劉冬榮，彭佳捷，呂煥哲（湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，湖南　長(zhǎng)沙 410007）

村級(jí)土地利用規(guī)劃的探索與實(shí)踐
——以湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃為例

劉冬榮*，彭佳捷，呂煥哲
（湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，湖南長(zhǎng)沙 410007）

湖南省以編制村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃的形式，創(chuàng)造性的開展村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制與實(shí)施工作，取得了初步成效。以湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃為例，分析了規(guī)劃存在編制主體易位，對(duì)規(guī)劃效益指向和村民需求研究不足，規(guī)劃彈性不足，資金籌措困難等局限性。提出了建立規(guī)劃的法律保障，規(guī)劃編制應(yīng)以需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)規(guī)劃技術(shù)研究和示范，漸進(jìn)式推進(jìn)規(guī)劃編制工作，建立多元化規(guī)劃資金投入機(jī)制促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施等建議。

村級(jí)土地利用規(guī)劃；國(guó)土綜合整治規(guī)劃；探索；實(shí)踐；湖南省

村級(jí)土地利用規(guī)劃是對(duì)中國(guó)現(xiàn)有土地利用規(guī)劃體系的深化和完善，是中國(guó)土地利用規(guī)劃體系中最低層次也是最基礎(chǔ)層次的規(guī)劃類型，適應(yīng)村域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地利用規(guī)劃管理的要求［1，2］。2003年以來，我國(guó)地方村級(jí)土地利用規(guī)劃的實(shí)踐以及國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目，共同推動(dòng)了該領(lǐng)域的發(fā)展并取得一定的成果［3～6］。中共中央“十三五規(guī)劃建議”提出，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。開展村級(jí)土地利用規(guī)劃，是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村深化生態(tài)文明體制改革的需要，有助于完善規(guī)劃體系建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村系列改革，對(duì)于挖掘發(fā)展?jié)摿ν七M(jìn)供給側(cè)改革具有重要作用。2009年，湖南省部署開展了國(guó)土綜合整治規(guī)劃。從規(guī)劃編制的組織主體、規(guī)劃定位和規(guī)劃內(nèi)容體系來看，湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃屬村級(jí)土地利用規(guī)劃范疇。本文在湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃探索和實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上，分析規(guī)劃編制與實(shí)施的局限性，提出進(jìn)一步改進(jìn)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制的對(duì)策建議，以期為逐步開展的村級(jí)土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施工作提供參考。

1　湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃開展情況

1.1工作概況

湖南省位于江南丘陵地區(qū)，省內(nèi)自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村居民點(diǎn)星羅棋布，用地布局分散，“空心村”較多，集約利用水平不高。2009年，為深入貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)精神，大力推進(jìn)“一化三基”戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，省委省政府印發(fā)的《中共湖南省委湖南省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地整治的意見》提出，編制農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃。結(jié)合湖南省實(shí)際，2009年省國(guó)土資源廳印發(fā)了《關(guān)于開展村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃試點(diǎn)工作的通知》，2011年5月部署了第一批5個(gè)村的試點(diǎn)工作。2013年開始，全省逐步全面推開村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃工作。2013～2015年，以省以上投資土地整治項(xiàng)目為依托，已編制村莊國(guó)土綜合整治規(guī)劃的村莊為3795個(gè)，若考慮湖南省從2009～2012年編制的土地整治項(xiàng)目規(guī)劃，包括省、市兩級(jí)投資的項(xiàng)目，已編制農(nóng)村國(guó)土綜合整治規(guī)劃的村莊達(dá)到7000余個(gè)。

1.2規(guī)劃定位

湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃是以行政村為單位編制，統(tǒng)籌村域范圍內(nèi)國(guó)土資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合性空間規(guī)劃。規(guī)劃依據(jù)縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃、縣級(jí)土地整治規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃等上位規(guī)劃，明確村莊發(fā)展方向和重點(diǎn)，合理配置各類國(guó)土資源，落實(shí)各類用地的管制措施，圍繞優(yōu)化利用國(guó)土資源、促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌安排各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，引導(dǎo)各類整治項(xiàng)目實(shí)施，并對(duì)村民的建設(shè)行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。

