周文義 楊錦曄

云南民族大學經(jīng)濟學院

住房租賃市場管制問題的經(jīng)濟分析

周文義 楊錦曄

云南民族大學經(jīng)濟學院

住房是一種特殊的商品，也是一種人權。在特定時期，政府出于公共或者私人利益的考慮，會選擇對住房租賃市場進行管制。但是從長遠來看，其收益遠低于成本，無論是租金管制還是限制解約權都違背了合同自由的原則，所以無論是從經(jīng)濟效率還是社會公平的角度來看，政府對住房市場的管制都是存在嚴重缺陷的。我們評價一項政策的優(yōu)劣不應該僅根據(jù)宣傳的目標，而是其實際效果來判斷。住房市場的干預被事實證明是錯誤的，所以一些原本實施干預的國家和地區(qū)紛紛放棄或者放松管制。中國目前的住房租賃市場實行的是租賃合同自由簽約的原則，這是值得肯定的，也是代價最小的制度安排。

住房租賃市場 管制 經(jīng)濟分析

一、引言

住房作為一種人類的生活必需品，在人的生活空間處于中心地位。它對人類的重要性以及所存在的買賣雙方力量的不對等，使得住房租賃市場并不完全由市場機制來調節(jié)，在特定時期各國政府會對其采取管制措施。對住房租賃市場的控制通常包括三個部分：租金管制，解約權限制，以及個人數(shù)量控制和房屋質量保證。

歐美國家在一戰(zhàn)中出現(xiàn)住房供不應求，房租暴漲等問題，于是各國普遍出臺一系列住房管制政策，其中以美國和德國最具代表性。在美國，租金管制并非一種常態(tài)。1919年，在一起涉及華盛頓租金管制的案件中，出于公眾利益的考慮，最高法院的大法官霍姆斯支持對住房租賃進行適當規(guī)制。但是他同時認為這種租金管制政策只適用于戰(zhàn)爭等非正常時期，否則會構成對私人產(chǎn)權的侵犯。在之后一起類似的案件中，由于戰(zhàn)爭已經(jīng)結束，他判定租金管制違背憲法的精神。美國最高法院繼承他的這一思想，但是紐約市是一個例外。大蕭條和二戰(zhàn)造成紐約市住房供不應求，該市的立法者通過《租金穩(wěn)定法》、《承租人緊急保護法》以及后來的《租金穩(wěn)定法典》，從租金數(shù)額控制、限制收回房屋和防止規(guī)避等方面對住房租令市場進行全面的管制①。紐約市租金管制的結果證明它的政策是失敗的。盡管立法者的目的可能是為了維護公共利益，但是它所造成的后果卻是房屋供給數(shù)量的減少和房東提供服務質量的下降，大量愿意支付市場租金的人露宿街頭。

相對于美國而言，德國采取的住房租賃規(guī)制措施相對溫和。德國民法典從限制為租賃合同設置期限，限制解除合同的社會化條款以及限制租金與租金上漲幅度等方面入手解決住房問題，它更多的是強調對解約權的限制而不是對租金的數(shù)額控制，并且時至今日，德國政府在很多地方保持對住房租賃市場的管制。

