王梓渝

中國人民公安大學(xué)

公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)編制管理的問題與建議

王梓渝

中國人民公安大學(xué)

從公安機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置，事權(quán)劃分，人員招錄，培訓(xùn)與訓(xùn)練等方面分析了公安結(jié)構(gòu)編制管理存在的問題，為優(yōu)化公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)編制管理提出了精簡機(jī)構(gòu)促進(jìn)警力下沉，建立規(guī)范的機(jī)構(gòu)設(shè)置和科學(xué)的結(jié)構(gòu)編制管理制度，建立創(chuàng)新的人事管理制度，建立事權(quán)劃分制度、明確職責(zé)與權(quán)力，健全培訓(xùn)、訓(xùn)練制度、對民警進(jìn)行專項(xiàng)心理干預(yù)，建立科學(xué)的工作任務(wù)設(shè)計(jì)與考核制度，創(chuàng)新保障制度等建議。

公安機(jī)關(guān)；結(jié)構(gòu)編制；問題；建議

前言：

公安機(jī)關(guān)面對社會各領(lǐng)域的不斷發(fā)展會出現(xiàn)新的問題，需要隨時做出調(diào)整，同時公安機(jī)關(guān)受到黨和國家政策等多方面因素的影響，關(guān)于結(jié)構(gòu)編制優(yōu)化管理是一個長期的主題?，F(xiàn)階段社會經(jīng)濟(jì)﹑科技﹑治安狀況等方面都在快速的變革，舊的結(jié)構(gòu)編制管理模式已經(jīng)逐漸顯露出其不適應(yīng)性。公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)編制管理應(yīng)當(dāng)也必須進(jìn)行改革，是否改革已經(jīng)不是討論的主旋律，而應(yīng)當(dāng)討論如何快速變革，使得公安機(jī)關(guān)適應(yīng)社會各方面的發(fā)展變化，更好的完成黨和人民賦予的神圣使命，對于公安組織本身而言，更好的實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的組織目標(biāo)。

1 當(dāng)前公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)編制管理存在的問題

1.1 組織機(jī)關(guān)化嚴(yán)重

近些年各地公安機(jī)關(guān)對于增加編制的呼聲居高不下，而相對應(yīng)的是國家編辦認(rèn)為我國“警民比”符合國際平均標(biāo)準(zhǔn)。這其中包括武警序列是否應(yīng)當(dāng)算入實(shí)際執(zhí)行公安機(jī)關(guān)日常任務(wù)的警察編制內(nèi)等爭議。拋開這些影響因素，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)編制的管理問題也是較為突出的。公安機(jī)關(guān)在各地的行政部門當(dāng)中，都應(yīng)該算是一個人數(shù)眾多的龐大的單位，但還是頻繁出現(xiàn)增加編制的聲音。除了當(dāng)前社會形勢對警察數(shù)量的客觀和要求以外，我國公安機(jī)關(guān)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)整體呈機(jī)關(guān)化，職能部門不斷增加，機(jī)關(guān)人員愈發(fā)臃腫，組織整體呈“倒金字塔型”結(jié)構(gòu)。隨著現(xiàn)今警察職能的顯性和隱性增加，處于基層的警務(wù)活動執(zhí)行者愈發(fā)缺乏。這也就形成了發(fā)命令的人過剩，干活的人缺乏的不符合公安機(jī)關(guān)工作特點(diǎn)的局面。所以真正缺的更多的是基層民警，在現(xiàn)今的黨和國家政策條件下，盤活現(xiàn)有的警力資源是一個切實(shí)可行的方法。

