□文/張曉鳳 趙艷霞

農(nóng)村宅基地退出動力機制分析

□文/張曉鳳 趙艷霞

（華北理工大學(xué)管理學(xué)院河北·唐山）

農(nóng)村宅基地退出可以有效解決農(nóng)村宅基地的粗放利用問題，并緩解城市建設(shè)用地的不足。本文分別分析中央政府、地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民在宅基地退出工作上的不同動力機制，并認(rèn)為各級政府機構(gòu)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民的動力機制應(yīng)產(chǎn)生耦合作用，才能推進宅基地退出工作的順利進行。

宅基地退出；動力機制；耦合

收錄日期：2016年10月11日

目前，城市建設(shè)用地供需缺口日益嚴(yán)重，各級地方政府每年下達的新增建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)不能滿足需求。與此同時，在我國農(nóng)村地區(qū)卻存在著大量宅基地的粗放利用，一戶多宅、宅基地閑置等現(xiàn)象普遍存在。如果能夠組織農(nóng)民有序退出閑置宅基地，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位合理規(guī)劃建設(shè)新民居，在農(nóng)民自愿的前提下引導(dǎo)農(nóng)民放棄原有宅基地搬遷入住新民居，將會有效解決農(nóng)村宅基地粗放利用問題。在建設(shè)“同權(quán)、同地、同價”的統(tǒng)一建設(shè)用地市場的大背景下，這一舉措將會有效緩解城市建設(shè)用地嚴(yán)重不足的形勢。

農(nóng)村宅基地退出是一項系統(tǒng)工程，其中涉及的參與者眾多，包括中央政府、地方各級政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民。各參與者在該項活動中的視角和利益得失不同，具有不同的動力機制。

一、中央政府的動力機制分析

從中央政府角度來說，2014年中央1號文件中提出在保障宅基地用益物權(quán)的前提下，對宅基地的抵押、擔(dān)保和流轉(zhuǎn)等部分處分權(quán)進行試點。2015年中央1號文件中對宅基地制度的改革主要體現(xiàn)在宅基地的取得方式上，改革的方向是變無償使用為有償使用的方式。在2016年中央1號文件中，中央政府進一步強調(diào)要推進宅基地改革試點工作，創(chuàng)新農(nóng)民住房保障方式，加快推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，適當(dāng)提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例。這一系列文件均表明中央政府將宅基地的賦權(quán)、有償使用和流轉(zhuǎn)作為宅基地改革的重點，旨在促進宅基地的集約利用，為閑置宅基地退出創(chuàng)造動力和壓力機制，同時從提高農(nóng)民土地增值收益比例上力求使農(nóng)民能夠獲得合理的土地增值收益，以此刺激農(nóng)民放棄老舊住宅搬遷入住新民居。這一系列改革工作的最終目的均是提高農(nóng)村宅基地集約利用程度，為經(jīng)營性建設(shè)用地騰退更多的用地指標(biāo)，來解決目前城市經(jīng)營性建設(shè)用地缺口嚴(yán)重問題?？芍醒胝畷娏ν七M宅基地退出工作的進行。

二、地方政府的動力機制分析

從地方政府角度來說，“土地財政”已是地方政府在財政收入方面對“賣地”所獲得的土地出讓金及相關(guān)稅收的嚴(yán)重依賴的形象表達。從出讓土地使用權(quán)的性質(zhì)上來看，地方政府所獲得的土地增值收益由高到低依次是商服用地、住宅用地和工業(yè)用地。地方政府的土地財政主要是來源于住宅用地和商服用地的出讓。這也是目前農(nóng)村宅基地不能進行入市交易的部分原因。對于商服用地來說，囿于農(nóng)民購買力、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度以及產(chǎn)業(yè)集聚度的影響，即使建立“同地、同權(quán)、同價”的土地市場，估計對城市商服用地的出讓基本不會產(chǎn)生影響。工業(yè)用地在出讓時更多的是以較低地價作為招商引資的優(yōu)惠措施，地方政府很難在賣地中獲得較多的財政收入。相反，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場更有助于更多的企業(yè)落戶農(nóng)村，就地解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題，緩解了地方政府由于農(nóng)民工進城帶來的子女入學(xué)、醫(yī)療、住房保障等一系列問題。對騰退宅基地進行一級開發(fā)正是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的重要來源。所以，地方政府也會推進宅基地退出工作。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的動力機制分析

