張　磊

(安陽師范學(xué)院 歷史與文博學(xué)院， 河南 安陽 45500)

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論有效管轄視野下我國歷史上的南海管控

張磊

(安陽師范學(xué)院 歷史與文博學(xué)院， 河南 安陽 45500)

摘要：管轄的有效性是當(dāng)代關(guān)于領(lǐng)土判定的重要標(biāo)準(zhǔn)。中國歷代王朝均以國家或政府為主體，對南海部分和當(dāng)前所主張范圍海域和海島進(jìn)行了力所能及的管控，主要包括軍事和行政管轄兩個(gè)方面。前者主要體現(xiàn)為具有軍事性質(zhì)的海上巡防、海上拯救等內(nèi)容；后者則包括測繪與地圖標(biāo)繪、行政區(qū)劃編制與管理等。體現(xiàn)國家意志的同時(shí)，這些活動(dòng)一再反映了王朝或政府對南海諸島及其海域的實(shí)效性管轄。這成為當(dāng)代我國主張相關(guān)權(quán)益的基礎(chǔ)和當(dāng)代南海管控的有益借鑒。

關(guān)鍵詞：南海諸島；軍事管轄；行政管轄；南海權(quán)益

關(guān)于南海諸島的主權(quán)及其他相關(guān)研究，學(xué)界開展了較為廣泛而豐富的研究，其中體現(xiàn)出歷史與國際法學(xué)的緊密結(jié)合。特別是“最早發(fā)現(xiàn)、最早命名、最早經(jīng)營開發(fā)”等方面的論證為我國的主張奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但南海海域和海島管控，以及具有法律屬性的“管轄”研究仍有進(jìn)一步深入之必要。本文不揣淺陋，僅就我國對南海諸島及其海域的有效管轄進(jìn)行梳理和研究，不當(dāng)之處敬請方家指正。

一、有效管轄的國際法內(nèi)涵及其理論價(jià)值

有效管轄，又稱有效控制，是指權(quán)利主張方在紛爭地區(qū)執(zhí)行管轄權(quán)“有效性”的比較，它在國際法層面對領(lǐng)土主權(quán)判定發(fā)揮重要作用,是國際法關(guān)于領(lǐng)土取得方面的參考性要素，在國際法庭的判例中多有體現(xiàn)。

如英法之間“敏基埃島和?？死伤箥u”案中，國際法院確立了英國的主權(quán)而駁回了法國的主張，其依據(jù)是“較近的與行使管轄權(quán)和當(dāng)?shù)毓芾頇?quán)有關(guān)的行為，以及與該領(lǐng)土相關(guān)立法的性質(zhì)”*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第399頁。以下所引此書皆出于此版本。。英國在島上更加深入的主權(quán)活動(dòng)使其管轄具有更強(qiáng)的有效性，從而獲得法庭支持。印度尼西亞與馬來西亞關(guān)于利吉坦島和西巴丹島的爭端中，國際法院將二島主權(quán)判給了馬國，重要依據(jù)是馬國對二島足夠長時(shí)間內(nèi)持續(xù)的有效治理。馬國(包括英國)對二島的管轄雖不多(缺乏自然基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值而少有常駐人口)，但設(shè)立了多樣化政策且持續(xù)了很長時(shí)間，包括立法、行政和準(zhǔn)司法等，和平、實(shí)際、充分而持續(xù)性地實(shí)現(xiàn)了其行使主權(quán)的意圖。同時(shí)，印尼和荷蘭并沒有對其行為提出過抗議。*密晨曦：《“有效治理”在最新國際判例中的應(yīng)用》，高之國主編：《國際海洋法問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第193-196頁。其他如“帕爾瑪斯島案”、“東格陵蘭案”、“曼基埃群島和?？死锖伤谷簫u案”的裁決中，國家活動(dòng)的客觀事實(shí)及主權(quán)國家的體現(xiàn)等內(nèi)容均是法庭確定結(jié)果的重要指標(biāo)。

事實(shí)上，這一原則曾蘊(yùn)含在國際法傳統(tǒng)原則中，比如舊的領(lǐng)土取得方式：先占、時(shí)效*此外，添附、割讓、征服、合并也是傳統(tǒng)領(lǐng)土獲得方式。如[日]松井芳郎：《國際法》，中國政法大學(xué)出版社，2004年，第101頁；[日]巖田一政，[日]小寺彰，[日]山影進(jìn)：《國際關(guān)系論》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第80頁。。這種以羅馬法為基礎(chǔ)建立的傳統(tǒng)領(lǐng)土取得方式，因?yàn)槠鋸V泛的影響，在國家間領(lǐng)土紛爭或額外領(lǐng)土的取得中發(fā)揮過較為廣泛的價(jià)值，有參考性意義。它們能夠發(fā)揮效力，某種程度上是建立在實(shí)施有效控制基礎(chǔ)上的。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，2011年，第396頁。

先占又稱“占領(lǐng)”，是國家有意識地取得無主地的領(lǐng)土主權(quán)。包含如下基本要素：第一，先占的對象必須是無主地*所謂“無主地”，指不屬于任何國家的或?yàn)樵瓕賴艞壍耐恋兀o人居住的荒島、荒原、沒有形成“文明國家”的土著人居住的土地。凡在社會(huì)上和政治上有組織的部落或民族居住的土地不能被認(rèn)為是無主地，不能成為先占方式取得領(lǐng)土主權(quán)的對象。見梁西：《國際法》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2011年，第132頁。；第二，實(shí)施先占的主體必須是國家(或以國家名義，或?yàn)閲倚袨?，或私人在事后得國家授?quán)或認(rèn)可)；第三，需要實(shí)行有效的占領(lǐng)；第四，“先占范圍以有效占領(lǐng)的土地為限，不能主張連帶占有”。后兩個(gè)要素中本質(zhì)上反映為“有效占領(lǐng)”。*梁西：《國際法(第三版)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2011年，第132-133頁。