1.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置過多

隨著社會各領(lǐng)域發(fā)展，公安機(jī)關(guān)適時的進(jìn)行了調(diào)整和改革，公安機(jī)關(guān)職能也發(fā)生了一定程度的變化，這就客觀的要求有對應(yīng)的職能部門和對應(yīng)工作人員相匹配。但是往往在機(jī)構(gòu)設(shè)置時，設(shè)置原則過于簡單，新的職能直接建立新的職能部門，缺乏頂層的總體設(shè)計(jì)與規(guī)劃。導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)數(shù)目越來越多，職能交叉越來越嚴(yán)重，權(quán)力又不明晰，產(chǎn)生了很多交叉的“三不管”地帶。給整個組織運(yùn)行帶來了很大的阻力，也是導(dǎo)致機(jī)關(guān)人員臃腫的重要原因。這樣的情況不僅給基層派出機(jī)構(gòu)增加了很大的工作壓力，也使得公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的人員奔走于各個部門之間，溝通既費(fèi)時又費(fèi)力，完成的效果還不一定理想，造成了包括人力在內(nèi)的各種資源極大浪費(fèi)。

1.3 分工過于細(xì)致

我國現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)編制的主要問題之一，就是分工過于細(xì)致。隨著社會時代發(fā)展，公安機(jī)關(guān)被賦予了更多新的職能，而機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往單純的跟著職能的增加而增加，沒有科學(xué)的考慮整合，從而導(dǎo)致分工過細(xì)﹑力量分散等問題。刑事訴訟法賦予公安機(jī)關(guān)的刑事偵查職能竟然分割在12個部門。[1]試想在案件偵破過程中，分工如此細(xì)致，涉及部門這么多，在同一個案件所需要的辦案人員將會是個什么樣的數(shù)字。況且涉及的部門和人員多了，如何有效快速的溝通就成了案件以外的阻礙辦案效率的問題，這又需要專門的案件專職管理人員出現(xiàn)，且一般職權(quán)位置的人難以勝任。

1.4 人員招錄缺乏設(shè)計(jì)

現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)對于人才的招錄整體上缺乏規(guī)劃與設(shè)計(jì)。沒有長期的招警計(jì)劃，招錄什么樣的警力，各類警力需要多少，如何分配等，大多是出現(xiàn)空缺就進(jìn)行填補(bǔ)，或其他部門人員調(diào)入。對于公安機(jī)關(guān)各部門年齡層次，特殊人才任用，重點(diǎn)崗位人才培養(yǎng)，新老交替，業(yè)務(wù)﹑工作﹑文化的傳接都有著直接的影響。不能做到包括上述在內(nèi)的計(jì)劃﹑設(shè)計(jì)和管理，公安機(jī)關(guān)職能部門的建設(shè)將陷入比較被動的局面，難以實(shí)施優(yōu)化管理。雖然一定程度上受到地方政府編制限制等因素影響，但是不能成為不去按需設(shè)計(jì)和制定招錄計(jì)劃。相反，有說服力的招錄計(jì)劃，科學(xué)的設(shè)計(jì)很有可能在一定程度上為爭取編制提供支持和幫助。

1.5 培訓(xùn)與訓(xùn)練滯后

由于人民警察工作的特殊性，要求民警具有滿足工作需要的身體﹑智力和心理多重的素質(zhì)保證。關(guān)于培訓(xùn)一直都在做，但多數(shù)是程式化的執(zhí)行下去，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，培訓(xùn)的效果很難保證，培訓(xùn)的投入與產(chǎn)出是否是正相關(guān)值得調(diào)查研究。關(guān)于民警訓(xùn)練工作，一直處于一個“亞健康”狀態(tài)，說有還不夠，說沒有又在做，受到人為和熱點(diǎn)事件因素影響很大，波動性很強(qiáng)。缺乏成體系的細(xì)化實(shí)施準(zhǔn)則，只從硬性標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)字來衡量是不夠理性和科學(xué)的。培訓(xùn)和訓(xùn)練不僅要有整體的考慮，重要的還要關(guān)心到個人，且關(guān)心到個人的各個方面。民警長期面對特殊的工作環(huán)境，工作壓力，甚至還要面對常人從未面對過的極端場面，專項(xiàng)心理干預(yù)就顯得很有必要了。