因此，該規(guī)劃既是國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)土地利用總體規(guī)劃體系在村級(jí)行政單位的拓展，也是村莊居民點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及村莊建設(shè)用地整理、工礦廢棄地復(fù)墾、未利用地開發(fā)、土地整治等專項(xiàng)規(guī)劃等的詳細(xì)規(guī)劃。

1.3規(guī)劃內(nèi)容體系

湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃對(duì)村域土地的用地結(jié)構(gòu)、用地布局、國(guó)土綜合整治和土地利用分區(qū)等作出了安排。規(guī)劃在闡述村域土地、礦產(chǎn)、水、森林等自然資源狀況和其他重要的人文資源狀況、生態(tài)環(huán)境狀況等的基礎(chǔ)上，從村域土地利用、村域建設(shè)布局、村域國(guó)土綜合整治、村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃實(shí)施保障措施等六個(gè)方面，構(gòu)建了規(guī)劃內(nèi)容體系。1）村域土地利用。落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的控制規(guī)模，合理確定村域內(nèi)各類用地的總體結(jié)構(gòu)與布局。重點(diǎn)是耕地、基本農(nóng)田、村莊和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的布局安排。2）村域建設(shè)布局。包括村莊和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)總體布局、風(fēng)格、規(guī)模、次序安排；村域內(nèi)道路、電力、通訊、飲水、燃?xì)?、商貿(mào)、文化衛(wèi)生站點(diǎn)等公共基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)安排。3）村域國(guó)土綜合整治。主要包括村域內(nèi)土地開發(fā)整理復(fù)墾的總體安排與項(xiàng)目布局；農(nóng)村居民點(diǎn)綜合整治的時(shí)序與布局；以土地開發(fā)整理為平臺(tái)，對(duì)村域山、水、田、路、林、村國(guó)土綜合整治的布局與安排。4）村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要是村域內(nèi)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展布局；村級(jí)工業(yè)布局安排；村域內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展安排，如旅游休閑觀光產(chǎn)業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)等。5）村域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)。主要是村域內(nèi)生態(tài)用地的布局與生態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)；村域環(huán)境污染整治與環(huán)境保護(hù)的安排；村域內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)治理安排。6）規(guī)劃實(shí)施保障措施。包括村級(jí)規(guī)劃的建設(shè)資金籌措、政策扶植、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)管等有關(guān)保障措施。明確村域內(nèi)所有涉及國(guó)土開發(fā)利用與保護(hù)的生產(chǎn)、生活和建設(shè)活動(dòng)均應(yīng)符合村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃。

1.4規(guī)劃成果表達(dá)

規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本和圖件，以圖件為主。主要圖件有：村域國(guó)土綜合整治規(guī)劃圖，村域土地利用專項(xiàng)規(guī)劃圖（含基本農(nóng)田保護(hù)圖），村域村莊及居民點(diǎn)修建性詳細(xì)規(guī)劃圖（含各種管線路網(wǎng)布置圖），村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃圖，村域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃圖等。

1.5規(guī)劃編制與組織實(shí)施

湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃的編制工作按照政府主導(dǎo)，多方參與的原則，由省級(jí)國(guó)土資源主管部門具體部署安排，縣級(jí)政府組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體實(shí)施，縣級(jí)國(guó)土資源部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相關(guān)部門共同參與，充分聽取群眾意見。政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等相關(guān)工作。

