張 穎， 曾罡吉

（湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖南株洲412008）

論我國環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建

張 穎， 曾罡吉

（湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖南株洲412008）

環(huán)境行政公益訴訟指環(huán)境行政監(jiān)管部門的行為對環(huán)境公益造成損害或有損害可能時，由無直接利害關(guān)系人提起的，要求其履行法定職責或停止其違法行為的訴訟活動。環(huán)境行政公益訴訟是監(jiān)督依法行政，有效保護生態(tài)環(huán)境的制度機制，我國應(yīng)盡快通過立法建立這一制度。

環(huán)境；公益；行政訴訟

目前我國的《行政訴訟法》、《環(huán)境保護法》都沒規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟制度，該制度的建立完善應(yīng)當是我國環(huán)境公益訴訟法制建設(shè)的發(fā)展方向。但在我國學(xué)界的理論探討中，還存在著對環(huán)境行政公益訴訟的解讀誤區(qū)。如何進一步廓清誤讀、統(tǒng)一認識、為構(gòu)建我國的環(huán)境行政公益訴訟制度提供理論支持，促進我國環(huán)境行政公益訴訟從理論探討層面進入司法實踐領(lǐng)域，具有極強的理論探討價值和意義。

一、環(huán)境行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

與傳統(tǒng)訴訟立足于個案救濟不同，環(huán)境行政公益訴訟原告的訴訟目標直指環(huán)境公益。傳統(tǒng)訴訟要求原告是與涉案糾紛有直接利害關(guān)系的當事人，當事人提起訴訟的目的在于維護自身的合法權(quán)益，維護其自身私利是引發(fā)訴訟的主要動因。而環(huán)境行政公益訴訟最主要的動因在于啟動司法程序?qū)で髮Νh(huán)境公益的救濟。在司法實踐中，同一樁涉環(huán)境案件，有的解讀為環(huán)境公益訴訟，有的解讀為環(huán)境私利訴訟，到底是私利訴訟還是公益訴訟？判斷的標準是什么？這種解讀上的差異主要是由環(huán)境本身的雙重屬性引起的。

一方面，環(huán)境具有公益性。環(huán)境的公益屬性表現(xiàn)為環(huán)境具有整體性、不可分割性。環(huán)境是由各環(huán)境要素組成的一個復(fù)雜整體，相互關(guān)聯(lián)、不可分割。環(huán)境污染不僅會損害個別人的利益，也會對不特定多數(shù)人利益構(gòu)成威脅。環(huán)境的公益性還表現(xiàn)為環(huán)境具有共享性和非選擇性特點。共享性表現(xiàn)為環(huán)境同時滿足不特定多數(shù)社會公眾的需要；非選擇性表現(xiàn)為社會公眾對該物品的使用沒有替代品，環(huán)境是典型的非選擇性共享物品。

另一方面，環(huán)境具有私利性。這種私利屬性首先表現(xiàn)為干凈、清潔、衛(wèi)生、安全的環(huán)境是每一個自然人生存和發(fā)展的基本前提；也是其他諸如法人組織、團體、單位、國家等主體的生存和發(fā)展的基本前提，自然人個體和組織、團體、單位、國家等是環(huán)境權(quán)的主體。環(huán)境的私利屬性還表現(xiàn)為一些自然資源具有專屬排他性特點。像土地資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、水資源等，它們可以為國家、集體所有，也可能以單位或個人承包經(jīng)營而享有使用權(quán)、收益權(quán)，表現(xiàn)出獨占性和專屬排他性的特性。

環(huán)境的這種公益、私利兼具的特性使得環(huán)境既為每個個體所享有，同時又為整個人類社會所擁有，環(huán)境利益因此表現(xiàn)為環(huán)境私益和環(huán)境公益交互融合，二者不可分割，相互依存，相互促進。環(huán)境私益的實現(xiàn)要依賴于環(huán)境公益的實現(xiàn)；同時，維護和保障個體的環(huán)境私利有利于環(huán)境公益的促進。環(huán)境公益是環(huán)境行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)，保護環(huán)境公益正是建立環(huán)境行政公益訴訟的目的之所在。