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是宅基地的所有權(quán)人，同時也是宅基地退出工作的基層組織者和具體工作者，肩負(fù)著對宅基地退出政策的解讀以及對農(nóng)民的動員工作，同時又和農(nóng)民共同參與土地增值收益的分配。宅基地退出和經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場不僅解決了農(nóng)村剩余勞動力的問題，同時也有效地改變了空心村的現(xiàn)狀，更為重要的是村集體可以將分配的土地增值收益用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況、提高農(nóng)民福利水平，建設(shè)更宜居的社會主義新農(nóng)村。農(nóng)民退出宅基地固然對村集體有種種好處，但村集體是否由足夠的動力去實施該項政策，還取決于村集體對宅基地退出工作的收益和成本的比較。收益即村集體作為宅基地的所有權(quán)人理應(yīng)分配得到的那部分土地增值收益；成本即村集體作為宅基地退出政策的執(zhí)行者在執(zhí)行該政策時所花費的各項成本，包括貨幣成本、時間成本以及精力成本。不同的集體經(jīng)濟組織，因距離城鎮(zhèn)的遠(yuǎn)近不同、經(jīng)濟發(fā)展程度不同以及對農(nóng)業(yè)的依賴程度不同，宅基地退出產(chǎn)生的增值收益和退出成本均不同，故農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在推進該項工作時的動力大小是不同的。

四、農(nóng)民的動力機制分析

中央政府、地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從自身利益考慮均會推動宅基地退出工作，但宅基地的有序退出必須建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，更多的農(nóng)業(yè)勞動力涌向城市，造成宅基地的閑置；由于繼承等原因，一戶多宅現(xiàn)象也較為普遍。此外，農(nóng)村的個體經(jīng)營者、基層政府工作人員等也會隨著收入水平的提高傾向于到縣城購買住房，以便能夠享受更好的教育資源和醫(yī)療資源。調(diào)查表明，這幾類人員只要補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)合理，是愿意退出閑置宅基地的。而對承包經(jīng)營的農(nóng)地依賴程度比較高的農(nóng)民來說，則對退出宅基地搬進新民居的意愿較低，甚至是抵觸的。

五、各級政府機構(gòu)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民動力機制的耦合

只有當(dāng)各級政府機構(gòu)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民的動力機制產(chǎn)生耦合作用，宅基地退出工作才能得到順利推進。這種耦合作用體現(xiàn)在各級政府機構(gòu)的推力要與農(nóng)民退出宅基地的內(nèi)動力產(chǎn)生協(xié)同作用，只有如此才能實現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出工作的初衷。

要想實現(xiàn)他們之間的耦合：一是宅基地退出工作必須尊重農(nóng)民意愿，在農(nóng)民完全自愿的情況下進行。宅基地退出工作不應(yīng)帶有任何攤派性質(zhì)和強制色彩，宅基地退出行為必須是農(nóng)民自愿的。因各地的經(jīng)濟發(fā)展程度不同，農(nóng)民對宅基地及其承包經(jīng)營農(nóng)地的依賴程度也不相同，故宅基地退出工作切記一刀切，一定要充分尊重農(nóng)民的退出意愿；二是借鑒國有住宅用地出讓方式，建立宅基地的有償有期限使用制度。首先要盡快完成宅基地的登記、確權(quán)和頒證工作，出臺具體詳細(xì)的有償使用制度。這樣可以從根本上避免因繼承等原因造成的一戶多宅、宅基地閑置等問題；三是各級政府不應(yīng)參與土地增值收益的分配。各級政府既不是宅基地的所有權(quán)人也不是使用權(quán)人，故不應(yīng)參與分配土地增值收益。各級政府為宅基地退出所做的各項工作也是其職責(zé)使然；四是宅基地退出工作的基礎(chǔ)是農(nóng)村地區(qū)要建立比較發(fā)達的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，鼓勵農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)，或采取承包經(jīng)營權(quán)入股的方式每年獲得分紅。農(nóng)民可以到農(nóng)業(yè)企業(yè)或城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場成熟后落戶到農(nóng)村的企業(yè)中工作，賺取工資收入。這樣既提高了農(nóng)業(yè)的機械化、專業(yè)化耕作水平，又減少了農(nóng)民退出宅基地搬進新民居之后的顧慮；五是土地增值收益要在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和退出宅基地的農(nóng)民之間進行合理分配，其分配比例的確定要充分尊重農(nóng)民的意愿。其增值收益額可參照國有工業(yè)用地出讓價款減去土地一級開發(fā)成本來計算。

主要參考文獻：

［1］彭小霞.農(nóng)民權(quán)益保護視角下農(nóng)村宅基地退出機制之完善［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2015.4.

［2］楊玉珍.農(nóng)戶緣何不愿意進行宅基地的有償騰退［J］.經(jīng)濟學(xué)家，2015.5.

［3］程春麗.農(nóng)村宅基地退出補償與利益機制構(gòu)建探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2014.1.

F32

A

河北省社會科學(xué)發(fā)展研究民生調(diào)研專項課題（201601521）