中國自清末民初開始出現(xiàn)住宅問題，主要表現(xiàn)為大城市的住房短缺、租金高漲和房屋租賃關系的混亂②。在民國歷史上，住房租賃市場主要分為三個時期：以解決房荒為目的的房屋救濟時期（1929-1936），以戰(zhàn)爭為背景的全免房租管制時期（1937-1943）以及戰(zhàn)后房租立法的修正與補充時期（1945-1956）。新中國成立之后，包括住宅法在內的六法全書被廢除，但是由于法律的延續(xù)性以及新政府無法獨自解決住房問題，在一段時期內維持原有的租賃控制規(guī)則③。隨著社會改造的完成和社會建設的開始，中國逐漸形成一種城市公屋出租制度，它保證了國家對全部住宅供給的壟斷，以及對租金水平和房屋租賃合同的全面控制。1980年，根據(jù)鄧小平“出售公屋，調整租金，提倡個人建房賣房”的思想，中國開啟了公有住房改革④。1986-1990住房制度改革轉向研究和設計租金制度，形成提租為核心的“提租補貼”房改新方案。 1992年政府將房地產(chǎn)確定為支柱產(chǎn)業(yè)，重點扶持和發(fā)展。從1993年到現(xiàn)在分為三個階段：商品房萌芽階段（1993年-1998年），住房市場化階段（1998年-2004年），新住房制度探索階段（2005年至今）。目前中國租賃房屋的比重在20%左右，并且一直以來在這個水平徘徊，租賃比重偏低，自有住房的比重卻高達70%，遠高于發(fā)達國家的水平。盡管租賃不是解決目前住房問題的主要渠道，但是由于商品房的價格不斷上漲，很多在大城市無力購買住房的工薪階層只能轉而租房，推高了住房的租金。所以一部分學者呼吁中國應該效法歐美的一些國家進行租金管制，為此我們將從租金管制的歷史與研究，以及它的成本與收益進行分析，從而得出自己的結論。

二、文獻綜述

管制者面臨的一個問題是：在對原有住房的租金水平進行管制的同時是否對新建住房進行相同的管制，如果進行相同的管制顯然會減少住房的投資收益，從而對住房供給產(chǎn)生不利的影響。一般情況下為了增加新住房的供給，立法者不會對新住房的的租金水平進行限制，盡管這樣違背了一視同仁的原則。但是如果管制法律解約權進行相應的限制，那么管制政策就會失去其大部分作用。

香港1921年-1926年的《租務條例》的實施及后果提供了一個很好的例子（張五常，1975）。該法律對原有的房屋設置標準租金，新建住房卻可以以市場租金出租，由于市場租金遠高于標準租金，所以為了獲得住房不得不額外支付一筆“鞋費”和“鑰匙費”來賄賂房東。同時由于法例規(guī)定房東可以以重建的名義收回房子而不需給租客補償，所以導致許多房東驅趕租客以獲得土地的空置權，在此基礎上新建房屋而獲利，掀起了一股房屋重建的熱潮。原本希望長期租可能有房可住的法律，最終卻導致更多的人露宿街頭。弗里德曼和斯蒂格勒（1946）在比較了1906年和1946年舊金山的房荒程度后發(fā)現(xiàn)，盡管由于地震的原因1906年舊金山的房屋供給遠低于于1946年，但是由于1946年實行房租管制，所以1946年的住房緊缺成為更嚴重的問題。低房租刺激了對住房的消費的同時，卻阻礙了住房供給的增加，人們?yōu)榱藢ふ液线m的房屋不得不花費更多時間，以及支付更多額外的費用，最終房租最高限價不僅沒有解決住房緊張的問題，反而惡化了人們的住房條件。斯蒂格利茨（1999）在研究紐約市的租金管制后得出的相似的結論，他認為由于立法者沒有認識到房租上漲的原因是房屋的供應不能滿足需求，租金管制的后果是住房投資收益的下降，大量的投資轉到其他領域，加劇原有的供求矛盾。

但是并非每個人都同意住房租賃的管制是有害的這一觀點，香港、紐約和舊金山等城市租金管制的失敗可能也不足以證明政府對住房租賃市場的管制的失敗。張群（2009）在研究了民國時期，面對房租高漲，房荒嚴重的情形下，國民政府通過土地法和住房租賃調條例為代表的一系列房租法規(guī)，較好地在房屋租賃中平衡了租客的利益和住宅權保障的兩難問題，為解決中國當前的的住房問題提供了良好的借鑒。同樣是香港的租金管制，1947年的《房東與房客條例》，1955年修正的《建筑條例》，以及1968年修正的《房東與房客條例》卻能有效的運行（張五常，1979）。由于放寬對樓宇高度的限制，以及允許房東為收回而對對租客放棄保護權的行為進行補償，并且補償?shù)念~度可以由出租人和承租人之間進行協(xié)商。所以盡管房租管制造成一定程度的價格扭曲，但是由于對房東和租客的收入和權利做了清楚的界定，所以它促并沒有阻礙香港住房租賃市場的繁榮。許徳風（2009）通過對租金管制和限制解約權的政策做成本-收益的分析，發(fā)現(xiàn)即便是較為嚴厲的租金管制政策，只要能通過各種周全的措施，并且能有效的運作，其所產(chǎn)生的收益還是可能高于成本。至于解約全限制的政策，既以以市場機制為導向，又能減少租賃合同雙方當事人的機會主義行為，所以是中國政府將來對住房租賃市場規(guī)制的方向。