訴訟目的一般體現(xiàn)在原告的訴訟請求中，原告提起環(huán)境行政公益訴訟的訴訟請求主要是對違法環(huán)境行政行為的撤銷請求、對環(huán)境行政不作為的要求作為請求、對環(huán)境公益的損害賠償請求和恢復(fù)、修復(fù)的請求，而不是對原告?zhèn)€人私利損害的賠償請求。訴訟目的公益性是環(huán)境行政公益訴訟的立案標準，這是區(qū)分環(huán)境行政訴訟是私利訴訟還是公益訴訟從而適用何種訴訟規(guī)則的特殊標準。

二、環(huán)境行政公益訴訟原告

依據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政訴訟原告必須是行政行為的相對人或其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。這種立法取向深受“適格當事人”或“正當當事人”理論的影響。該理論認為：“只有那些自身權(quán)利受到損害或威脅，與案件有直接利害關(guān)系的人才是適格當事人?！盵1]雖然我國最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條擴展了行政訴訟適格原告的范圍，但并沒有脫離“適格當事人”理論框架的局限，不利于促進環(huán)境行政公益訴的啟動。因為環(huán)境行政公益糾紛往往是由于行政機關(guān)的違法作為或不作為造成環(huán)境公益損害的特殊糾紛，一般無法律上的直接利害關(guān)系人。環(huán)境行政公益訴訟原告資格必須由法律授權(quán)。但在哪些主體應(yīng)被授予環(huán)境行政公益訴訟原告資格的問題上，一直存在理論爭議。對于環(huán)保社會團體的環(huán)境行政公益的訴訟原告資格，學(xué)界持較為一致的肯定看法。目前爭議主要集中在檢察機關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟的原告是否適：檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是否有違其作為“法律監(jiān)督者”的功能定位；檢察機關(guān)作為享有抗訴權(quán)的公權(quán)力機關(guān)，在原告敗訴的情況下，自己提起抗訴，是否與法理相違背？筆者認為基于行政機關(guān)在環(huán)境管理中的特殊地位，應(yīng)當而且非常有必要確立檢察機關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟適格原告的法律地位。

首先，檢察機關(guān)作為環(huán)境行政公益訴訟原告，可以公權(quán)力督促行政執(zhí)法機關(guān)積極作為，更有利于督促環(huán)境行政監(jiān)管部門積極執(zhí)法。我國檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)主要局限于審判監(jiān)督，卻缺少對行政執(zhí)法機關(guān)行使職權(quán)行為的監(jiān)督。建立健全檢察機關(guān)對行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行和遵守國家法律、法規(guī)的監(jiān)督，對怠于或違法履行法定職責的環(huán)境行政主體提起環(huán)境行政公益訴訟，督促其履行保護公益的法定職責，是更有效的法律監(jiān)督方式。而且，相對于社會組織和公民個人，檢察機關(guān)更有實力通過公益訴訟的方式監(jiān)督行政機關(guān)勤勉執(zhí)法。正如張玉書教授所說:“各級檢察機關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍，具有較強的業(yè)務(wù)素質(zhì)……在調(diào)查取證等方面擁有的職權(quán)能夠平衡在舉證中原告弱勢、被告強勢的實力差距?！盵2]

從域外經(jīng)驗考察，國外法治先進國家以“公益論”為檢察機關(guān)的行政公益訴訟原告主體資格作支撐，主張在行政案件中，檢察機關(guān)作為原告參加訴訟以可以防止公共利益受到損害。在我國，黨的十八屆四中全會決定“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，肯定檢察機關(guān)有權(quán)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，可以通過提起訴訟形式督促其糾正。這意味著我國檢察機關(guān)作為原告提起環(huán)境行政公益訴訟，已經(jīng)從理論論爭階段開始進入司法實踐階段。

三、我國環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)想

2012年通過的《民事訴訟法》修正案第五十五條的規(guī)定開啟了環(huán)境公益訴訟法律化的進程，但本條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟僅僅限于環(huán)境民事公益訴訟，而沒有包括環(huán)境行政公益訴訟?！碍h(huán)境行政公益訴訟缺席導(dǎo)致企業(yè)的環(huán)境危害行為可能受到法律上的追究，而政府的環(huán)境危害行為卻得不到法律有效的制裁?！盵3]環(huán)境行政公益訴訟對預(yù)防環(huán)境違法行為的發(fā)生，保護環(huán)境公共利益具有更為關(guān)鍵的作用和意義?！碍h(huán)境行政公益訴訟允許在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時就提起訴訟，以強有力的司法手段防止環(huán)境公共利益遭受無法彌補的損失或危害。”[4]對于貫徹落實“環(huán)保優(yōu)先”、“預(yù)防為主”的環(huán)境與資源保護法的基本原則具有不可或缺的制度功能。該制度的建立完善應(yīng)當是我國環(huán)境公益訴訟法制建設(shè)的發(fā)展方向。筆者認為，我國環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)從以下幾個方面進行制度的構(gòu)建和創(chuàng)新：

