徐傳秋

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州　350116)

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我國外來物種入侵的法律防治

徐傳秋

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州350116)

[摘要]隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展和全球經(jīng)濟一體化進程的加快，外來物種入侵已經(jīng)成為影響國家安全的主要因素之一。我國外來物種數(shù)量繁多，已成為遭受外來生物危害最嚴重的國家之一，入侵物種已對我國生態(tài)系統(tǒng)、環(huán)境和社會經(jīng)濟造成了嚴重影響。文章對我國外來物種入侵的法律防治進行了一系列思考和分析，并提出相關(guān)的改進建議。

[關(guān)鍵詞]外來物種入侵；法律防治；管理體系；公眾參與

生物多樣性作為人類生存的條件和社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，是生命系統(tǒng)的基本特征。生物多樣性保護直接關(guān)系到人類生存環(huán)境的穩(wěn)定，并對全球經(jīng)濟社會發(fā)展的資源和環(huán)境基礎(chǔ)的堅實和穩(wěn)固具有重大意義。[1]中國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，與全球生物多樣性面臨嚴重威脅一樣，中國的生物多樣性也面臨著巨大的壓力。[2]外來物種入侵嚴重是其中很大一部分原因，這些外來物種對中國的生物多樣性造成嚴重威脅，致使社會經(jīng)濟遭受重大損失，環(huán)境進一步惡化。

一、生物多樣性概述

生物入侵也稱外來物種入侵，是指由于有意或無意的人為活動而被引入，在當?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了再生能力，并對當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯的損害或影響的物種。具體來說，外來物種入侵具有以下四個方面的危害：

1．破壞生物多樣性，破壞生態(tài)環(huán)境

就目前世界的研究發(fā)現(xiàn)，外來物種入侵其過程都能看到人類的影子，例如觀賞性植物引入、異地放生、隨進口農(nóng)產(chǎn)品和貨物引入，等等。入侵物種在異地沒有天敵、環(huán)境適宜，極易導(dǎo)致大規(guī)模繁殖，減少生物鏈的長度，導(dǎo)致當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞；外來物種中的動植物與本地種雜交，致使當?shù)氐倪z傳多樣性和完整性受到威脅，甚至阻礙生物資源和環(huán)境的可持續(xù)利用，破壞自然資源。

2．造成社會經(jīng)濟損失

外來物種入侵造成的經(jīng)濟損失包括兩個方面：一方面，外來物種入侵對農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)業(yè)甚至交通、旅游業(yè)和工業(yè)都可能帶來直接的經(jīng)濟損失；另一方面，外來物種入侵也會帶來間接經(jīng)濟損失，例如損害森林、濕地、農(nóng)田等的生態(tài)平衡。

3．引發(fā)社會及政治問題

外來物種入侵可能對某一區(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大改變，而生活在這一區(qū)域的人群的生活方式也必然受到影響，人們經(jīng)過長期穩(wěn)定的生產(chǎn)生活所形成的人際關(guān)系也可能被打亂，并引起糾紛。

外來物種入侵也可能導(dǎo)致政治問題?？v觀全球，外來物種入侵通常是通過國際貿(mào)易等形式引發(fā)的，國際貿(mào)易并非簡單的經(jīng)濟關(guān)系，深層次來看，由于國際貿(mào)易是一個國家與另外一個或多個國家進行的經(jīng)濟活動，那么，它就極易導(dǎo)致政治問題的發(fā)生，就如貿(mào)易保護主義。由于國家間進出口的檢驗標準有所不同，有些國家便會以防止外來物種入侵為借口，實行貿(mào)易保護措施。①在國內(nèi)，外來物種入侵也會引發(fā)生態(tài)安全的考慮，許多國家已經(jīng)將生態(tài)安全提升到關(guān)乎國家和民族存亡的高度來對待，并在國內(nèi)進行一系列政策、法律活動等，維護國家和民族的生態(tài)安全。生物入侵導(dǎo)致的生態(tài)安全問題已經(jīng)成為現(xiàn)代國家環(huán)境政策實施對象和國家安全的重要構(gòu)成要素，應(yīng)當引起我國各界的高度重視。