2 公安機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)編制管理的幾點(diǎn)建議

2.1 建立科學(xué)規(guī)范的結(jié)構(gòu)編制和管理制度

對于機(jī)構(gòu)的設(shè)置，結(jié)構(gòu)編制的管理制度設(shè)置，首先應(yīng)當(dāng)遵循法律法規(guī)，在有法律依據(jù)和限制的基礎(chǔ)上，根據(jù)本行業(yè)﹑部門的實(shí)際情況和需要。對存在職能重疊的部門進(jìn)行整合，明確職責(zé)的同時賦予相應(yīng)足夠的權(quán)力，明確權(quán)限。在整個公安機(jī)關(guān)組織運(yùn)行的過程中，盡量減少不必要的人力浪費(fèi)，減少信息傳遞層級，增加信息傳遞效率，使得各部門之間能夠高效配合協(xié)作。部門內(nèi)部在處理事務(wù)時也能明確知道自己該不該做，能不能做。

其次應(yīng)當(dāng)突出行業(yè)特點(diǎn)。使得部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置不單純的為了應(yīng)對職能的增加，而是以實(shí)戰(zhàn)化作為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，滿足公安工作的實(shí)戰(zhàn)化需求。組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置決定于組織的目標(biāo)，而公安工作主要解決的就是實(shí)際的問題。在結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)傾向于組織目標(biāo)設(shè)計(jì)，而不是僅跟著外部環(huán)境走。

機(jī)構(gòu)設(shè)置的目的是為了提升整個公安機(jī)關(guān)的工作效率，實(shí)現(xiàn)公安工作的目標(biāo)。而整個組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，取決于各個科室的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；整個組織的工作效率，決定于各個科室的工作效率。在設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)，設(shè)置部門時要既要對所要設(shè)置的部門的工作骨干進(jìn)行咨詢和聽取意見，對該部門有充分的考察和理解，考慮到對于部門工作開展的便利的條件，保證高效運(yùn)作，又要考慮到部門與部門之間的協(xié)調(diào)，減少民警在猶豫﹑溝通﹑審批路上消耗的精力和時間，使其有更多的精力投入自己本職工作當(dāng)中去。

2.2 建立創(chuàng)新的人事管理制度

建立有別于一般公務(wù)員的招錄制度，在民警招錄時有更多自主權(quán)，按需招警。保證招錄的警員的素質(zhì)符合公安機(jī)關(guān)的實(shí)際需求，同時也要減少地方政府對于當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)人員招錄不必要干預(yù)導(dǎo)致的年齡斷層，有需求無法招錄，有編制卻無法招錄等問題。推進(jìn)警校生入校即入警的改革進(jìn)程，使得公安專門人才能直接任用在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，防止人員流失，同樣也解決了警校生的就業(yè)問題。在招生與社會招警時，可以總體把握人員招錄和編制配置的協(xié)調(diào)合理，避免各地人員招錄嚴(yán)重傾斜。

完善警銜制度。改善現(xiàn)有的警銜與職務(wù)不掛鉤，對待遇的影響區(qū)別不明顯的制度。我國公安機(jī)關(guān)目前面臨人員多，職務(wù)少的現(xiàn)狀，那么如何讓非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)民警的得到職業(yè)保障，完善的警銜制就是一個可行的方案。“日本的警銜制度也與職務(wù)﹑職級﹑工資待遇掛鉤，并且有著層次清晰﹑明確規(guī)范的對應(yīng)關(guān)系。全國警察實(shí)行統(tǒng)一的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，工資待遇根據(jù)警銜﹑職務(wù)﹑工作年限等分類定級?！盵2]

我國公安機(jī)關(guān)一直采用的“條塊結(jié)合”的管理模式，但一定程度上減少政府對于人事任免的干預(yù)，目的不是為了追求公安機(jī)關(guān)更多的自主權(quán)，而是在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，地方政府管理的基礎(chǔ)上，保證公安機(jī)關(guān)組織向著實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的方向良性發(fā)展。