（一）將抽象行政行為納入受案范圍

抽象行政行為是行政機關(guān)制訂和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為，包括制定行政法規(guī)、行政規(guī)章的行為，制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令的行為等。一直以來，存在著這樣一種認識，認為司法機關(guān)審查抽象行政行為將會混淆司法機關(guān)和行政機關(guān)的職能，會造成司法權(quán)對行政權(quán)的不當干預(yù)，不利于行政效率的提高，不符合我國憲法規(guī)定的權(quán)力體制的構(gòu)架。在立法層面，我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條規(guī)定只有具體行政行為才有可能進入司法審查的范圍，第12條對不可訴行政行為作出了排除規(guī)定，將抽象行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外。但是，在環(huán)境行政監(jiān)管領(lǐng)域，許多違法的環(huán)境行政行為一般都以一些與法律有沖突的規(guī)范性文件或抽象行政行為為依據(jù)。有些地方或部門的行政機關(guān)由于過分重視經(jīng)濟發(fā)展而忽略環(huán)境保護，制定一些危害環(huán)境的開發(fā)規(guī)劃、政策、規(guī)章等，這些抽象行政行為針對不特定對象，適用面廣，對環(huán)境的危害更大。如果抽象行政行為不具有可訴性，會造成大量的抽象行政行為引發(fā)的環(huán)境公共利益的侵害被排除在環(huán)境行政訴訟之外。而且，把抽象行政行為作為司法審查對象是國外環(huán)境法治發(fā)達國家的寶貴經(jīng)驗。如“美國公眾可以通過司法審查程序?qū)β?lián)邦環(huán)保局制訂行政規(guī)章這類抽象行政行為實施監(jiān)督?！盵5]環(huán)境行政公益訴訟如果將環(huán)境抽象行政行為納入其中，實現(xiàn)事前救濟，可以避免環(huán)境公益遭到破壞后的巨大損害結(jié)果，而且使得所有可能或已受到該行政行為侵害的環(huán)境行政相對人得到法律救濟。筆者認為，2009年，我國《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的頒布實施，把綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃納入環(huán)境影響評價的范圍，為環(huán)境抽象行政行為納入環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍奠定了基礎(chǔ)。因此，當前，環(huán)境行政公益訴訟可以將規(guī)劃及以下的行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件等抽象行政行為納入受案范圍。如各級政府的環(huán)境資源開發(fā)、利用保護規(guī)劃，行政規(guī)范性文件所確立的排污標準、新污染源排放標準等。

（二）設(shè)立環(huán)境行政公益訴訟前置程序

環(huán)境行政公益訴訟制度不是取代環(huán)境行政執(zhí)法的作用、地位和功能，而是補充和監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法。因此，設(shè)置“告知和自我糾錯期限”的前置程序就非常有必要，即在提起訴訟之前，原告應(yīng)當書面通知有違法行為或不作為的環(huán)境行政執(zhí)法部門，并設(shè)置一定的期限讓其自我糾錯。因為它只是“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機關(guān)競賽或令污染者難堪。如果沒有前置程序的過渡，直接起訴極易造成行政機關(guān)對其職責的懈怠，也容易產(chǎn)生濫訴的弊端”[6]。從其他國家的環(huán)境行政公益訴訟的運行實踐看，設(shè)立前置程序是普遍做法。如美國的公民訴訟在提起前應(yīng)當提前60日告知排污企業(yè)或者主管環(huán)保行政機關(guān)，以便給予環(huán)保行政機關(guān)一定的時間對違法行為采取行動糾正措施或自我糾正違法環(huán)境行政行為或行政不作為，我國的環(huán)境行政公益訴訟完全應(yīng)該借鑒這種做法。

（三）創(chuàng)新環(huán)境行政公益訴訟管轄制度

和傳統(tǒng)訴訟類型相比較，環(huán)境行政公益訴訟具有原告主體不明確、被訴行為危害范圍廣、涉及公益等特殊性。如果適用現(xiàn)行行政訴訟管轄制度來分配管轄權(quán)和確定管轄法院，必將受到很大的阻力和困擾，需建立特殊管轄制度。