作為對許徳風支持對住房租賃市場管制的回應，宋麗敏（2011）強烈反對對住房市場進行干預。她認為無論是租金管制還是解約權限制都是對自由簽約權的破壞，會造成房屋資源錯誤配置，降低勞動力的流動性，減少租房的供給，并且提高租房成本。周珺（2012）通過研究美國租金管制政策的變化，認為由于管制政策會抑制個人和企業(yè)對住房租賃市場的投資，并且實施的成本高昂缺乏有效性，同時由于租金管制是使用出租人補貼承租人，并且由于并非對所有的住房都進行管制，所以對出租人和一部分的承租人都很不公平，這些固有弊端導致它逐漸很多城市廢除。

綜上所述，對住房租賃市場的干預只是一種短期的行為，而且只有在特殊的時期才適用，否則它所帶來巨大副作用將遠遠大于其收益，并違背政策制定者最初的目標。

三、住房租賃市場管制的分析

市場經(jīng)濟的基礎是買賣雙方之間的自由交易，一項自由協(xié)商達成的交易必定是對交易雙方有利的，否則價格的調整也會達到雙方合意的均衡結果。根據(jù)理性人的假設，賣者總是希望售價能更高一點，買者總希望買家能更低一點，面對如此之多的交易對象，買賣雙方之間的交易是否能達成由價格來決定。對住房租賃市場的管制，會使一部分由市場價格裁決的任務教給政府或法律來完成，在這種情況下市場仍會實現(xiàn)均衡，不過不得不付出額外的代價-排隊等候，配給制，以及尋租等成本。一些人認為盡管交易雙方在簽訂租賃合同之前能夠自保的選擇簽約的對象，但是一旦簽訂合約之后，會使房屋變成雙方的一種專用性的資產(chǎn)。這種資產(chǎn)的專用性會使得雙方都有采取機會主義的可能，例如出租人違約承租人人驅趕出去，會使承租人不得不花費額外的時間、金錢和精力去尋找新的住處，同樣承租人違約也會導致出租人不得不花時間、粘貼廣告以搜尋新的租客，這樣雙方都沒有在房屋修繕等方面增加投資的動力，而這一過程中承租人往往處于弱勢地位。如果政府介入限制出租人的解約權，會抑制雙方的機會主義行為，平衡雙方不對等的的地位，最終會改善雙方的處境。但是這種雙方資產(chǎn)的專用性并不能成為政府干預的理由，如果在交易中出租人處于強勢的地位，那么其力量的源泉一定是市場供求的不均衡-房屋租賃市場的供不應求，使得出租人可以有更多的選擇空間，能夠通過各種手段提高房屋的租金。政府的管制并不能從根本解決這個問題，只是用簡單粗暴的手段掩蓋這一現(xiàn)象。

我們對政府是否先擇進行管制的決策遵循簡單的成本收益分析。政府在進行管制決策前會對管制的的成本與預期收益作比較，只有當其預期收益高于成本時，政府才會進行管制。

顯然管制政策需要一定的機構和人員去執(zhí)行，并且對執(zhí)行的情況進行檢查、監(jiān)督，對違反的行為進行處罰，這一切顯然并不是免費的，這部分的成本是可以觀察到的，我們記為C1。C1與管制的范圍和執(zhí)行力度呈正相關。管制的范圍越廣，執(zhí)行的力度越嚴，管制的成本越高。因為為了保證政策的執(zhí)行，不得不組織更龐大的機構，雇傭更多的人員，花費更多的成本用于檢查、監(jiān)督政策的實際執(zhí)行情況，并對違反者進行懲罰。