二、國外外來物種入侵的防治立法

1．美國

美國立法模式的典型特點是制定綜合的防治外來物種入侵的法律，并在此基礎(chǔ)上輔之各項綜合實施戰(zhàn)略，即“綜合立法+國家戰(zhàn)略”模式。其于1900年出臺的《萊西法案》是最早針對外來生物進行法律規(guī)制的立法之一。1992年的《外來物種防止與執(zhí)行法案》規(guī)定，《萊西法案》所管制的動植物，禁止通過美國的郵政系統(tǒng)進行郵寄，《植物保護法案》所管制的植物、動物產(chǎn)品也禁止郵寄運輸。1996年美國國會通過的《國家入侵物種法案》主要是針對1990年的《外來水生外來物種阻止與控制法案》進行的補充和修改，是為了防止和控制無意引進的外來有害物種的擴散，并對有害水生物種進行了界定。1999年根據(jù)克林頓總統(tǒng)頒布的13122號行政令，成立了國家入侵物種委員會，負責(zé)協(xié)調(diào)各部門應(yīng)對外來物種入侵，制定聯(lián)邦政府的計劃指南，及時開展疫情監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)防和入侵防治等工作，并設(shè)立專項資金，結(jié)束了多個機關(guān)管理外來物種入侵時的各自為政的局面，將分散的力量凝聚起來共同應(yīng)對外來物種入侵。2000年，美國又頒布了《有害外來雜草控制法案》和《植物保護法案》，對外來入侵植物方面作了詳細規(guī)定。

此外，美國還出臺了《國家環(huán)境保護法案》《野生鳥類保護法》《瀕危物種法案》等，這些法律共同建立起較為完善的外來物種入侵的管理與防治的法律體系。

2．日本

與美國的立法有所區(qū)別的是，日本的模式是制定專門的立法來管理和控制外來物種的入侵。日本在明治維新之后，隨著國際交往的日益密切，也引進了不少外來物種。有些外來有害入侵物種給日本經(jīng)濟和環(huán)境造成重大威脅和損失。為了應(yīng)對外來物種入侵，日本沿用一般的環(huán)境立法規(guī)制方法，出臺了一系列的相關(guān)法律，其中最為重要的是2004年制定的《外來物種入侵法案》，該法案最突出的亮點在于它將外來物種分為：入侵物種(IAS)、未歸類物種(UAS)和其他物種，并對其進行分類管理。IAS列入內(nèi)閣級的《外來入侵物種法案》命令中，除非獲得主管大臣許可，否則，任何可能導(dǎo)致這類物種入侵的活動都被禁止；UAS列入大臣級執(zhí)行的《外來入侵物種法案》命令中，此類物種，經(jīng)當事人申請并由政府有關(guān)部門研究后再決定是否允許進口；其他物種可以進口，但在后來的調(diào)查和研究或以其他方式發(fā)現(xiàn)其可能有害，則可隨時被歸為IAS或UAS。[3]日本與外來物種入侵防治有關(guān)的法律還有《進口植物檢疫條例》《植物保護法》《森林法》《野生動植物瀕危物種保護法》等。日本政府對外來物種入侵保持高度警惕，并嚴格立法和執(zhí)法，對違反《外來物種入侵法案》的制裁力度相當大，違反規(guī)定進口外來入侵物種最高可判3年以下的有期徒刑或處以300萬日元以下的罰款，并且明文規(guī)定可以并罰實施。

此外，日本還對防治外來物種入侵的行政部門做出了具體的規(guī)定，明確了環(huán)境省的職權(quán)，由其在總體上對外來入侵物種進行管理，農(nóng)林水產(chǎn)省則在有關(guān)經(jīng)濟領(lǐng)域和環(huán)境省共同進行管理控制，明確了各省職責(zé)，對防治外來物種入侵具有積極作用。

