文/河北勞動關(guān)系職業(yè)學(xué)院副教授 周英銳

工會在失業(yè)預(yù)警機制研究中的作用——以河北省為例

文/河北勞動關(guān)系職業(yè)學(xué)院副教授 周英銳

國外建立失業(yè)預(yù)警機制較早，不同國家制定本國特色的失業(yè)預(yù)警制度和促進(jìn)就業(yè)政策。建立健全失業(yè)預(yù)警制度，是《就業(yè)促進(jìn)法》賦予各級政府的重要職責(zé)，是做好失業(yè)預(yù)防和失業(yè)調(diào)控的前提和基礎(chǔ)。工會是黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶，《工會法》、《社會保險法》賦予了工會依法維護(hù)職工合法權(quán)益，參與社會保險重大事項的研究，工會協(xié)助建立健全失業(yè)預(yù)警機制，對于政府把握失業(yè)波動狀況，制定相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策，保證社會保障體系的良性運行以及經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

《就業(yè)促進(jìn)法》首次確立了失業(yè)預(yù)警制度，這項制度對于政府把握失業(yè)波動狀況，制定相應(yīng)的宏觀調(diào)控政策，保證社會保障體系的良性運行以及經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。失業(yè)是我國突發(fā)群體事件的主要風(fēng)險源之一,也是我國社會轉(zhuǎn)型期社會風(fēng)險的重大隱患。工會面對勞動就業(yè)的嚴(yán)峻局勢,應(yīng)吸取國外的經(jīng)驗和教訓(xùn),在參與勞動力市場的培育和完善過程中,特別要著眼于維護(hù)職工的長遠(yuǎn)利益。失業(yè)預(yù)警制度的建立，對有效防范和應(yīng)對嚴(yán)重失業(yè)問題發(fā)生，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,加強失業(yè)預(yù)防和失業(yè)調(diào)控具有十分重要作用。

一、域外失業(yè)預(yù)警制度的啟示

國外建立失業(yè)預(yù)警機制較早，不同國家制定本國特色的失業(yè)預(yù)警制度和促進(jìn)就業(yè)政策。如：日本當(dāng)有些行業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整受到劇烈沖擊時，實施緊急就業(yè)穩(wěn)定計劃；德國當(dāng)東部地區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模失業(yè)問題時，多措并舉，在延長失業(yè)保險、增加工資補貼的同時，由政府購買公益就業(yè)崗位、為職工提供免費職業(yè)培訓(xùn)等。

我國香港政府在非典時期，緊急動用4.3億港元，創(chuàng)造2萬個就業(yè)崗位，還組織為受到重創(chuàng)的服務(wù)行業(yè)員工提供技能培訓(xùn)和特殊津貼。國家勞動和社會保障部勞動科學(xué)研究所課題組曾在 2002 年發(fā)表的《我國失業(yè)預(yù)警系統(tǒng)與就業(yè)對策研究》論文中，公布了城鎮(zhèn)失業(yè)預(yù)警警戒線。失業(yè)率在 4% 以下，表明處于充分就業(yè)狀態(tài)；失業(yè)率在 4% －5% 之間，表明處于適度失業(yè)狀態(tài)；失業(yè)率在 5% －6%，表明個別地區(qū)失業(yè)率達(dá)到警戒線，應(yīng)及時予以解決；失業(yè)率在 6% －7%，說明除了在解決局部地區(qū)的高失業(yè)率的同時，密切注意失業(yè)率的變化，做好應(yīng)對全國性高失業(yè)率的預(yù)案；失業(yè)率在 7%－10%時發(fā)出全國警報，立即采用應(yīng)對高失業(yè)率的全國性預(yù)案，及時調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策等；失業(yè)率在10%以上時發(fā)出嚴(yán)重警報，立即采取緊急措施。