在級別管轄方面，環(huán)境行政公益訴訟原則上宜由中級以上人民法院管轄。中級以上人民法院在法官隊伍的素質(zhì)，審判經(jīng)驗和能力、權(quán)威性方面要高于基層人民法院，有利于準確、高效、權(quán)威地審理案件。而且，環(huán)境行政公益訴訟案件往往與地方的經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系密切，被告一方為當?shù)氐沫h(huán)保行政機關(guān)，環(huán)境公益損害或多或少地受到地方保護主義的縱容或默許。通過提高審級，可以起到隔離被告一方當事人與本地的利益關(guān)聯(lián)。在地域管轄方面，目前，我國行政訴訟的地域管轄是以行政區(qū)劃為界限，管轄權(quán)的配置與環(huán)境的生態(tài)關(guān)聯(lián)性、整體性相割裂，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃環(huán)境污染和生態(tài)破壞案件無法依照現(xiàn)行地域管轄制度來確定管轄法院。因此，“設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃的專門審判機構(gòu)，實行集中管轄”[7]，是我國環(huán)境行政公益訴訟地域管轄制度的發(fā)展的必由之路。

（四）環(huán)境行政公益訴訟舉證責任的分配

據(jù)《行政訴訟法》第32條規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負舉證責任，應(yīng)提供該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告負舉證責任是行政訴訟的特征，環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)遵循這一原則。環(huán)境行政機關(guān)作為被告應(yīng)舉證證明以下內(nèi)容：行政機關(guān)的身份資格和職權(quán)范圍；行政主體做出具體行政行為時所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件；行政主體做出行政行為的程序依據(jù)；作出具體行政行為的證據(jù)。環(huán)境行政公益訴訟被告負舉證責任原則并不是意味著原告不承擔任何舉證責任，事實上，原告需承擔初步的舉證證明責任。如在起訴階段，原告應(yīng)就公益已經(jīng)受到損害或有受到損害巨大危險提供證據(jù)；已經(jīng)造成損害的，起訴時應(yīng)由原告舉證證明損害的事實，使其起訴符合法定條件；而行政行為即將造成公益侵犯的，應(yīng)由原告就被訴行政行為與即將造成公益損害有因果關(guān)系提供初步證據(jù)，只有起訴人對此有初步證據(jù)才可能提起訴訟。此外，原告還應(yīng)根據(jù)案件具體情況，證明公益受違法行政行為危害的事實；如果原告主張被告濫用職權(quán)，原告需舉出濫用職權(quán)的事實；如果原告主張被告行政不作為，原告需舉出被告不作為的事實。

[1]辜恩臻.論訴權(quán)的性質(zhì)及其適用[J].法學(xué)雜志，2008（3）.

[2]梅宏，胡曉蓮.人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職能定位研究[J].南京大學(xué)法律評論，2011（1）：94-104.

[3]劉武俊.評論：明確行政公益訴訟制度的法律地位[N].深圳特區(qū)報，2015-01-07.

[4]黃萍，劉偉.環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建[J].人民論壇，2010（17）.

[5]張書玉.環(huán)境公益訴訟類型及受案范圍研究[J].法制與社會，2012（5）.

[6]郭全和.西方國家環(huán)境行政公益訴訟之借鑒[EB/OL].中國法院網(wǎng)，2012-08-31.

[7]孫洪坤.論建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度[J].東方法學(xué)，2014（6）.

On the construction of environmental administrative public interest litigation system in China

ZHANG Ying， ZENG Gang-ji
（Hunan University of Technology，Zhuzhou，Hunan 412008）

Environmental Public Interest Litigation environmental regulation of behavior bears the responsibility of the executive to cause damage of the environment or public welfare，the court allow the interested parties which are of indirect relationship，requiring agencies to perform their statutory duties or stopping its violating litigation activities.Environmental Public Interest Litigation is supervision according to law，effective institutional mechanisms to protect the environment.States should support to improve the relevant system,provide an institutional guarantee for the judicial practice.

environment；public interest；administrative litigation

DF74

A

1671－9743（2016）12－0078－03

2016-09-13

2016年湖南省社科基金年度項目“實施‘環(huán)境優(yōu)先’原則的保障機制研究”。

張 穎，1970年生，女，湖南武岡人，副教授，研究方向：環(huán)境法學(xué)；曾罡吉，1992年生，男，湖南株洲人，碩士研究生。