三、我國防治外來物種入侵的立法現(xiàn)狀及其不足

(一)我國防治外來物種入侵的立法現(xiàn)狀

外來物種已經(jīng)引起了國際社會的高度重視，許多國家也相繼制定了相關(guān)的政策和法律。就目前國內(nèi)立法來看，我國還未制定一部專門的法律來規(guī)制外來物種的入侵，而關(guān)于外來物種入侵防范的法律規(guī)定集中于引種管理方面。同時我國的行政法規(guī)和部門規(guī)章在外來物種入侵的管理與防控方面也有相關(guān)規(guī)定，在一些省市也制定了地方性法規(guī)，如《安徽外來物種入侵突發(fā)事件預(yù)案》《沈陽外來物種防治管理暫行辦法》等。

此外，我國還建立了外來物種名錄。外來物種入侵名錄的建立，一方面，明確了外來入侵物種的具體數(shù)目和品種，使得面對外來入侵物種時可以及時準確地采取相關(guān)措施；另一方面，外來物種名錄是面向公眾進行外來入侵物種防治宣傳的重要手段與教材。從2002年起，我國就陸續(xù)公布了一系列外來入侵物種名單：國家環(huán)?？偩趾椭袊茖W(xué)院聯(lián)合發(fā)布的《中國第一批外來入侵物種名單》，農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《進境植物檢疫危險性病、蟲、雜草名錄》《禁止攜帶、郵寄進境的動物、動物產(chǎn)品和其他檢疫物名錄》《進境植物檢疫禁止進境物名單》《全國植物檢疫對象和應(yīng)施檢疫的植物、植物產(chǎn)品名單》，國家質(zhì)檢總局發(fā)布的《進境植物檢疫潛在危險性病、蟲、雜草名錄》(試行)，原林業(yè)部發(fā)布的《森林植物檢疫對象和應(yīng)施檢疫的森林植物及其產(chǎn)品名單》等。[4]

(二)我國現(xiàn)存外來物種入侵立法的不足

1．缺少防治外來物種入侵的專門法

盡管從20世紀中期我國就開始關(guān)注外來物種入侵現(xiàn)象，并陸續(xù)對此作出一系列防治、管理和控制規(guī)定，并相應(yīng)的采取一系列措施，但是仍有不足。一方面，我國的《環(huán)境法》《農(nóng)業(yè)法》《森林法》都沒有對外來物種入侵概念予以明確界定，也未就其防治做出具體的規(guī)定；另一方面，有關(guān)外來物種入侵的法律規(guī)定散見于上文提及的多部法律、法規(guī)以及行政法規(guī)和部門規(guī)章等文件中，法律位階較低，且法律之間的規(guī)定有沖突，缺少一部關(guān)于外來物種入侵的專門法予以協(xié)調(diào)和規(guī)制，不利于有效地防范外來生物。

2．外來物種的管理制度存在漏洞

依照現(xiàn)行法律，現(xiàn)階段我國在外來物種檢疫方面，只對國際上已經(jīng)造成嚴重危害后果的有害物種進行檢疫，對于新出現(xiàn)的外來物種入侵并沒有引起足夠的重視。在前期預(yù)防階段，采取的措施過于保守，尤其在外來入侵物種的種類尚不明確時，采取的措施缺乏針對性；在外來生物入境階段，我國的檢疫規(guī)定也存在漏洞，《進出口動植物檢疫法》是目前防范物種入侵的基本法律依據(jù)，但難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。該法主要是針對病蟲害，將其他有害生物列入病蟲害的范疇，但在現(xiàn)實中，外來物種是否有害很難判斷，往往是在入境后，大量繁殖，肆意蔓延，造成了嚴重的后果之后，才發(fā)現(xiàn)其屬于有害物種；外來物種入境后，監(jiān)測、監(jiān)控措施不力，缺少快速反應(yīng)機制，尤其是在外來物種造成災(zāi)害之后，采取的措施對于生態(tài)恢復(fù)的考慮不足，不利于生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