先占主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)涵：(1)先占行為實(shí)施方必須明確將該無主地置于其主權(quán)之下，并可以在國家公開聲明或外交文件中明白表示；(2)行為國必須對無主地行使主權(quán)，即實(shí)行有效的占領(lǐng)和行政管轄，并使之可以在發(fā)生爭端時(shí)保持。*梁西：《國際法(第三版)》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2011年，第133頁。奧本海認(rèn)為：“占有和行政管理是構(gòu)成有效占領(lǐng)的兩個(gè)基本事實(shí)?！薄秺W本海國際法》上卷第一分冊，北京：商務(wù)印書館，1989年，第76頁。于是，在確定占領(lǐng)的范圍或先占的有效限度上，“行政管轄是重要的”*周忠海：《周忠海國際法論文集》，北京：北京出版社，2006年，第52頁。。即在占有土地之后，必須建立某種行政(體系)，表示該土地是由新占領(lǐng)者真正統(tǒng)治的。*[英]派特勞特修訂：《奧本海國際法》上卷第二分冊，北京：商務(wù)印書館，1989年，第77頁。之所以要求“有效占領(lǐng)”，是因?yàn)楫?dāng)今作為先占先導(dǎo)的“發(fā)現(xiàn)”一般不構(gòu)成先占的權(quán)利，它只能賦予行為國一種初步的權(quán)利(Inchoate Right)，在一定的時(shí)間內(nèi)僅“有暫時(shí)阻止他國占領(lǐng)的作用”*周鯁生：《國際法》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2009年，第382頁。。若要產(chǎn)生法律效力，就必須在一段時(shí)期內(nèi)繼以“有效占領(lǐng)”。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第397頁。

時(shí)效原則是指占有國以非法或不正當(dāng)方式占據(jù)他國領(lǐng)土，并長期而安穩(wěn)地占有、實(shí)施事實(shí)上的主權(quán)行為；被占國則默認(rèn)或不提出抗議，造成該狀況是合乎國際秩序的認(rèn)識或錯(cuò)覺，從而由占領(lǐng)國獲得被占領(lǐng)土(名義上的)主權(quán)。它不同于先占(占領(lǐng))對無主地的占領(lǐng)，而是非法侵占他國之領(lǐng)土，目的是對(非法)事實(shí)的合法化，即因時(shí)效而“合法”取得主權(quán)。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第397頁；梁西：《國際法(第三版)》，第133頁。換言之，(非法)管轄的延續(xù)性與假定前主權(quán)國的默認(rèn)，可以賦予占領(lǐng)方主權(quán)權(quán)利，使主權(quán)權(quán)利合法化。

對時(shí)效的討論，通常也集中于兩點(diǎn)：(1)關(guān)于時(shí)效所需的時(shí)限問題。這缺乏一致性的認(rèn)識，如格老秀斯主張以100年為限，奧本海則主張視不同情況而定。通常情況下，這也取決于案件的各種情形，包括領(lǐng)土性質(zhì)、有無其他競爭主張等等。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第399頁。第二，形成(主權(quán))所有權(quán)的條件具體內(nèi)容。在時(shí)效時(shí)限內(nèi)，占領(lǐng)國獲得主權(quán)包括何種必要的行為或步驟?！安┐耐呒{/納米比亞”案中，雙方曾就獲得所有權(quán)之條件達(dá)成一致意見，“即占有必須出于主權(quán)行為(à titre de souverain)、和平和不間斷地，公開地做出并持續(xù)了一段時(shí)間”。對此，法院并未提出異義。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398頁。因此，第二點(diǎn)實(shí)際上也提出這樣一種趨勢：若欲通過時(shí)效獲得主權(quán)，則要求占領(lǐng)國行使具有主權(quán)意義的管理或管轄行為。此外，我們也不能忽視時(shí)效原則下，“默認(rèn)”對主權(quán)獲得的重要作用。時(shí)效的成立依賴于前主權(quán)者對新事態(tài)的默示同意；前主權(quán)者的抗議(在當(dāng)代)可能完全消除任何時(shí)效的主張。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398-399頁。

先占與時(shí)效在是否非法的問題上雖不同，但雙方為獲得最終的主權(quán)都需要有“一段時(shí)間內(nèi)有行使主權(quán)行為的證據(jù)”。*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398頁。因此不免引起倫理上的紛爭，在實(shí)踐中二者難以明確地區(qū)分。*“因?yàn)閷σ粔K土地的主權(quán)或許會(huì)逐漸消逝，由此引發(fā)該土地是否被遺棄成為無主地的疑問?！倍I(lǐng)土的放棄需要丟棄的事實(shí)外加放棄的意圖。這十分罕見：參見例如“德拉瓜灣”案(Delagoa Bay),C. Parry, British Digest of International Law, Cambridge, 1965, vol.V, p.535，以及“邊境領(lǐng)土”案， ICJ Reports, 1959, p.209. 另參見：Brownlie, Principles, pp.138～139. 見[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398頁。在絕大多數(shù)情況下很難在先占與時(shí)效之間作出清晰的劃分。因此，“趨勢是不指明特定的取得方式與何種傳統(tǒng)定義確切相關(guān)”*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第398頁。。即不再嚴(yán)格明確取得方式是傳統(tǒng)方式中的某種*如主張時(shí)效方可能也要求先占主張方實(shí)施諸如時(shí)效三條件(出于主權(quán)行為、和平和不間斷地，公開并持續(xù)一段時(shí)間)那樣的證據(jù)，從而一定程度上模糊二者定義上的鴻溝。，而改為對有效性，即行使主權(quán)行為的強(qiáng)調(diào)。

前文案例“敏基埃島和埃克利荷斯島案”中，國際法院駁回了法國主張，顯然其判決依據(jù)并非先占或時(shí)效，而是競爭國家之行為。因此，根本上是一種行為有效性的比較判定。該原則重點(diǎn)在于判斷權(quán)利主張方在紛爭地區(qū)執(zhí)行管轄權(quán)的程度。