在自由市場的房屋下，愿意支付市場租金的承租人都能獲得房屋，愿意以市場價格出租的房東都能尋找到合意的承租人，此時生產(chǎn)者剩余和消費者剩余最大，即社會福利最大化，正如稅收一樣，政府的干預會使一部分愿意在市場租金下或的租房的承租人不能獲得房屋，產(chǎn)生無謂損失，這部分是管制隱性的成本設為C2。C2的大小與承租人的價格彈性有關，承租人對租金變動越不敏感，當政府干預導致租金下降時，造成的凈損失就會越大，即管制的成本越高。因為承租人對價格變動越敏感，對于租金的變動能迅速地做出反應，所以政府管制造成的影響就較小

如果我們假定在市場的價格機制能實現(xiàn)最優(yōu)配置，那么進行管制的收益又能體現(xiàn)在哪呢？按照公共選擇學派的觀點，政府的官員并非總是無私的，和消費者追究效用的最大化，以及廠商追求利潤的最大化相似，他們總是根據(jù)選票的最大化行事。因為擁有房屋的人通常比租住房屋的少，所以支持租金管制通常能獲得更多的選票。假設選擇支持租金管制比支持市場租金的選票增加K單位，而每一單位選票對于該官員的價值為b，則支持管制的收益R1=b*K。R1大小與b和K呈同向變動，在每一單位選票的價值固定不變的前提下，當承租人的選票與出租人的選票差距越大，進行管制帶給政府官員的預期收益越大；同樣在承租人與出租人選票差異不變的情況下，單位選票對官員的價值越大，選擇管制帶給其預期收益越大。

另外即便在自由市場租金下能實現(xiàn)社會福利的最大化，也并不能保證社會的每一個階層的都能因此受益，根據(jù)羅爾斯的社會福利函數(shù)，社會整體效用水平的提高來源于社會最底層群體生活水平的提高。所以如果這部分人因為政府對住房租賃市場的干預而使生活質量提高，設為R2。R2的大小取決于最底層的群體中受益的數(shù)量，以及由此生活水平所得到的改善。顯然最底層的群體受益人數(shù)越多，生活的改善程度越高，進行管制的預期收益就越大

所以C1+C2與R1+R2大小的比較決定了政府是否經(jīng)行干預，對租賃市場的管制正是平衡了成本與收益之后做出來的，為此我們將對四部分進行深入的分析。

當然，我們單獨將成本與收益的一部分拿出來進行分析具有一定的武斷性，因為四個部分之間并非完全獨立，而是相互關聯(lián)的。例如我們減少C1可能會影響管制的后果，從而減少官員獲得的選票，以及覆蓋的來自底層的群體的減少。同樣如果我們只單獨考慮其中一部分也不會得出有意義的結論。例如從收益來看，似乎只有民選型政府才有動力進行管制，但是如果考慮到把管制作為設租尋租的手段，以及像毛澤東、尼赫魯、納賽爾這樣雄心勃勃的領導人改造社會的宏愿，我們不應該認為民主政府與威權型政府有什么不同。

對于管制而言，成本實際存在的，但是對其預期收益的衡量卻需要格外的謹慎。如果管制是為了官僚的利益而存在，那么就會產(chǎn)生為管制者的管制這種扭曲的現(xiàn)象，顯然這是有違我們的初衷的。而要提高底層群體的住房條件，對住房租賃市場的管制并非唯一的解決方案，通過廉租房和經(jīng)濟適用房的建設可能更具針對性和適用性，盡管它們都有各自的缺陷。