我國已公布的外來入侵物種名錄也存在一些不足。雖然環(huán)保、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)、林業(yè)各部門都制定了一套自己的名錄體系，但由于標準不同難免存在疏漏，尤其在外來物種入境階段，沒有統(tǒng)一的分類標準和相關(guān)管理體系，難以遏制外來物種的入境。

3．未明確外來物種入侵的法律責(zé)任

在外來物種入侵的法律責(zé)任方面，我國的相關(guān)法律條文也需要進行補充和完善。外來物種入侵所引起的法律關(guān)系十分復(fù)雜，其不僅會損害民事權(quán)益，而且會對生態(tài)環(huán)境造成損害。這種對生態(tài)環(huán)境造成的損失往往難以量化和確定，尤其是有些損害當時并不明顯，隨著時間的推移，才會漸漸顯露出來。在民事責(zé)任確定方面，僅適用現(xiàn)行的《侵權(quán)責(zé)任法》以及《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，是難以解決這種問題的。在刑事責(zé)任方面，我國現(xiàn)行法僅僅在《刑法》第337條對于違反衛(wèi)生檢疫的情況作出了規(guī)定，并沒有針對外來物種入侵的刑事法律的規(guī)定。而在行政責(zé)任方面，我國在《進出口動植物檢疫法》中對行政主體和行政相對人均作出了相關(guān)規(guī)定，但從宏觀來看，行政責(zé)任的相關(guān)規(guī)定比較零散，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，不利于對外來物種入侵行為的調(diào)控。

4．公眾參與機制不完善

生態(tài)環(huán)境的保護和自然資源的合理開發(fā)利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權(quán)參與解決生態(tài)問題的決策過程，參與環(huán)境管理，并對環(huán)境管理部門以及單位、個人與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的行為進行監(jiān)督。[5]2005年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，其中明確提出要鼓勵公眾參與的思想，表明國家已經(jīng)日益重視公眾參與在生態(tài)保護中的重要作用，但是從宏觀來看，目前我國的相關(guān)立法對公眾參與防治外來物種入侵的途徑以及參與權(quán)受到侵害時的補救措施等方面的規(guī)定尚不明確。盡管環(huán)境保護的公眾參與并非通過防治外來物種入侵的立法就能夠單獨解決，但由于外來物種入侵的問題牽涉范圍廣泛，往往事關(guān)不特定多數(shù)人的利益，因而非常有必要在外來物種入侵防治方面的立法中就公眾參與問題作出更加明確的規(guī)定。

四、我國外來物種入侵防治的立法完善

(一)建立防治外來物種入侵的專門法

針對我國外來物種入侵的防治立法體系的缺陷，最根本的解決途徑就是對外來物種入侵的管理、控制進行專項立法。防治外來物種入侵是一項浩大的工程，包括對外來物種的風(fēng)險進行評估、對外來物種的引進監(jiān)管以及危害發(fā)生后的救濟和責(zé)任追究等一系列內(nèi)容，涉及農(nóng)林牧漁各業(yè)以及包括進出口檢疫部門在內(nèi)的各職能部門，[6]在這一方面，我們可以借鑒上述國家的做法，出臺一部綜合性的專門防治外來物種入侵的高位階法律，來協(xié)調(diào)對現(xiàn)行法律規(guī)定中各部門不同職權(quán)和補充外來物種防治的法律空白。同時，在具體的立法過程中要注意與國際公約的銜接問題，我國所采取的防治措施要符合國際條約的規(guī)定，不能與其相沖突。在出臺了具體的防治外來物種入侵的專門性法律之后，根據(jù)其制定的理念和基本原則，對我國現(xiàn)行的法律法規(guī)進行修改、補充和完善，并在具體的實施過程中隨時進行反饋。在必要時可以對該部專門立法進行再修訂，也可以采用司法解釋等方法對其適用過程中的不足和空白進行進一步明確和補充，在地方防治外來物種入侵的層面上，可以根據(jù)各省市獨特的地域和環(huán)境特點，制定符合本地現(xiàn)狀的地方性法規(guī)，推進外來入侵物種管理控制工作的有效進行。