關(guān)于“有效控制”或“有效管轄”，它的實(shí)施深刻影響著(除割讓和添附等以同意和主權(quán)作用之外的)領(lǐng)土的主權(quán)獲得，其核心是“像所有權(quán)那樣……持續(xù)和平地展示領(lǐng)土主權(quán)”*[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第410頁。。這里強(qiáng)調(diào)的是體現(xiàn)國家權(quán)力的充分行使等實(shí)際而非名義上的占有；實(shí)際上也表明這樣一種要求，即國家主權(quán)及其行為在相關(guān)領(lǐng)土或區(qū)域上的展示(或稱為主權(quán)意愿的表達(dá))。同時(shí)，控制的公開或開放特性也是不可或缺的。與此相對應(yīng)的，是直接相關(guān)方基于同意的默認(rèn)、承認(rèn)或禁止反言等隨后行為因素，從而一定程度上保障了有效控制的非決定性，彌補(bǔ)了有效原則的不合理之處。即，前主權(quán)國或紛爭國的強(qiáng)烈抗議，使之不可能通過時(shí)效產(chǎn)生主權(quán)。*周忠海在文章中實(shí)際否定了有效控制的原則，但他也忽略了在影響有效控制中的隨后行為的因素的作用和意義。參見周忠海：《周忠海國際法論文集》，北京出版社2006年版，第54頁。

簡言之，有效控制是獲得主權(quán)的手段和方式之一，對其產(chǎn)生影響的因素除卻在隨后要素外，主要體現(xiàn)為內(nèi)在問題，即具體而有效的管轄行為；明確的國家意愿；和平的、實(shí)際的、充分的、持續(xù)的實(shí)施或展示主權(quán)價(jià)值的活動(dòng)。有效控制還體現(xiàn)為相對性。它在一定程度上源于相關(guān)領(lǐng)土的性質(zhì)和主張國的主權(quán)行為或控制的方式，并影響著相關(guān)活動(dòng)的效能和主權(quán)權(quán)利的合法獲得。正如“克利珀頓島仲裁案”仲裁員強(qiáng)調(diào)的那樣：“實(shí)際的而非象征性的占領(lǐng)是先占的必要條件”，(但)“此類占領(lǐng)可根據(jù)有關(guān)領(lǐng)土的性質(zhì)而采取不同方式?！?[英]馬爾科姆·N·肖：《國際法》，第404頁。

顯然，有效管轄是權(quán)利主張方關(guān)于區(qū)域控制更加廣泛和深入的相對概念。它是傳統(tǒng)領(lǐng)土取得方式新的發(fā)展，是解決領(lǐng)土紛爭的重要原則。因此，在有效管轄視野下對我國南海島嶼與相關(guān)海域之主權(quán)進(jìn)行研究有重要價(jià)值。

二、中國歷史上南海管轄的史實(shí)研究

關(guān)于南海諸島的官方管控，我國史籍中具有較為豐富而悠久的記載，主要可分為兩個(gè)方面的內(nèi)容：軍事和行政。這也成為我們一再重申自己主張的基礎(chǔ)和依據(jù)。

(一)南海諸島的軍事管轄

從軍事上對南海諸島及其海域?qū)嵭泄芸兀求w現(xiàn)國家意志的重要途徑。由于地理?xiàng)l件和交通工具的限制，對遠(yuǎn)離大陸的島嶼實(shí)行駐島管轄，在中國古代史上幾乎是不可能的。因此，水師巡視就成為古代中國政府對海外島嶼進(jìn)行管轄的主要方式。

宋代之前，鮮有對南海諸島直接而具體的軍事管控記載，但相關(guān)文字表明當(dāng)時(shí)在相關(guān)海域已經(jīng)出現(xiàn)國家武裝力量。公元411年春，“盧循襲破合浦，徑向交州?；鄱饶寺饰奈淞司?盧)循于石碕，交戰(zhàn)”*[梁]沈約：《宋書》卷92《杜慧度傳》，北京：中華書局，1974年，第2264頁。。謝靈運(yùn)《武帝誄》也曾記東晉“虎騎騖隰，舟師漲?！?[清]嚴(yán)可均，校輯：《全宋文》卷33《謝靈運(yùn)·武帝誄》，《全上古三代秦漢三國六朝文》，北京：中華書局，1958年，第2618頁。。即東晉時(shí)期，盧循領(lǐng)導(dǎo)下，起義軍于自合浦至石碕(即石橋或石塘，今西沙群島)與晉軍交戰(zhàn)。相關(guān)考古工作在西沙北島發(fā)現(xiàn)印有南朝宋“大明”年號(公元457-464年)的瓷器殘底，進(jìn)一步印證了南朝宋在南海諸島的活動(dòng)。與盧循起義軍在西沙海域作戰(zhàn)，表明南海諸島在東晉時(shí)期就已經(jīng)在王朝海軍統(tǒng)轄之下。

宋代，南海軍事管轄開始明確出現(xiàn)在相關(guān)記載中。由宋仁宗“御序”、曾公亮撰著的《武經(jīng)總要》中就有這樣的記載。作為北宋時(shí)期專門記載宋朝軍國大事的重要資料，該書記載了宋水師設(shè)置水師營壘，定期巡弋西沙海域的情形：“命王師出戍，置巡海水師營壘……從屯門山，用東風(fēng)西南行，七日至九乳螺洲，又三日至不勞山(原注：在環(huán)州國界)?！?[宋]曾公亮：《武經(jīng)總要》前集卷20《廣南東路》，《景印文淵閣四庫全書》第726號，臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1983年，第574頁。西沙海域(九乳螺州)已在宋水師巡海范圍之內(nèi)。作為中西貿(mào)易的重要航道，增設(shè)泉州市舶司后，巡海水師不再限于純粹的軍事行動(dòng)，同時(shí)具有巡轄以保護(hù)貿(mào)易的性質(zhì)，并大量招收巡海水軍，備戰(zhàn)守之役。*韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第38頁。相關(guān)史實(shí)也反映在《讀史方輿紀(jì)要》、《防海輯要》、《洋防輯要》等書中。此外，南宋末年(1277年)，在元軍的追趕下，宋端宗及其水軍曾遠(yuǎn)至七洲洋暫時(shí)駐蹕，俞如珪被元軍所執(zhí)。*[元]脫脫：《宋史》卷47《二王附》，北京：中華書局，1977年，第944頁。元代不但繼承了南宋的海上利益和力量，而且曾遠(yuǎn)達(dá)南海島礁，跨海征討諸國。

