和特區(qū)關(guān)系”的事務(wù)，根據(jù)基本法當(dāng)以前者的判斷為準(zhǔn)，2011年全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)香港特區(qū)終審法院提請(qǐng)就“剛果國(guó)家債務(wù)豁免案”所作的解釋，就是一個(gè)生動(dòng)的例證。此外，根據(jù)兩部基本法的相關(guān)條文，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)香港終審法院法官和高等法院首席法官及澳門特區(qū)終審法院院長(zhǎng)、法官的任命或免職進(jìn)行備案，也體現(xiàn)了中央的監(jiān)督。

（五）根據(jù)憲法和基本法對(duì)香港和澳門的具主權(quán)性的地域管轄和居民管理

1.確定特區(qū)行政區(qū)域范圍。國(guó)務(wù)院早在港澳兩個(gè)特區(qū)成立之前，即已根據(jù)全國(guó)人大關(guān)于成立相關(guān)特區(qū)的決定，以國(guó)務(wù)院令的方式公布特區(qū)行政區(qū)域范圍圖及其文字表述。這是和憲法第89條第15項(xiàng)確立的國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)批準(zhǔn)地方行政區(qū)劃的職權(quán)相一致的，也正因此，2015年國(guó)務(wù)院重新頒布澳門特區(qū)行政區(qū)域圖，劃定澳門行政管轄水域并調(diào)整部分陸上界限，是國(guó)務(wù)院履行上述職權(quán)的又一體現(xiàn)。

2.確立界定香港和澳門居民的基本原則。何謂香港居民和澳門居民，并非兩個(gè)特區(qū)自我界定的，甚至也不是從原有法律規(guī)范中承繼的，而是中央根據(jù)兩地的實(shí)際情況通過(guò)制定基本法加以原則規(guī)定的，兩部基本法第24條提供了界定兩地居民特別是永久性居民的基本原則，香港特區(qū)籌委會(huì)還專門針對(duì)香港永久性居民界定的若干問(wèn)題通過(guò)了相關(guān)意見(jiàn)，這已由全國(guó)人大常委會(huì)1999年對(duì)香港基本法第22條和第24條的相關(guān)解釋所重申，香港和澳門自訂的相關(guān)法律可以將相關(guān)原則具體化，但不可與之抵觸，這體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)香港和澳門屬人管轄的主權(quán)權(quán)力，而非由港澳地方完全自主。此外，國(guó)家決定將中國(guó)國(guó)籍法在香港和澳門立法變通適用，決定凡符合中國(guó)國(guó)籍法規(guī)定的港澳同胞都具有中國(guó)籍但可繼續(xù)使用其外國(guó)旅行證件出外旅行，也都體現(xiàn)了屬人和屬地管轄相結(jié)合的制度邏輯。

3.內(nèi)地居民進(jìn)入香港或澳門的管制權(quán)力。在香港和澳門分別被英國(guó)和葡萄牙占領(lǐng)期間，中國(guó)人始終享有自由進(jìn)出兩地的權(quán)力，受中國(guó)政府節(jié)制。這樣的制度慣例延續(xù)至今，回歸后的香港和澳門特區(qū)依據(jù)基本法雖然享有出入境管理的自主權(quán)，但亦不可對(duì)本國(guó)公民合法進(jìn)出當(dāng)?shù)貫E加限制。故此，根據(jù)兩部基本法第22條第4款的規(guī)定：中國(guó)其他地區(qū)的人進(jìn)入香港（澳門）特別行政區(qū)須辦理批準(zhǔn)手續(xù)，其中進(jìn)入香港（澳門）特別行政區(qū)定居的人數(shù)由中央人民政府主管部門征求香港（澳門）特別行政區(qū)政府的意見(jiàn)后確定。目前，內(nèi)地居民往來(lái)港澳，必須使用內(nèi)地政府簽發(fā)的《往來(lái)港澳通行證》并頒給簽注；內(nèi)地居民前往港澳定居，憑內(nèi)地政府簽發(fā)的《前往港澳通行證》，特區(qū)政府須相應(yīng)接受，就是因?yàn)橹醒胝袡?quán)通過(guò)這種批準(zhǔn)手續(xù)發(fā)揮管制效用。

4.組織港澳居民中的中國(guó)公民依法參加國(guó)家事務(wù)的管理。根據(jù)兩部基本法的第21條，香港特區(qū)和澳門特區(qū)的全國(guó)人大代表在當(dāng)?shù)剡x舉產(chǎn)生。全國(guó)人大曾就每屆港澳代表的名額和產(chǎn)生辦法作出專門決定，并由全國(guó)人大常委會(huì)主持相關(guān)選舉活動(dòng)，這是與憲法第59條規(guī)定的精神相一致的。同時(shí)，全國(guó)政協(xié)和地方各級(jí)政協(xié)還決定邀請(qǐng)港澳人士參加政治協(xié)商、民主監(jiān)督工作，保障了港澳居民中的中國(guó)公民參與國(guó)家事務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（六）處理與特別行政區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)和授予特區(qū)處理對(duì)外事務(wù)的權(quán)力