(二)加強和改進外來物種的管理制度

在具體的進出境生物方面，一方面，我們可以在特定領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)中進行明確的規(guī)范，如制定《森林法》《動植物防控法》《狩獵法》等，并在其中的條文規(guī)范中針對外來物種入侵這一現(xiàn)象進行相關(guān)規(guī)定，使之具體化、全面化。另一方面，針對進口的外來物種實行嚴格的申報和限制。在進入中國境內(nèi)之前，當事人要向國家有關(guān)部門進行申請，并提供相關(guān)樣本，在確定其不具有入侵性后，允許其入境。在入境過程中，還要進行嚴格的現(xiàn)場檢查，以避免該物種攜帶其他不明物種。尤為重要的是，要對外來入侵物種的處理進行具體明確的規(guī)定，這個規(guī)定主要針對兩種情況：一是當外來物種飼養(yǎng)者即使不想再繼續(xù)飼養(yǎng)該物種時，也不能隨意向野外丟棄，要按照相關(guān)的法律規(guī)定交由特定的主管部門進行處理，以防止外來入侵物種肆意擴散；二是民眾的放生活動，近年來，不少新聞都會曝光群眾購買各種魚類、鳥類等生物進行大自然放生活動，這雖然反映出民眾的生態(tài)保護意識，但在放生過程中，不乏存在一些外來物種，由于對此類生物相關(guān)信息了解過少，極易造成物種泛濫等現(xiàn)象。在面對不熟悉的物種時，群眾應(yīng)首先向相關(guān)部門報告，由相關(guān)部門進行妥善處理。

在外來物種名錄方面，我們可以吸收日本的做法，建立統(tǒng)一的外來物種名錄并將外來入侵物種進行分類，采取不同的手段進行管理。可以將外來入侵物種分為三類：第一類是已有充分的科學(xué)依據(jù)證明該物種具有入侵性的，歸類為入侵性外來物種；第二類是已有充分的科學(xué)依據(jù)證明該物種不具有入侵性，或者入侵性很小，依靠現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)手段和方法，完全能夠控制在允許的范圍之內(nèi)的，列入非入侵性外來物種；第三類則是不確定性外來物種，即根據(jù)目前所掌握的情況，尚不能確定其是否具有入侵性，若要引進這一物種，必須經(jīng)過法定檢驗、檢疫程序，確定其不具有入侵性后，再決定是否引入。當然，這種分類不是一成不變的，例如非入侵性外來物種一旦發(fā)現(xiàn)引入物種具有入侵性，并經(jīng)過科學(xué)證明確認，就要將其列入入侵性物種。

(三)明確外來物種入侵的法律責(zé)任

在外來物種入侵的法律責(zé)任問題中，我國需要詳細具體地制定相關(guān)的法律條文。在民事責(zé)任方面，對于外來物種入侵事實清楚、受害人確定而且損失計算明確的案件，可以要求侵害人停止侵害、賠償損失；對于入侵事實不明確、受害范圍廣的案件，可以設(shè)立專項基金，該專項基金一方面用于賠償受害人損失，另一方面用來恢復(fù)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境。在刑事責(zé)任方面，我們可以效仿日本的做法，對于有意引進外來物種但尚未造成嚴重后果的，可以給予違反相關(guān)規(guī)定的人員處以有期徒刑或是罰金；在外來入侵物種造成嚴重后果時，也可以對相關(guān)責(zé)任人并處有期徒刑和罰金，單位犯前款罪的，對單位處以罰金，單位主要負責(zé)人和直接負責(zé)人的處罰參照個人處罰的條款，以增加法律威懾力。對于無意引進外來入侵物種且尚未造成嚴重后果的，可以在《治安處罰條例》中進行相關(guān)規(guī)定，對其進行行政處罰。在行政責(zé)任方面，應(yīng)在基本法中具體規(guī)定外來物種入侵的行政主體責(zé)任和行政相對人的相關(guān)權(quán)利義務(wù)，尤其是對于行政主體的責(zé)任方面，對各部門的行政責(zé)任要予以明確，防止發(fā)生外來物種入侵時出現(xiàn)推諉、扯皮和不作為的現(xiàn)象。對于因行政主體的過錯而導(dǎo)致行政相對人的權(quán)益受到侵害時，行政相對人可以提起行政訴訟以保障自己的合法權(quán)益。