二、河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈調(diào)整必然帶來職工失業(yè)問題

我國進(jìn)行大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度講十分必要也十分迫切，但是如同人患病之后服藥治療是必要的，但是在服藥過程中不可避免地會伴生一定的副作用一樣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也具有副作用，那就是伴生出現(xiàn)的失業(yè)問題。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度越大，伴生的失業(yè)問題也越突出。河北省在深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中由于人們期盼的利益的出現(xiàn)具有一定的滯后性，而改革帶來的陣痛則具有同步性與隨時性，所以河北還有沒有品嘗到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來碩果的甜香滋味，倒是先受到了失業(yè)的壓力，嘗到了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的苦澀味道。

河北從2013年開始實施壓縮產(chǎn)能“6643工程”：到2017年壓縮鋼鐵產(chǎn)能6000萬噸、水泥6000萬噸、煤炭4000萬噸、玻璃3000萬標(biāo)準(zhǔn)箱。初步測算，河北省完成各項壓減任務(wù)，將影響1800億元的產(chǎn)值，并且涉及上百萬直接和間接從業(yè)人員的就業(yè)問題。 這組數(shù)據(jù)偏于宏觀，但是有利于洞察河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的失業(yè)問題的嚴(yán)重性。據(jù)河北省人社廳提供的數(shù)據(jù)顯示，到2017年，河北省化解產(chǎn)能過剩涉及職工54.7萬人，其中鋼鐵42.6萬人、水泥6.5萬人、平板玻璃5.6萬人。其中，唐山鋼鐵到2017年計劃減產(chǎn)4000萬噸粗鋼、2800萬噸鐵，經(jīng)測算將直接影響10萬人就業(yè)。 這組數(shù)據(jù)比較具體，可以看清不同行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，直接可能帶來的失業(yè)數(shù)據(jù)。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰落后產(chǎn)能由此帶來的對勞動崗位的直接減少，相對而言比較好統(tǒng)計，而對其上下游產(chǎn)業(yè)及其為之服務(wù)的產(chǎn)業(yè)這些間接勞動崗位的減少不好統(tǒng)計，因為這些崗位盡管必然受到影響，而使勞動崗位隨之減少，但是政府既不給他們經(jīng)濟(jì)補償，也不會去對這些間接造成的失業(yè)人員進(jìn)行統(tǒng)計。其實這組數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接減少勞動崗位的數(shù)倍，這是個十分龐大的數(shù)字。

這次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰落后產(chǎn)能不同于以往，不僅規(guī)模之大前所未有，而且是限時完成，不少企業(yè)來不及反映就接到了停產(chǎn)的指令，所以在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰落后產(chǎn)能中企業(yè)直接關(guān)閉的多而實現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的少。據(jù)石家莊市鹿泉市工信局局長介紹，在壓產(chǎn)能過程中，鹿泉市水泥廠數(shù)量將由166家減少到2家， 企業(yè)從輕車熟路的多年經(jīng)營行業(yè)關(guān)閉容易，但是到陌生的行業(yè)打拼開拓困難，畢竟隔行如隔山，被關(guān)閉的企業(yè)實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)產(chǎn)往往需要數(shù)年甚至更長的時間，這段時間可能出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)空洞”現(xiàn)象，換言之下崗職工實現(xiàn)再就業(yè)難度頗大。

三、應(yīng)當(dāng)對淘汰落后產(chǎn)能與穩(wěn)定職工飯碗給予同等重視

淘汰落后產(chǎn)能優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)十分必要，但是由此產(chǎn)生的失業(yè)問題不可不防。什么是職工群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，那就是有個穩(wěn)定的勞動崗位，有固定的勞動收入。換言之，被動失業(yè)是對職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實利益的有力沖擊與挑戰(zhàn)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對于失業(yè)職工而言，就是橫亙在生活道路上的一道坎，不少下崗職工不得不邁過眼前的這道坎，同時又需要付出巨大的努力并忍受精神上的壓力與苦痛。在下崗職工中，尤其是對于那些年齡偏大，文化程度低，技術(shù)單一的老職工，他們不僅再就業(yè)難度大，而且往往現(xiàn)階段是在人生中負(fù)擔(dān)最重的年齡段，他們上有長輩需要贍養(yǎng)，下有讀書的子女每年較高的學(xué)費、生活費需要供給，一旦失業(yè)，收入來源中斷，很可能使其家庭立即陷于困境之中。如何處理好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰落后產(chǎn)能與穩(wěn)定就業(yè)崗位的問題，是個十分現(xiàn)實而又必須解決的重大社會問題，也是個十分重大的改革問題，我們的觀點是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整淘汰落后產(chǎn)能與保障職工飯碗應(yīng)當(dāng)給予同等重視，不可顧此失彼。