2　取得的成效

2.1通過編制國(guó)土綜合整治規(guī)劃的形式，創(chuàng)造

性地推進(jìn)了村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作

目前村級(jí)土地利用規(guī)劃僅為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃的組成部分，并非獨(dú)立層級(jí)的規(guī)劃，規(guī)劃編制一般與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃同步進(jìn)行，缺乏明確的定位依據(jù)。村級(jí)土地利用規(guī)劃尚處技術(shù)研究和試點(diǎn)探索階段。在國(guó)家實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的背景下，重慶市、浙江省等部分省、市先后開展了村級(jí)土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作，按照村土地利用規(guī)劃技術(shù)需要，明確村土地利用規(guī)劃的內(nèi)容。湖南省根據(jù)中央精神，結(jié)合地方發(fā)展戰(zhàn)略要求，以推進(jìn)農(nóng)村土地整治為重點(diǎn)，通過編制國(guó)土綜合整治規(guī)劃的形式，創(chuàng)造性地推進(jìn)了村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作，在一定程度上滿足了土地管理工作的需求，充實(shí)了我國(guó)村級(jí)土地利用規(guī)劃工作內(nèi)容。

2.2形成了技術(shù)性規(guī)范，積累了村級(jí)土地利用規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)

湖南省按照不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定了第一批試點(diǎn)對(duì)象，包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)的長(zhǎng)沙市瀏陽(yáng)市沙市鎮(zhèn)河背社區(qū)、環(huán)洞庭湖基本農(nóng)田建設(shè)重大工程范圍的岳陽(yáng)市君山區(qū)西城辦事處上反咀村、納入國(guó)家扶持貧困地區(qū)的岳陽(yáng)市平江縣木金鄉(xiāng)下江村、屬土地整理潛力較高地區(qū)的湘潭市湘潭縣梅林橋鎮(zhèn)梅林村、屬自然條件較差地區(qū)的永州市新田縣新圩鎮(zhèn)三占塘村。在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，制訂了《湖南省村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)》，明確了規(guī)劃適用范圍、規(guī)劃編制的依據(jù)和原則，建立了完整的規(guī)劃編制程序，健全了完整規(guī)劃內(nèi)容體系，為全面推進(jìn)規(guī)劃編制工作提供技術(shù)基礎(chǔ)。

2.3以土地整治項(xiàng)目為載體，有效促進(jìn)了規(guī)劃實(shí)施

村級(jí)規(guī)劃的有效實(shí)施，需要穩(wěn)定且成規(guī)模的資金來源。規(guī)劃確定的各項(xiàng)建設(shè)、開發(fā)、保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施，僅靠村集體自籌資金，無疑杯水車薪。因村級(jí)建設(shè)的短期經(jīng)濟(jì)效益不夠明顯，各類社會(huì)投資主體，大多望而卻步。2013年，湖南省國(guó)土資源廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃編制工作的通知》，要求今后申報(bào)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目不再編制項(xiàng)目規(guī)劃，而以村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃替代。湖南省以土地整治項(xiàng)目資金為主體，有效聚合了相關(guān)涉農(nóng)資金集中使用，充分發(fā)揮各項(xiàng)資金使用的疊加效益，為規(guī)劃實(shí)施建立了資金保障。永州新田三占塘村通過國(guó)土綜合整治規(guī)劃引領(lǐng)、特色產(chǎn)業(yè)支撐，以土地整治項(xiàng)目實(shí)施為載體，聚合國(guó)家鄉(xiāng)村旅游扶貧資金等各方資金，如今實(shí)現(xiàn)天上有飛鴿、地上有土雞、籠中有竹鼠、欄內(nèi)有豪豬、水里有游魚、田間有香瓜，產(chǎn)業(yè)發(fā)展興旺，田園風(fēng)光美麗，成為“中國(guó)·新田休閑養(yǎng)生旅游目的地”。