(四)加強公眾意識，提高公眾參與度

在我國現(xiàn)階段，由于資金和人員等方面的限制，僅僅依靠政府的力量是難以實現(xiàn)防治外來物種入侵的立法目標的。當然，要想在中國建立起真正完備的公眾參與機制，還需要一段過程。防治外來物種入侵立法可以在這一過程中發(fā)揮自身作用，首先，在現(xiàn)有政策和法律框架下就公眾參與外來物種入侵的防治的途徑、程序等作出相應(yīng)的規(guī)定。例如在基本法中明確公民的參與權(quán)和知情權(quán)，在具體的法律法規(guī)制定前向社會公開征集相關(guān)的意見和建議，并開通便民通道，以方便公民參與相關(guān)立法工作；在確定一種外來物種是否具有入侵性時，也可以召開新聞發(fā)布會或是聽證會，以傳遞更多的相關(guān)信息給民眾。其次，大眾媒體作為現(xiàn)代信息傳播的重要載體，也應(yīng)當被應(yīng)用于防治外來物種入侵工作中。政府和相關(guān)機構(gòu)可以借助大眾媒體加強對公眾的宣傳和教育，以此來樹立他們的防范意識，提高其參與度，使公眾能夠很好的配合行政部門和科研機構(gòu)開展外來物種入侵的防控工作，同時，公眾也會對相關(guān)部門的工作起到一定的監(jiān)督作用，這對于防治外來物種入侵工作的開展極為重要。

外來物種入侵已經(jīng)成為全球四大環(huán)境問題之一，其在生態(tài)環(huán)境以及社會穩(wěn)定方面有著獨特的作用，需要國際社會和各個國家給予高度重視?？v觀當前我國防治外來物種入侵的法律體系，在防治外來有害物種方面還存在立法體系不夠完善、相關(guān)的管理制度存在漏洞、法律責(zé)任不明確以及公眾意識淡薄、參與度不高等缺陷。我國應(yīng)從實際出發(fā)，借鑒國外先進立法經(jīng)驗，對外來物種入侵的法律防治的立法體系、管理制度以及法律責(zé)任等方面的缺陷進行補充完善，并發(fā)揮大眾傳媒的作用，加大宣傳力度，促進公眾參與度的提高，以抵御外來物種入侵、維護生物多樣性，促進社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。[7]

注釋：

①美國以防止樹木害蟲進入本土為由，要求運到美國的貨物所使用的所有木制包裝材料要經(jīng)過適當?shù)奶幚?熱處理、熏蒸消毒、或美國環(huán)保署認可的防腐劑處理)，以確保所有害蟲被殺死。這項法規(guī)在實施過程中檢查過于嚴苛，我國的陶瓷多用紙包裝，美國要求我國每單都要提供非木質(zhì)包裝證明，增加繁瑣的手續(xù)，提高了我國的出口成本。

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責(zé)任編輯：魏樂嬌

[收稿日期]2015-10-14

[作者簡介]徐傳秋(1991-)，女，山東青島人，碩士研究生，主要從事國際環(huán)境法研究。

[文章編號]1004—5856(2016)07—0051—05

[中圖分類號]D922.6

[文獻標識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.07.012

The Laws Preventing the Invasion of Alien Species in China

XU Chuan-qiu

(Fuzhou University，F(xiàn)uzhou 350116，China)

Abstract：With the rapid development of global economy and global economic integration，the invasion of alien species has become a major factor affecting the national security. In China there is great number of alien species in China，which makes China one of the most affected countries. This has serious effect on China’s ecological system，environment，and social economy. With a series of analysis on the laws preventing alien species，suggestions are proposed.

Key words：the invasion of alien species；legal prevention；management system；public participation