四、結語

住房不僅是一件商品，也是一項基本人權，但這并非我們進行管制的理由，除非我們能證明政府對住房租賃市場干預的政策能提高社會的福利水平。正如西方的一句諺語所說：通往地獄的路往往由充滿善意的磚石所鋪設。評價一項政策不是根據(jù)其所想實現(xiàn)的目的，而主要是看其實際的效果。盡管有一些國家和地區(qū)的在一定時期內的住房租賃管制達到了一定效果，但是如果我們忽視對其特定時期和環(huán)境的考察，并不能得出有意義的結論。事實上，盡管歐美等一些國家在戰(zhàn)爭或者房荒嚴重的時期曾一度實行對住房租賃市場的管制，但是由于管制巨大的副作用，這些國家和地區(qū)大都放棄或者放松了管制，例如美國大多數(shù)州、香港和德國的一部分地區(qū)已經(jīng)放棄了對住房租賃市場的控制。

根據(jù)《合同法》的規(guī)定，中國目前的住房租賃合同條款是由出租人和承租人自由商定，這是符合合同自由的原則的，并且在現(xiàn)實中運行良好的制度安排。政府對一種商品價格的干預原因無非是其存在：壟斷、外部性、公共產(chǎn)品以及信息的不完全與信息的不對稱，單純依靠市場機制來調節(jié)不能實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但顯然租賃市場并不存在這些市場失靈的問題。從長期來看對住房租賃市場進行管制的成本遠大于收益，因為它違背了市場自由交易的原則，用政府的手袋提價格機制，不得不付出排隊、配給制以及尋租等額外的成本。另外它對出租人與承租人，以及不同承租人的不公平，也會激化社會不同群體的矛盾。所以對住房租賃市場的干預不僅難以解決住房供求不平衡的問題，而且會制造出新的矛盾，對一座城市而言是有害的。正如瑞典經(jīng)濟學家林德貝克所說：“要摧毀一座城市除了轟炸之外，就是實行租金管制?！?/p>

注釋：

①參見 Block v.Hirsh，256 U.S.135，156 （1921）.另請參見 Marcus Brown Holding Company， Inc.， v.Feldman， et a1， 256 U.S.170 （1921）.

②趙津：《中國城市房地產(chǎn)業(yè)史論（1840-1949）》，天津：南開大學出版社，1994.

③張群：《民國時期房租管制立法考略-從住宅權的角度》，《政法論壇》，2008年第4期

④《國務院關于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批住房制度改革實施方案的通知》（國發(fā)［1988］ 11號）

［1］ 張五常.經(jīng)濟解釋［M］.北京：商務印書館，2000.

［2］李文斌，牟家華.住房政策的局限：政策的初中與實現(xiàn)效果的背離［J］.城市發(fā)展研究，2006（2）：107-109.

［3］許徳風.住房租賃合同的社會控制［J］.中國社會科學，2009（3）：125-139.

［4］宋麗敏.住房租賃合同的社會控制-兼與許徳風博士商榷［J］.東方法學，2011（4）：33-43.

［5］張群.民國時期房租管制立法考略-從住宅權的角度［J］.政法論壇，2008（4）：39-53.

［6］徐倩.房租管制的法經(jīng)濟學思考［J］.廣西政法干部學院學報，2012（4）：26-28.

［7］周珺.美國租金管制政策的流變及對我國的啟示［J］.學術論壇，2012（8）：149-152.

［8］Milton Friedman and George J.Stigler （ 1946）：“Roofs of Ceilings？ The Current Housing Problem”.

［9］羅爾斯.正義論［M］.北京：中國社會科學出版，2011.

［10］斯蒂格利茨.公共經(jīng)濟學［M］.北京：中國人民大學出版社，2013.

周文義（1991-），瑤族，湖南永州人，云南民族大學經(jīng)濟學院2015級研究生，國民經(jīng)濟學

楊錦曄（1991-），男，漢族，云南曲靖人，云南民族大學經(jīng)濟學院2015級碩士研究生，金融學