對(duì)外代表權(quán)和平等交往權(quán)是國(guó)家主權(quán)對(duì)外方面的表現(xiàn)，香港和澳門作為地方行政區(qū)域也可以進(jìn)行一定的對(duì)外聯(lián)系，在國(guó)家授權(quán)和國(guó)際交往對(duì)象認(rèn)可的前提下，可以法定名義在“適當(dāng)領(lǐng)域”展開(kāi)對(duì)外交往。根據(jù)兩部基本法第13條和第7章，中央人民政府負(fù)責(zé)管理與香港和澳門特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，外交部在當(dāng)?shù)卦O(shè)立特派員公署處理有關(guān)外交事務(wù)，負(fù)責(zé)管理與特區(qū)有關(guān)的外交事務(wù)，包括：一是支持特區(qū)積極開(kāi)展對(duì)外交往與合作，支持和協(xié)助特區(qū)以適當(dāng)身份參與國(guó)際組織和國(guó)際會(huì)議，協(xié)助特區(qū)申辦各類重要國(guó)際會(huì)議，支持特區(qū)護(hù)照在其他國(guó)家和地區(qū)獲得免簽待遇；二是妥善處理國(guó)際協(xié)議在特區(qū)的適用等法律問(wèn)題，授權(quán)特區(qū)對(duì)外締結(jié)投資保護(hù)、民航、稅收、司法合作類協(xié)議，協(xié)助特區(qū)接受國(guó)際協(xié)議的履約審議，支持特區(qū)在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、通訊、旅游、文化、體育等領(lǐng)域以“中國(guó)香港”“中國(guó)澳門”的名義單獨(dú)同世界各國(guó)、各地區(qū)及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議，授權(quán)和協(xié)助特區(qū)對(duì)外開(kāi)展司法合作；三是審批外國(guó)在特區(qū)設(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)或其他官方、半官方機(jī)構(gòu)；四是全力維護(hù)港澳同胞在海外的安全與合法權(quán)益，積極開(kāi)展涉港澳領(lǐng)事保護(hù)工作；五是防范和遏制外部勢(shì)力干預(yù)屬于中國(guó)內(nèi)政的港澳事務(wù)，針對(duì)個(gè)別國(guó)家的干預(yù)言行，中央政府及時(shí)通過(guò)外交渠道進(jìn)行交涉。

（七）在特區(qū)維護(hù)國(guó)家防務(wù)的權(quán)力

香港和澳門的防務(wù)，本質(zhì)上是中國(guó)國(guó)家防務(wù)的有機(jī)組成部分，因此只能由國(guó)家軍隊(duì)統(tǒng)一承擔(dān)。根據(jù)兩部基本法的第14條，中央人民政府負(fù)責(zé)管理香港和澳門特區(qū)的防務(wù)。據(jù)此，國(guó)家決定派駐人民解放軍駐港、駐澳部隊(duì)行使職權(quán)。特區(qū)政府在必要時(shí)，可向中央人民政府請(qǐng)求駐軍協(xié)助維持社會(huì)治安和救助災(zāi)害。全國(guó)人大常委會(huì)還專門制定了《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)駐軍法》和《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)駐軍法》來(lái)規(guī)范駐軍事務(wù)。香港駐軍和澳門駐軍，依法履行防備和抵抗侵略、保衛(wèi)特區(qū)的安全、擔(dān)負(fù)防衛(wèi)勤務(wù)、管理軍事設(shè)施、承辦有關(guān)的涉外軍事事宜等防務(wù)職責(zé)。

（八）對(duì)行政長(zhǎng)官和政府主要官員的任免權(quán)

按照香港基本法第15條、第45條和48條第5項(xiàng)的規(guī)定，中央人民政府任命香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、各司司長(zhǎng)及副司長(zhǎng)、各局局長(zhǎng)、廉政專員、審計(jì)署署長(zhǎng)、警務(wù)處處長(zhǎng)、入境事務(wù)處處長(zhǎng)和海關(guān)關(guān)長(zhǎng)等政府主要官員。按照澳門基本法第15條、第47條和第50條的規(guī)定，中央人民政府任免澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、各司司長(zhǎng)、廉政專員、審計(jì)長(zhǎng)、警察部門主要負(fù)責(zé)人、海關(guān)主要負(fù)責(zé)人和檢察長(zhǎng)等主要官員。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)還分別任命來(lái)自內(nèi)地和香港、澳門的香港特區(qū)和澳門特區(qū)基本法委員會(huì)的委員。這些重要的人事任免權(quán)，連帶形成相關(guān)的人事考察權(quán)、培訓(xùn)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，成為“一國(guó)兩制”方針下權(quán)力組織體系的重要保障和規(guī)制，有不可替代的重要作用。