進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是來自國家高層的戰(zhàn)略部署，事關(guān)國家與社會的長遠(yuǎn)利益，而穩(wěn)定勞動崗位保障職工飯碗則是廣大職工及其家庭成員的迫切訴求，是他們的眼前利益所在，二者應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧彼此協(xié)調(diào)。實際上，貫徹國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整策略，是一項國家有部署、有督促、有考核、有檢查并且是限期完成的重大任務(wù)，所以地方政府沒有討價還價的余地，會不遺余力地完成。而穩(wěn)定勞動崗位保障職工飯碗是一項相對軟的任務(wù)，來自民間的呼聲其影響力不可與國家高層的聲音同日而語。所以真正實現(xiàn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與穩(wěn)定勞動崗位保障職工飯碗統(tǒng)籌兼顧彼此協(xié)調(diào)并不容易。但是如果地方政府過于重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而對失業(yè)問題對社會的沖擊力估計不足，使二者顧此失彼，其社會危害性確實不容低估，我們應(yīng)當(dāng)力避這種情況出現(xiàn)。

我們應(yīng)當(dāng)從進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與保障民生相對立的思維中解脫出來，在思想上認(rèn)識到二者具有關(guān)聯(lián)性與統(tǒng)一性，這樣才能處理好二者的關(guān)系，使之相互促進(jìn)相得益彰。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接目的是改善環(huán)境促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而最終目的是保障民生、改善民生、發(fā)展民生；而穩(wěn)定職工勞動崗位保障其飯碗是職工最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的民生訴求，民生就是二者的交匯點，是二者關(guān)聯(lián)性與統(tǒng)一性的邏輯起點。

習(xí)近平總書記在2014年12月中旬在江蘇調(diào)研時就保障民生問題進(jìn)行了深刻的論述，他指出，要像抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)一樣抓民生保障，像落實發(fā)展指標(biāo)一樣落實民生任務(wù)。 他還指出“全面深化改革，必須以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，“把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的結(jié)合點。”習(xí)近平總書記關(guān)于保障民生的重要論述對于我們正確處理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與維護(hù)職工勞動崗位保障其飯碗的穩(wěn)定性有著重要的啟示意義。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要不折不扣地進(jìn)行下去，同時應(yīng)當(dāng)像抓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整一樣，抓好勞動崗位穩(wěn)定這個直接涉及職工飯碗的重要民生保障工作。

如何既要按計劃完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要任務(wù)，又要實現(xiàn)勞動崗位的基本穩(wěn)定，這就需要建立失業(yè)預(yù)警機制，政府有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)切實掌握產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能造成的職工失業(yè)的第一手動態(tài)資料，為實現(xiàn)職工的勞動崗位轉(zhuǎn)移做好基礎(chǔ)性工作。

四、工會在失業(yè)預(yù)警機制研究中的作用

1、建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測制度

建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測制度目的是重點監(jiān)測重點行業(yè)、重點企業(yè)從業(yè)人員減少的情況和原因，為建立失業(yè)預(yù)警制度提供有針對性的的預(yù)防和調(diào)控措施。工會可以及時把握經(jīng)濟(jì)波動期內(nèi)崗位流失情況，確定重點監(jiān)測對象，由企業(yè)工會實施重點企業(yè)崗位流失動態(tài)監(jiān)測工作，重點監(jiān)測企業(yè)崗位變動情況及企業(yè)崗位增減原因。通過建立失業(yè)動態(tài)監(jiān)測制度，有助于政府相關(guān)部門掌握第一手信息，隨時對各行業(yè)用工動態(tài)進(jìn)行有效監(jiān)控，并通過政策調(diào)控確保各行業(yè)避免用工荒現(xiàn)象，也避免求職者因一窩蜂而出現(xiàn)的“求職難”問題，實現(xiàn)人力資源的合理配置，增強防范失業(yè)風(fēng)險。