明代水師在南?；顒?dòng)更加頻繁，不但有鄭和下西洋的壯舉，正德七年(1512年)更于海南萬州設(shè)海防營分巡洋面。當(dāng)時(shí)巡防范圍包括“萬州東長沙(中沙群島)、石塘(南沙群島)”*韓振華：《從近代以前中國古籍記載上看南海諸島歷來就是中國的領(lǐng)土》，《南海諸島史地研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1996年，第57頁。。黃佐《廣東通志》記載明水師設(shè)巡海備倭官軍曾于七洲洋(西沙群島)巡海、防寇，“?？?，有三路，設(shè)巡海備倭官軍以守之，春末夏初，風(fēng)迅之時(shí)，督發(fā)兵船出海防御，中路自東莞縣南頭城，出佛堂門，十字門，冷水角，諸海澳(原注：《海語》自東莞之南亭門放洋，至烏潴、獨(dú)潴、七洲三洋，星盤坤未針，至外羅，坤申針，則入占城，至昆侖洋，直子午收龍牙門港，則入暹羅，若番賊?？軇t入十字門打劫，故防之)”*[明]黃佐：《廣東通志》卷66《外志三夷情上番夷?？堋?，明嘉靖37年木刻本，第71頁。轉(zhuǎn)引自韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第52頁。。其中“烏潴洋”在珠江口下川島一帶；“獨(dú)潴洋”在萬寧縣海外；“七洲洋”當(dāng)指西沙群島。清代胡端書《萬州志》、牛天宿與朱子虛《康熙瓊州府志》分別記載了明代派萬州海軍經(jīng)南海諸島到國外并護(hù)送外國入京朝貢*[清]胡端書總修：《道光萬州志》卷4《邊海外國》，《海南地方志叢刊》，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?004年，第323-324頁。、中國軍隊(duì)護(hù)送外國使者來京貢獻(xiàn)的情形*[清]焦映漢修、賈棠纂：《康熙瓊州府志》卷8《海黎志·邊海外國》，《海南地方志叢刊》，顏艷紅等點(diǎn)校，?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?006年，第751-752頁。?！董偵娇h志》卷14“金石條”也記有明海南衛(wèi)“統(tǒng)兵萬余”，巡邏“海道幾萬里”。顯然，明代時(shí)南海諸島在水師巡邏范圍之內(nèi)。

清代水師依舊定期巡視南海諸島。康熙年間，廣東水師副將吳陞(康熙四十九年至五十一年在任)曾巡防“七洲洋”，達(dá)到海上寧謐的局面。*[清]懷蔭布、黃任、郭賡武修纂：《乾隆泉州府志》(三)卷56《國朝武跡》，《中國地方志集成》，上海：上海書店，2000年，第177頁?！捌咧扪蟆奔唇裰魃橙簫u，吳陞對西沙的巡視是宋以來水師巡轄南海的延續(xù)，巡防范圍“周遭三千里”較以前歷代有所擴(kuò)大。清后期(1840-1911年)，對南海諸島的軍事管轄進(jìn)一步加強(qiáng)，使之成為清政府的海防要域，并在官方形成了領(lǐng)土(海)意識和地位。清政府在海南島南部設(shè)崖州協(xié)水師營，“分管洋面。東自萬州東澳港起，西至昌化縣四更沙止，共巡洋面一千里，南面直接暹羅、占城夷洋”*[清]明誼修、張?jiān)泪伦耄骸稄V東省瓊州府志》卷18上《海防》，《中國方志叢書》第47號，臺(tái)灣：成文出版社，1967年，第412頁。。顯然這一范圍已經(jīng)將南海諸島置于它的巡轄之下了。清晚期廣東水師依舊遠(yuǎn)達(dá)“七洲洋”(西沙群島)，每年依例巡查。*[清]李瀚章、廖廷臣等：《廣東輿地圖說·卷首·錄例》，《中國方志叢書》第107號，臺(tái)灣：成文出版社，1967年，第8頁。宣統(tǒng)元年四月，受兩廣總督張人駿派遣，水師提督李準(zhǔn)巡查西沙群島，在遍勘諸島的基礎(chǔ)上命名、升旗、鳴炮，并籌劃對西沙的開發(fā)、建設(shè)和保衛(wèi)工作。收回東沙島后，清政府也十分注重對其的管理，不但派駐包括護(hù)勇在內(nèi)的人員進(jìn)駐東沙島，而且由水師提督派軍艦運(yùn)送糧食并巡視東沙一帶洋面，保衛(wèi)領(lǐng)土。*陳天錫：《西沙島東沙島成案匯編·東沙島成案匯編》，上海、香港：商務(wù)印書館、香港印刷局，1928年，第79、83、210、146頁。

民國時(shí)期，特別是抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國的海軍力量遭受了毀滅性打擊。政府在南海的管轄主要體現(xiàn)在行政方面(如1935年對南海諸島的命名等)。軍事方面的管轄，則主要表現(xiàn)為抗日戰(zhàn)爭結(jié)束后對南海諸島的接收和海島駐兵等。根據(jù)《開羅宣言》和《波茨坦公告》，中國政府于1946年11月至1947年3月，完成了南海諸島的接收、派兵駐守等工作。1948年，又有海軍官兵一百余人進(jìn)駐南海諸島換防。中華人民共成立后，中國政府也十分重視對南海的管轄，不但組建南海艦隊(duì)武力維護(hù)國家在南海的主權(quán)，而且分別在1974年1月中旬、1987年3月中旬通過與南越和越南的西沙海戰(zhàn)和南沙海戰(zhàn)以實(shí)際行動(dòng)表達(dá)了保衛(wèi)主權(quán)的決心和能力。經(jīng)長期發(fā)展，中國在南海不但有海軍，還有海警等執(zhí)法力量，在南海實(shí)現(xiàn)了全方位的有效管轄。