（九）協(xié)調(diào)和指導(dǎo)特區(qū)與國(guó)家其他地區(qū)的關(guān)系

香港和澳門作為直轄于中央政府的地方行政區(qū)域，自不待言會(huì)與國(guó)家其他地區(qū)發(fā)生各種各樣的聯(lián)系和交往，形成包括區(qū)域合作關(guān)系、平等行政區(qū)域主體間的各種關(guān)系、臨近地區(qū)的相鄰關(guān)系、不同司法區(qū)域之間的司法合作關(guān)系、不同關(guān)稅地區(qū)之間的經(jīng)貿(mào)和稅務(wù)聯(lián)系等，需要在“一國(guó)兩制”前提下區(qū)分不同性質(zhì)用適當(dāng)?shù)姆绞郊右越鉀Q。上述關(guān)系不僅包括特別行政區(qū)與內(nèi)地各地方的關(guān)系（這與中央和特區(qū)關(guān)系既有聯(lián)系又有區(qū)別，需要專門提出），也包括香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)之間的關(guān)系（兩者分別屬于同在中央直轄之下但相互不得干涉對(duì)方的地方行政區(qū)域），相互之間的區(qū)際關(guān)系當(dāng)然可以通過(guò)其自主協(xié)商加以維持和解決，但作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)、作為國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院，在依據(jù)憲法和基本法施政過(guò)程中，也有必要有能力運(yùn)用中央的權(quán)威加以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。

特別行政區(qū)與臺(tái)灣的關(guān)系，是“一個(gè)中國(guó)”原則下海峽兩岸特殊關(guān)系的重要組成部分，既有地方關(guān)系的一般性，更有其特殊的政治敏感性。故此，1995年和1999年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理錢其琛代表國(guó)務(wù)院分別宣布了處理香港和澳門涉臺(tái)灣問(wèn)題的7條基本原則和政策，成為對(duì)港澳兩個(gè)特區(qū)具有約束力的重要規(guī)則。其中除維持兩地間現(xiàn)有各種民間交流關(guān)系、保護(hù)臺(tái)灣居民利益并依法允許進(jìn)出、民間團(tuán)體和宗教組織在“互不隸屬、互不干涉和互相尊重”基礎(chǔ)上保持和發(fā)展關(guān)系外，還專門規(guī)定：特區(qū)“與臺(tái)灣地區(qū)之間以各種名義進(jìn)行的官方接觸往來(lái)、商談、簽署協(xié)議和設(shè)立機(jī)構(gòu)，須報(bào)請(qǐng)中央人民政府批準(zhǔn)，或經(jīng)中央人民政府具體授權(quán)，由特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官批準(zhǔn)”。

（十）實(shí)行緊急狀態(tài)及戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)的必要權(quán)力

按照兩部基本法第18條第4款，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)就香港或澳門特區(qū)發(fā)生本身不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂作出判斷并宣布其進(jìn)入緊急狀態(tài)，從而由中央人民政府發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在特區(qū)實(shí)施。這是國(guó)家為了維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、安全和發(fā)展利益，防止發(fā)生特區(qū)政府不能控制的危及國(guó)家統(tǒng)一或安全的動(dòng)亂而預(yù)設(shè)的達(dá)摩克利斯之劍，是中央機(jī)構(gòu)履行國(guó)家職能而采取防范機(jī)制和最終處置措施的必要之舉，其重要性不言自明。同樣可以導(dǎo)致中央政府發(fā)布命令將有關(guān)全國(guó)性法律在特區(qū)實(shí)施情狀的，還有全國(guó)人大常委會(huì)宣布進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，這是由國(guó)家全局性危險(xiǎn)造成的，特別行政區(qū)應(yīng)該責(zé)無(wú)旁貸地與國(guó)家其他地區(qū)一起共同承擔(dān)維護(hù)國(guó)家安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)。

上述梳理和分類，符合憲法和基本法的實(shí)在法規(guī)范，符合法理邏輯。雖然從基本法的各類規(guī)定以及實(shí)施過(guò)程中展現(xiàn)的豐富的動(dòng)態(tài)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這仍屬于初步的、不全面的探索性的研究，但在此基礎(chǔ)上前行，理解并遵循現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展規(guī)律和國(guó)家治理規(guī)律，必定能不僅完全明曉國(guó)家治理特區(qū)的法定職權(quán)，而且能將國(guó)家管治特區(qū)的制度規(guī)范和行為方式進(jìn)一步常態(tài)化、法治化，從而為“一國(guó)兩制”方針下中央和特區(qū)關(guān)系的日益和諧順暢、為其進(jìn)一步的完善和發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

①⑦⑧《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書(shū)第二部分第一自然段、第二自然段、第二（一）部分第六自然段。

②兩部基本法的外文譯本，將“中央”翻譯作central authorities，提示所指的是國(guó)家中央權(quán)力，而非單指狹義的中央政府。

③④參見(jiàn)《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第30、72～76頁(yè)。

⑤參見(jiàn)肖蔚云主編：《一國(guó)兩制與香港基本法律制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1990年，第142～ 152頁(yè)。

⑥參見(jiàn)王叔文主編：《香港特別行政區(qū)基本法導(dǎo)論》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2006年，第111～131頁(yè)。

［責(zé)任編輯黃樹(shù)卿］

D921.9

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1000-7687（2016）03-0032-10

許 昌，澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心教授。