2、積極興辦失業(yè)補充保險

國際勞工組織規(guī)定，失業(yè)保險金不得低于原工資的50%，失業(yè)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和失業(yè)保險的比例約為2/3。而我國失業(yè)保險金存在的問題是給付標(biāo)準(zhǔn)偏低，雖然《社會保險法》規(guī)定不得低于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但主要考慮的是要保障失業(yè)人員的基本生活，對保障失業(yè)者家屬的最低生活沒有考慮。促進(jìn)再就業(yè)的功能更談不上了。工會組織興辦失業(yè)補充保險，可以使工會更具吸引力，提高組織率。

3、建立送溫暖幫扶工程長效機制

李克強總理強調(diào)，編織一張兜住困難群眾基本生活的安全網(wǎng)，確保網(wǎng)底不破，可以保障他們的基本生存權(quán)利和人格尊嚴(yán)，也能讓人民群眾消除后顧之憂、安心創(chuàng)業(yè)就業(yè)。工會在繼續(xù)做好對就業(yè)困難人員幫扶就業(yè)的同時，將下崗職工的再就業(yè)問題作為就業(yè)工作的重中之重來抓。“幫扶行動”是一項由工會協(xié)助政府幫助下崗失業(yè)職工實現(xiàn)再就業(yè)的綜合活動，即以信息服務(wù)指導(dǎo)再就業(yè)，強化培訓(xùn)推動再就業(yè)，開發(fā)基地創(chuàng)造再就業(yè)，運用品牌擴(kuò)大再就業(yè)，籌集資金扶持再就業(yè)，依靠能人帶動再就業(yè)，宣傳政策促進(jìn)再就業(yè)，結(jié)成對子幫扶再就業(yè)，開展教育引導(dǎo)再就業(yè)，加強監(jiān)督保證再就業(yè)。

4、繼續(xù)完善工資集體協(xié)商制度

工資集體協(xié)商制度作為維護(hù)勞動者自身利益的一種有效途徑，一方面能夠維護(hù)一線職工的權(quán)益，使工資增長與企業(yè)效益提高相適應(yīng)，確保每個職工分享企業(yè)發(fā)展的成果。另一方面，減少甚至可以避免如像南海本田停工事件那樣具有損害性的勞資沖突。因為工資集體協(xié)商制度性的溝通協(xié)商機制，不僅打通了工人表達(dá)增加個人收入意愿的渠道，也為企業(yè)搭建了與工人直接溝通的平臺。根據(jù)失業(yè)預(yù)警提示，對暫時生產(chǎn)經(jīng)營困難但恢復(fù)有望的企業(yè)鼓勵其通過自救穩(wěn)定職工隊伍。指導(dǎo)企業(yè)與職工在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，采取調(diào)整班次、縮短工時、輪流休假、開展在崗培訓(xùn)等措施，盡量減少失業(yè)。

5、指導(dǎo)企業(yè)做好職工安置工作

妥善解決支付經(jīng)濟(jì)補償金、拖欠工資等問題。鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)與職工或工會通過依法平等協(xié)商，采取簽訂分期支付協(xié)議、租賃企業(yè)廠房設(shè)備等生產(chǎn)資料、代職工繳納個人應(yīng)繳納的社會保險費等方式抵扣應(yīng)支付職工的經(jīng)濟(jì)補償金及拖欠工資。

工會組織參與建立與完善失業(yè)預(yù)警機制，是其參與社會事務(wù)管理、協(xié)助人民政府開展工作的具體內(nèi)容之一，是在深化改革中維護(hù)職工利益、維護(hù)社會穩(wěn)定的內(nèi)容之一。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的職工失業(yè)問題解決的好與不好，直接涉及到職工的切身利益，也涉及到職工對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持程度，工會組織在失業(yè)預(yù)警方面具有獨特的優(yōu)勢，起著其他任何組織都不可取代的作用，是一種極其重要的社會資源，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件為工會組織在失業(yè)預(yù)警方面充分發(fā)揮作用搭建更多平臺。