對南海遇難外國船只的救助也是沿海國家海上管轄工作的體現(xiàn)之一。《宋史》和清胡端書《萬州志》記載了宋官員胡則接濟(jì)外國遇難船舶的事跡。他認(rèn)為“彼以急難投我，可拒而不與邪”*參見《宋史》卷299列傳第58《胡則》，北京：中華書局，1977年，第9941頁；[清]胡端書：《道光萬州志》卷4《邊海外國》，《海南地方志叢刊》，海口：海南出版社，2004年，第323頁。。清代文獻(xiàn)中也有相關(guān)記載，分別是：乾隆二十年(1755年)，接濟(jì)沒來由國遇難船員并送其至澳門搭船歸國。*北京故宮博物院明清檔案，轉(zhuǎn)引自韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第69頁。乾隆二十七年(1762年)，打撈并撫恤暹羅副貢船。*北京故宮博物院明清檔案，轉(zhuǎn)引自韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第70頁。道光二十年(1840年)送安南遭風(fēng)破壞兵船回國等。*[清]王之春：《各國通商始末記》卷9，光緒乙未年(1895)寶善書局承印，第6-7頁。轉(zhuǎn)引自韓振華：《我國南海諸島史料匯編》，北京：東方出版社，1988年，第71頁。相關(guān)記載反映中國歷代政府在南海的有效管轄的同時(shí)，也表明暹羅、安南等東南亞國家當(dāng)時(shí)在南海的航海水平有限，不但船只質(zhì)量易遭風(fēng)浪破壞，而且對航路和航道并不熟悉，或因風(fēng)而迷失方向，或撞礁沉沒。

(二)南海行政管轄演變

對南海的行政管轄，主要涉及疆域歸屬、行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及海上測量等內(nèi)容，各歷史時(shí)期均有所側(cè)重。一般來講，呈現(xiàn)為隨歷史演進(jìn)而不斷發(fā)展、在形式和內(nèi)容上不斷豐富的過程。

關(guān)于漢唐時(shí)期對南海的行政管轄，韓振華先生有獨(dú)到的見解。他認(rèn)為：“漢朝的政府官員，往來越南者，‘皆從漲海出入’”，“東漢時(shí)，中國地方官員原有每年定期出巡所管轄地區(qū)(‘行部’)的制度，我國南方的地方官員也不例外，還是定期出巡南海諸島，所謂‘行部’‘漲?！创酥^?！?韓振華：《從近代以前中國古籍記載上看南海諸島歷來就是中國的領(lǐng)土》，《南海諸島史地研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1996年，第54頁。而“行部入?！敝敝?xí)x朝依然有記載：“汝南陳茂，嘗為交趾別駕。舊刺史行部，不渡漲海，刺史周敞，涉(漲)海遇風(fēng)?！?《太平御覽》卷60地部25《?！?，北京：中華書局，1966年，第287頁。據(jù)此，韓振華先生認(rèn)為，自漢晉時(shí)起，中國政府已經(jīng)對南海諸島行使主權(quán)——進(jìn)行管轄(“行部”)。*韓振華：《從近代以前中國古籍記載上看南海諸島歷來就是中國的領(lǐng)土》，《南海諸島史地研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1996年，第54頁。

宋代時(shí)南海諸島被明確納入到海南的行政單位，屬廣南西路瓊管范圍。《瓊管志》記“千里長沙、萬里石塘”已然屬宋廣南西路瓊管吉陽軍的海疆管轄范圍。*[宋]王象之：《輿地紀(jì)勝》卷127《廣南西路吉陽軍風(fēng)俗形勝》，北京：中華書局，1992年，第3622頁。元明清時(shí)期的方志等文獻(xiàn)也常引用該資料，如元末明初蔡微《瓊海方輿志》、明唐胄《瓊臺(tái)志》等。據(jù)趙汝適《諸蕃志》記載，宋代對南海諸島的行政管轄是對唐代設(shè)治的延續(xù)。*[宋]趙汝適：《志物》，《諸蕃志校釋》，楊博文校釋，北京：中華書局1996年，第216頁。相互印證，南海于宋代開始被明確納入中國行政管轄范圍之內(nèi)已無異議。這為以后歷代對南海諸島行使主權(quán)，進(jìn)行管轄奠定了基礎(chǔ)。

郭守敬的“四海測驗(yàn)”是元代集中體現(xiàn)南海管轄的重大事件。郭氏所測“南?！奔丛谀虾|部，今黃巖島(東經(jīng)117°45′，北緯15°08′)及其海面。而非太史院另一派所認(rèn)為的海南島以南北緯15°左右，即當(dāng)時(shí)占城外羅山及其海面(東經(jīng)109°07′，北緯15°22′)作為“以域華夷”的“分水”洋。韓振華先生認(rèn)為：“我國疆域的南海，其東、西二部的起迄點(diǎn)，就是以今黃巖島和外羅山附近的海面作為分水洋，自元代在全國舉行《四海測驗(yàn)》以后，一直被以后的明、清兩朝沿用下來?！?韓振華：《元代“四海測驗(yàn)”中的中國疆域的南海》，《南洋問題》1979年第6期?！八暮y驗(yàn)”的意義在于確認(rèn)元代南海疆域，表明南海諸島事實(shí)上已經(jīng)成為元代疆域的組成部分。中國官員進(jìn)行天文測驗(yàn)，毫無疑問是行使主權(quán)和管轄權(quán)的體現(xiàn)。