2.3 建立事權(quán)劃分制度

增強(qiáng)我國公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分的法律規(guī)范，明確各層級公安機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，職責(zé)劃分不清導(dǎo)致互相推諉等現(xiàn)象，事權(quán)劃分不清一樣會導(dǎo)致不知能不能管，不知該不該管。各級公安機(jī)關(guān)的事權(quán)實(shí)質(zhì)都是中央機(jī)關(guān)事權(quán)的延伸，從而導(dǎo)致工作過程中頻繁出現(xiàn)缺位或越位等情況。事前分工不容易，事后追責(zé)難度大，使得管理工作困難而混亂。

加強(qiáng)中央機(jī)關(guān)縱向監(jiān)督管理，將權(quán)力逐步下放，讓各層級公安機(jī)關(guān)都擁有與其職責(zé)相對應(yīng)的權(quán)力﹑權(quán)限，這樣在發(fā)揮職能時就有了相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和靈活度，也節(jié)省了逐層審批時間，避免了信息傳遞慢和信息壁壘的產(chǎn)生，中央機(jī)關(guān)以監(jiān)督工作為主，使公安機(jī)關(guān)更加高效的運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.4 健全培訓(xùn)和訓(xùn)練制度

培訓(xùn)與訓(xùn)練是提高警力素質(zhì)，提高公安機(jī)關(guān)工作效率，雙贏的一個重要環(huán)節(jié)。適時﹑適度的培訓(xùn)與訓(xùn)練不僅為民警在不同的職業(yè)階段提供幫助，滿足其發(fā)展的需求，也保證民警在處理日常事務(wù)，執(zhí)法活動時有良好的智力和身體素質(zhì)保證。

由于不同層級的公安民警都承受著不同程度，不同類別的工作壓力，且相較于一般工作壓力來說，公安機(jī)關(guān)民警的心理承受著很強(qiáng)的考驗(yàn)，也比較容易出現(xiàn)心理問題。進(jìn)行心理干預(yù)和有效的心理咨詢工作，是公安工作進(jìn)入新時期的必要階段。

通常情況下，民警的培訓(xùn)都是短期，完成任務(wù)般帶有強(qiáng)制性質(zhì)的，培訓(xùn)的效果從心態(tài)這個前提就難以保證，培訓(xùn)的效果可能更是參差不齊，不能達(dá)到預(yù)期的效果。將培訓(xùn)目的和形式進(jìn)行轉(zhuǎn)型，使得民警不再認(rèn)為只有在進(jìn)學(xué)校和培訓(xùn)班的時候才需要學(xué)習(xí)，讓得到培訓(xùn)的計(jì)劃變成一種獎勵，激勵民警主動提升自己。

逐步加大對于民警培訓(xùn)的資金﹑人力﹑時間等投入，加大領(lǐng)導(dǎo)重視程度，讓民警的培訓(xùn)和訓(xùn)練逐步覆蓋每一名民警的整個職業(yè)生涯，發(fā)生在職業(yè)的越早期，效果將會更顯著。根據(jù)澳大利亞代表在2015年第七屆國際警務(wù)論壇的發(fā)言，他介紹到，除了傳統(tǒng)的高級警官培訓(xùn)以外，澳大利亞從警員入警以來一直到副局長的位置一直在做培訓(xùn)的項(xiàng)目，而且在培訓(xùn)這方面投入很大，在各個部分都進(jìn)行關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)。且認(rèn)為各級的領(lǐng)導(dǎo)都需要領(lǐng)導(dǎo)能力，就算到了副局長，仍然有許多關(guān)于如何領(lǐng)導(dǎo)的東西需要學(xué)習(xí)。他還用漢字“木”﹑“林”﹑“森”來比喻說明，澳大利亞的培訓(xùn)也是從各個部門逐步發(fā)展至整個組織的。這是非常值得我國公安機(jī)關(guān)借鑒的經(jīng)驗(yàn)做法。