明代對南海的行政管轄，主要包括文獻(xiàn)和圖籍中涉及的南海行政歸屬的表達(dá)。南海在明代行政范圍上先后隸屬于海南萬州和崖州，在不同的時(shí)期分別是它們的海防范圍的一部分。*林金枝：《石塘長沙資料輯錄考釋》，《南洋研究》1979年第1期，第105頁。吳鳳斌先生通過對明代《混一疆里歷代國都之圖》、《廣輿圖》和《鄭和航海附圖》及其相關(guān)地圖進(jìn)行比較研究后，認(rèn)可了它們所具有的主權(quán)價(jià)值，并明確表示：“《鄭和航海圖》和《武備秘書地利附圖》已明確把南海諸島劃入我國范圍之內(nèi)的。從圖中可以看出，石星石塘、石塘和萬生石塘嶼是繪在廣東洋圖中，它與越南‘交趾界’和‘交趾洋’是明顯區(qū)別分開來的?！?吳鳳斌：《明清地圖記載中的南海主權(quán)問題的研究》，《南洋問題》1984年第4期，第96頁。即在明代的相關(guān)地圖中，南海相關(guān)島嶼和海域被劃入了中國疆域所屬的范圍之內(nèi)。明代對南海的管轄愈加明確且深入了。

在歷代基礎(chǔ)上，清代將南海隸于萬州轄屬并列入中國版圖，在南海諸島行使了有效管轄。李國強(qiáng)先生曾例舉了“千里長沙、萬里石塘”明確列入廣東省瓊州府管轄下萬州版圖內(nèi)的文獻(xiàn)資料。主要包括：康熙十五年(1676年)由兩廣總督金光祖修纂的《廣東通志》“山川萬州條”；雍正三年(1725年)由經(jīng)筵講官戶部尚書蔣廷錫等校修、雍正四年(1726年)雍正皇帝御序欽定的《欽定古今圖書集成》職方典瓊州府志山川考二萬州條；雍正九年(1731年)廣東總督郝玉麟等修纂《廣東通志》山川萬州條；道光二年(1822年)兩廣總督阮元總裁、廣東巡撫李鴻賓等監(jiān)修的《廣東通志》山川略十三瓊州府萬州條；康熙十八年(1679年)萬州知州李炎等原著、嘉慶二十四年(1819年)萬州知州汪長齡主修、道光八年(1828年)萬州知事胡端書續(xù)修的《萬州志》川條；道光二十一年(1841年)明誼修、張?jiān)泪伦氲摹董傊莞尽啡f州海防條等。*李國強(qiáng)：《南中國海研究：歷史與現(xiàn)狀》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2003年，第158頁。這些均為官方文獻(xiàn)，在明確海南諸島為清代有效管轄疆域方面具有無可爭辯的意義。

將南海劃入中國疆域的地圖在清代也大量出現(xiàn)。具有官方性質(zhì)的包括：雍正二年(1724年)刻制的《清直省分圖》之《天下總輿圖》；乾隆二十年(1755年)以前印行的《皇清各直省分圖》之《天下總輿圖》；乾隆三十二年(1767年)印行的黃證孫《大清萬年一統(tǒng)天下全圖》；乾隆三十二年(1767年)以后印行的朱錫齡《大清萬年一統(tǒng)全圖》；嘉慶五年(1800年)印行的曉峰《清繪府州縣廳總圖》；嘉慶十五年(1810年)印行的《大清萬年一統(tǒng)地理全圖》；嘉慶二十二年(1817年)印行的陶晉《大清一統(tǒng)天下全圖》；光緒二十一年(1895年)印行的《古今地輿全圖》等。*李國強(qiáng)：《南中國海研究：歷史與現(xiàn)狀》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，2003年，第159頁。這些具有官方性質(zhì)的輿圖在將南海諸島標(biāo)繪入中國版圖的同時(shí)，也明白無誤地表明了清政府長期且持續(xù)地對南海行使了有效管轄。此外，更多的非官方地圖，也同樣全部或部分地標(biāo)繪了將南海諸島劃入了中國疆域范圍之內(nèi)。

清代在南海行使主權(quán)和管轄權(quán)，還表現(xiàn)為1883年抗議德國在包括西沙和南沙群島內(nèi)的南海諸島進(jìn)行非法調(diào)查和測量、處理東沙島事件、調(diào)查東沙島和西沙群島(并成立籌辦西沙島事務(wù)處(1900年)和管理東沙島委員會(huì)(1910年))、將海南島南端崖州榆林港和三亞港作為經(jīng)營西沙群島根據(jù)地、籌建無線電臺(tái)和燈塔等，以及對東沙和西沙群島的開發(fā)和經(jīng)營等等。*陳天錫：《西沙島東沙島成案匯編·西沙島成案匯編》，上海、香港：商務(wù)印書館、香港印刷局，1928年。

民國時(shí)期，對南海諸島的管轄與開發(fā)相結(jié)合，并進(jìn)一步深入。1911年廣東省政府宣布將西沙群島劃歸海南島崖縣；1921年3月中華民國軍政府正式?jīng)Q定將西沙群島劃歸廣東省崖縣。在廣東省建設(shè)廳的推動(dòng)下，繼續(xù)推進(jìn)對東沙和西沙的開發(fā)，多次分別批準(zhǔn)對東沙島和西沙群島的商業(yè)開發(fā)，擬定了相應(yīng)的招商承辦章程。

相關(guān)活動(dòng)具體來講包括：1925年在東沙島建立氣象臺(tái)、無線電臺(tái)和燈塔，并派駐工作人員值守，東沙群島附近禁止日本人的采捕活動(dòng)，以維護(hù)主權(quán)；對東沙島的考察和調(diào)查報(bào)告，以及設(shè)立東沙島管理處等也是政府實(shí)施管轄的重要內(nèi)容；1947年后廣東省建設(shè)廳將東沙島海產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交南方漁業(yè)公司。

西沙群島1921年劃歸崖縣后，廣東省政府及相關(guān)部門，常派人赴西沙群島調(diào)查和視察。1922年和1928年分別由崖縣官員和廣東省多個(gè)單位去西沙群島調(diào)查。1929年政治會(huì)議廣州分會(huì)議決將西沙群島磷礦撥為中山大學(xué)管理。1933年廣東省三年施政計(jì)劃說明書有“擬管理西沙島計(jì)劃書”。此外，1930年決定、1936年完成的在西沙群島設(shè)立觀測臺(tái)、無線電臺(tái)、燈塔，以及1933年和1947年針對法國對南沙的不法行為，所展開的調(diào)查、交涉等也不容忽視。而如上文所涉及的關(guān)于官方命名、制圖等行為同樣應(yīng)重視。

“九段線”的出現(xiàn)也是民國以來南海管轄的重要內(nèi)容。這條線關(guān)系著當(dāng)今中國在南海的權(quán)利主張之基礎(chǔ)。它的出現(xiàn)是歷史上中國在南海諸島行使管轄的必然結(jié)果和主權(quán)之體現(xiàn)。20世紀(jì)30年代，在法侵占九小島的促動(dòng)下，國民政府內(nèi)政部水陸地圖審查委員會(huì)開始對南海中英地名的審定和公布。1935年4月該委員會(huì)出版的《中國南海島嶼圖》將北緯4°曾母暗沙標(biāo)志在中國范圍內(nèi)，這些均成為今日“九段線”的雛形。二戰(zhàn)勝利后，國民政府積極接收南海諸島，不但在西沙和南沙群島進(jìn)行考察，而且還于1946年秋季至12月間豎立了主權(quán)碑，并在永樂和太平島留下軍隊(duì)駐守。然而，此時(shí)的南海還不平靜，法國和菲律賓都想將其控制。在此情況下，中國政府一方面將南海諸群島之名稱調(diào)整，“團(tuán)沙群島”改為“南沙群島”、“南沙群島”改為“中沙群島”，另一方面由內(nèi)政部邀請各機(jī)關(guān)派員決定：①南海領(lǐng)土最南端至曾母灘；②西、南沙群島由內(nèi)政部命名后復(fù)具圖說、備案，并通告全國周知，在此之前海軍盡可能進(jìn)駐各島；③保護(hù)南海漁民、運(yùn)輸、通訊等。與此同時(shí)，1947年內(nèi)政部方域司印制了《南海諸島位置圖》，不但標(biāo)識有東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島，而且第一次出現(xiàn)U形線(“十一段線”)，其最南端即北緯4°左右。這就是“九段線”正式出現(xiàn)的過程。新中國成立后不久，北部灣內(nèi)2段線被去除，從而形成了今日之“九段線”。盡管對“九段線”之國際法地位有不同的認(rèn)識*目前關(guān)于南海諸島及其海域的國際法定位主要有：①歷史性水域；②歷史性權(quán)利；③海上疆域線；④島嶼歸屬線。其中，尤以島嶼歸屬線更受青睞。參見李金明：《南海斷續(xù)線：產(chǎn)生背景及其法律地位》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2012年第9期，第7-14頁。，但其反映的民國政府和中華人民共和國政府對南海諸島的管轄是毋庸置疑的。

總之，民國時(shí)期對南海的行政管轄，內(nèi)涵日益豐富，方式越來越多樣化，深刻體現(xiàn)出與西方管轄方式接軌的特點(diǎn)。中華人民共和國成立后，經(jīng)過數(shù)十年的努力，南海已經(jīng)建立了基本完整的管轄體系。

三、中國南海管轄史評價(jià)

通過對我國歷史上南海管控的梳理，不難發(fā)現(xiàn)其中基本具備了管轄的有效性，并主要體現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

首先，相對性是其中的重要方面。歷史與自然環(huán)境決定了中國在南海的歷史存在適用于有效管轄的相對性。受航海技術(shù)、南海嚴(yán)苛的地理和生存條件的限制，在南海諸島長期駐防是無法想象的，因?yàn)檫@需要強(qiáng)大的海上供給能力。當(dāng)時(shí)包括中國在內(nèi)的多數(shù)國家皆不具備這一能力。特別是在船只動(dòng)力主要依賴人力和風(fēng)力的時(shí)代，往返南海諸島所需要的時(shí)間、物資和人力成本亦難以估算。這種受制于客觀條件而無法長期駐守的管轄，其中的法律價(jià)值難以被否定。但這種情況，隨著航海、造船、定位等技術(shù)發(fā)展，以及人們在南海海域航行經(jīng)驗(yàn)的豐富，開始逐步改變。明清時(shí)期，南海諸島被明確劃入海南瓊州府海防范圍，文獻(xiàn)和地圖資料均明確記錄了相關(guān)范圍、航道和海防巡邏事件等。晚清時(shí)期，各主要島礁開始出現(xiàn)長期住島生產(chǎn)的中國人。自此，通過行政組織、經(jīng)營開發(fā)內(nèi)容出現(xiàn)，南海行政管轄的內(nèi)容更加豐富。

其次，具體而有效的管轄與積極的國家意愿是明確的。中國對南海的長期管控是具體而有效的。作為主權(quán)表達(dá)的南海軍政管轄，在歷史上不但充分顯示了由中國王朝政府最早開始的事實(shí)，也表明自漢唐以來得以長期延續(xù)且不斷發(fā)展的客觀過程。其中行政和軍事管轄，是對南海管轄的重要內(nèi)容，并長期以軍事巡防為主。直至明清時(shí)期，二者的比例在南海管轄中的作用未發(fā)生根本變化。軍事巡防在相當(dāng)長的歷史中是對南海管轄的主要形式，主要表現(xiàn)為水師巡防(沒有軍事駐島防衛(wèi))。顯然，若王朝和政府缺乏對南海諸島及其附屬海域的管控意愿，那么在有限條件下的長期而不間斷的軍事管控，以及明確的行政隸屬與版圖測繪，也是毫無意義和價(jià)值的。

再次，漸進(jìn)性、延續(xù)性、多樣性是我國南海歷史管轄的特點(diǎn)之一。事物的發(fā)展往往不是一蹴而就的，對南海的管轄亦然。自明確記錄在南海進(jìn)行海防巡視的宋代《武經(jīng)總要》，至今日豐富而完善的海洋管轄體系初步構(gòu)筑，經(jīng)歷了近千年的漫長演進(jìn)。即便從清末始普遍受到西方理念的影響算起，也經(jīng)歷了一百余年的歷史。這一歷史過程盡管緩慢，但對南海的管轄形式、深度卻發(fā)生了巨大的變化，軍事與行政管轄的成分在其中發(fā)生了一定的變化。軍事管轄雖然受制于各類技術(shù)、自然環(huán)境等客觀條件，但始終沒有斷絕。行政管轄則逐步豐富，不但包括疆域歸屬、行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)設(shè)置，還有海上測量、海上救助、相關(guān)測量和考察等。清末，隨著對南海的重視和相應(yīng)條件的滿足，各政府開始在南海諸島派駐軍事和科研人員，建立氣象站、無線電臺(tái)、燈塔，成立相應(yīng)的管理和開發(fā)機(jī)構(gòu)，并制定相關(guān)計(jì)劃等。*陳天錫：《西沙島東沙島成案匯編·西沙島成案匯編》，上海、香港：商務(wù)印書館、香港印刷局，1928年。