2.5 建立科學(xué)的工作任務(wù)考核制度

我國公安機(jī)關(guān)一直沿用的計(jì)劃性任務(wù)管理，在一定時期解決了很多公安工作管理的問題，有其適應(yīng)性。但是對于不同時期的不同區(qū)域地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)分配任務(wù)并考核是缺乏科學(xué)理性的。如果能利用現(xiàn)有機(jī)關(guān)人數(shù)優(yōu)勢，做出更多的工作了解管轄區(qū)域內(nèi)各個區(qū)域的實(shí)際情況，科學(xué)的進(jìn)行分析后，按照實(shí)現(xiàn)總體公安工作的宏觀目標(biāo)進(jìn)行區(qū)別化﹑理性的設(shè)計(jì)和計(jì)劃，避免“一刀切”的舊模式弊端，將會避免類似于《科學(xué)管理原理》的“自我保護(hù)”，為整個公安機(jī)關(guān)組織的發(fā)展去除內(nèi)部的阻礙。制定相應(yīng)的制度，統(tǒng)一的完成標(biāo)準(zhǔn)，而不是數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)對各個地區(qū)的單位進(jìn)行考核。給出公平﹑公正的評價，既不一票否定干過的工作，也不肯定完成任務(wù)前提下的工作失誤。

2.6 創(chuàng)新保障制度

現(xiàn)代社會各領(lǐng)域高速發(fā)展，公安機(jī)關(guān)也需要與時俱進(jìn)，進(jìn)一步提升公安民警的生活待遇，平衡各地之間，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而造成的收入差距，解決公安民警的后顧之憂，使其更有動力的投入工作中來。

面對多變的社會形勢，新型的犯罪類型，我國社會轉(zhuǎn)型期社會矛盾突顯導(dǎo)致增加的群體性事件等公安工作實(shí)戰(zhàn)面對的各類情況。裝備的保障，包括足夠的裝備，新型裝備，針對性裝備的保障將會使得公安民警在處理各類突發(fā)事件和執(zhí)法過程中更好的發(fā)揮職能，受到更好的效果，增強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對治安的控制能力，更好的保證民警人身安全。同樣的，對于提升單位數(shù)量警力能力有著重要的意義。

3 總結(jié)

對于當(dāng)前我國公安機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)編制管理，促進(jìn)警力下沉，改變機(jī)關(guān)化現(xiàn)狀是符合公安工作的特點(diǎn)，促進(jìn)公安工作良好順利進(jìn)行的基礎(chǔ)；建立規(guī)范的機(jī)構(gòu)設(shè)置制度，是公安機(jī)關(guān)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，減少內(nèi)部運(yùn)行成本的組織結(jié)構(gòu)保證；創(chuàng)新的人事管理制度，是公安機(jī)關(guān)持續(xù)發(fā)展的動力源泉；健全培訓(xùn)﹑訓(xùn)練制度，是保證民警個人職業(yè)發(fā)展﹑人身安全﹑工作效能的組織支持；科學(xué)的工作任務(wù)設(shè)計(jì)和考核制度，是公安機(jī)關(guān)運(yùn)用現(xiàn)代管理科學(xué)原理，組織良好運(yùn)轉(zhuǎn)的制度保證；創(chuàng)新保障制度，是體現(xiàn)新時期公安工作全面深入的重要組成。公安機(jī)關(guān)優(yōu)化結(jié)構(gòu)編制管理是一項(xiàng)長期而靈活的任務(wù)，是值得一直研究和改革下去，使得公安機(jī)關(guān)不斷適應(yīng)當(dāng)前形勢，保持高效的工作效率，持續(xù)不斷的提升戰(zhàn)斗力，源源不斷的生命力。

[1]趙煒.公安機(jī)關(guān)體制改革論綱[J].中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2014，06：103-110.

[2]趙旭輝.香港警察機(jī)構(gòu)編制及其事權(quán)劃分之啟示[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，03：6-8.

本文受中國人民公安大學(xué)2015年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)用項(xiàng)目《優(yōu)化結(jié)構(gòu)編制管理研究》(2015JKF01128)資助。