復(fù)次，直接相關(guān)方基于同意的默認(rèn)、承認(rèn)或禁止反言等隨后行為也表明了中國的權(quán)利。在相對低下的航海和造船技術(shù)前提下，航海能力受到極大制約。特別是近代之前，南海周邊各國受航海技術(shù)等方面的影響，幾乎難以深入南海海域，這就導(dǎo)致他們不但缺乏當(dāng)時(shí)管轄和開發(fā)的痕跡，而且沒有也不可能有資格發(fā)出對南海主權(quán)和管轄權(quán)的質(zhì)疑。它們對南海主權(quán)和管轄權(quán)的要求，則要到中國經(jīng)歷了漫長的軍政管轄之后才出現(xiàn)。但毫無疑問，在歷史上持續(xù)、不間斷、沒有受到質(zhì)疑的南海管轄中，中國已經(jīng)形成了對南海的所有權(quán)。近代以來，中國對南海諸島的主權(quán)主張獲得了普遍的國際承認(rèn)，國際社會(huì)在一定時(shí)期分別發(fā)表過承認(rèn)中國對南海相關(guān)島嶼和海域的權(quán)利，其中不但包括所謂英法美日等域外國家，而且包括所謂權(quán)利聲索國，比如越南等國家。*參閱韓振華：《我國南海諸島史料匯編》第四編， 北京：東方出版社，1988年。

最后，對南海地理空間的確認(rèn)是歷代政府實(shí)施管控的前提和基礎(chǔ)。事實(shí)上，我國人民對南海的認(rèn)識經(jīng)歷了一個(gè)漫長的歷史過程。雖然漢代時(shí)期“漲?！币呀?jīng)用來泛指南海，但確實(shí)的記錄所指范圍卻難以準(zhǔn)確確定。經(jīng)考證，漢唐期間，其范圍主要限于近海以及東沙群島、西沙群島局部海域，但對南海有了初步認(rèn)識。宋元時(shí)期，其范圍進(jìn)一步延伸到中沙群島、西沙群島的整個(gè)海域和南沙群島局部海域。至明清時(shí)期，已經(jīng)幾乎覆蓋了南海諸島整個(gè)海域，基本確立了南海疆域基本范圍。清代古籍甚至明確將南海分成了“南澳氣”(東沙群島)、“萬里長沙”(中沙群島)、“萬里石塘”(南沙群島)和“七洲洋”(西沙群島及附近海域)，而且“七洲洋”被劃為清王朝的一個(gè)府，南海疆域范圍日漸明朗。*吳鳳斌：《明清地圖記載中南海諸島主權(quán)問題的研究》，《南洋研究》1984年第4期，第92-111頁；林金枝：《石塘長沙資料記錄考釋》，《南洋研究》1979年第1期，第108-113頁。這一時(shí)期對南海諸島的命名，體現(xiàn)出對南海的認(rèn)識和開發(fā)因不斷的加強(qiáng)等而形成的一定的繁亂性。這種情況，直至20世紀(jì)對南海命名的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化的最終實(shí)現(xiàn)才得以改變，并通過從無序化向標(biāo)準(zhǔn)化命名的演變，更加堅(jiān)定地表達(dá)了中國對南海所擁有的主權(quán)和管轄權(quán)。

總之，國家的管轄，不僅是主權(quán)行使的重要內(nèi)容，也是獲取主權(quán)或相應(yīng)權(quán)利的重要前提。中國在歷史上對南海進(jìn)行了長期不斷的軍事和行政管轄，且在非常長的時(shí)間內(nèi)沒有受到任何的質(zhì)疑，相反卻獲得了相當(dāng)多國家的認(rèn)可。這一切，從今天的國際法角度來看，已經(jīng)使中國獲得了堅(jiān)實(shí)的南海管轄權(quán)和主權(quán)基礎(chǔ),并將為當(dāng)前南海管控提供借鑒。

(責(zé)任編輯：袁宇)

The Control of the South China Sea in the History of China from the Perspective of Effective Jurisdiction

ZHANG Lei

(SchoolofHistoryandArchaeology,AnyangNormalUniversity,Anyang455000,China)

Abstract:Nowadays, the effectiveness of jurisdiction is an important norm for the determination of the territory. Various dynasties in China had, with the state or the government as the main body, done whatever possible to govern part of the South China Sea as well as the sea area and islands now within the claim scope, including the military and administrative jurisdiction. The former is mainly embodied in the military maritime patrol and maritime rescue, etc., and the latter includes mapping and map plotting, administrative division formation and management etc. Besides reflecting the will of the state, these activities have demonstrated the effective jurisdiction over the South China Sea islands and their waters on the part of Chinese dynasties of past ages, which can become the basis for our country to claim relevant rights and can offer useful reference for our country’s current control of the South China Sea.

Key words:jurisdiction; military jurisdiction; administrative jurisdiction; rights and interests of the South China Sea

中圖分類號：D993.5

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-5310(2016)-03-0116-04

作者簡介：張磊(1982- )，男，河南安陽人，安陽師范學(xué)院歷史與文博學(xué)院講師，博士，主要從事中國海洋歷史與現(xiàn)狀、中國邊疆史研究。

收稿日期：2016-01-20

基金項(xiàng)目：2015國家社科基金西部項(xiàng)目“中國海洋疆域的形成與管理研究”(編號：15XZS005)；2015年河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“以東、南中國海為中心的歷史上我國海疆管控研究”(編號：2015BLS003)