2.4規(guī)劃實(shí)施改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

以土地整治項(xiàng)目為重點(diǎn)的國(guó)土綜合整治規(guī)劃的實(shí)施，一是推進(jìn)了環(huán)洞庭湖、婁邵盆地等國(guó)家級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，共投入資金276.22億元，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田1510.07萬(wàn)畝，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。二是改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高了農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用水平。三是引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。例如長(zhǎng)沙市望城區(qū)農(nóng)村住宅產(chǎn)業(yè)化，有效保護(hù)了耕地，降低農(nóng)村建房用地量，全面提高農(nóng)民生活質(zhì)量，逐步走上專業(yè)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化的發(fā)展軌道。四是拓展了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。規(guī)劃實(shí)施與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相結(jié)合，節(jié)約出來的一部分集體建設(shè)用地用于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，一部分安排城鎮(zhèn)建設(shè)，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局。2009～2014年，復(fù)墾了農(nóng)村居民點(diǎn)用地2411公頃、工礦廢棄地2969公頃，置換出城鎮(zhèn)建設(shè)用地3392公頃。

3　存在的局限性

3.1規(guī)劃編制主體易位，影響規(guī)劃的操作性

規(guī)劃方案是規(guī)劃編制主體意志的反映，由規(guī)劃編制主體實(shí)施，規(guī)劃編制主體在一定程度上決定了規(guī)劃方案的可操作性。我國(guó)現(xiàn)行5級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制主體為行政機(jī)構(gòu)，是各級(jí)人民政府，規(guī)劃編制由最高行政機(jī)構(gòu)部署自上而下開展。村集體即村民委員會(huì)，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》賦予村民委員會(huì)辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)、組織實(shí)施本村建設(shè)規(guī)劃的權(quán)利。因此，村域范圍的生產(chǎn)、生活與土地資源利用等公共事務(wù)和公益事業(yè)，應(yīng)由村民委員會(huì)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)自主實(shí)施。農(nóng)村集體所有制的屬性決定了村級(jí)土地利用規(guī)劃屬自治型規(guī)劃。因此，村級(jí)土地利用規(guī)劃應(yīng)由村民委員會(huì)組織編制，各級(jí)人民政府應(yīng)依法予以指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。鑒于當(dāng)前村民委員會(huì)缺乏村級(jí)規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)，湖南省國(guó)土綜合整治規(guī)劃由縣級(jí)人民政府組織編制，在一定程度上促進(jìn)了規(guī)劃編制工作進(jìn)程。雖然經(jīng)過廣泛的公眾參與，但未能體現(xiàn)村民委員會(huì)自治權(quán)，村民積極性不高，影響了村級(jí)土地利用規(guī)劃的普遍推廣和實(shí)施。

3.2沿襲土地利用總體規(guī)劃編制模式，對(duì)規(guī)劃實(shí)施效益及村民需求研究不夠

湖南省國(guó)土綜合整治規(guī)劃以實(shí)施土地整治項(xiàng)目為重點(diǎn)，通過自上而下統(tǒng)一部署安排，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村各類用地，協(xié)調(diào)各業(yè)用地矛盾，雖然在規(guī)定時(shí)間完成了規(guī)劃編制任務(wù)，但是對(duì)于村級(jí)規(guī)劃的實(shí)施效益及需求，考慮不足。湖南省村的類型多樣，有發(fā)展作物種植的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)村，服務(wù)城鎮(zhèn)發(fā)展的城郊村，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的工業(yè)村，保持良好生態(tài)的山區(qū)村，發(fā)展觀光業(yè)的休閑旅游村，保護(hù)古村落的傳統(tǒng)村等等。不同類型和不同地域的村國(guó)土綜合整治規(guī)劃具有不同的實(shí)施效益和需求。比如在工業(yè)村，其重點(diǎn)需求是保障改善特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)條件，保障合理的特色加工廠房用地。在城郊村，其重點(diǎn)需求是確定城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界和基本農(nóng)田紅線，促進(jìn)生產(chǎn)生活設(shè)施與城鎮(zhèn)接軌，明晰土地權(quán)屬，為經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市打下基礎(chǔ)。由于在規(guī)劃編制過程中，沿用以土地整治項(xiàng)目為核心的規(guī)劃模式，對(duì)于規(guī)劃方案的實(shí)施效益及村民需求的研究不夠深入，影響了規(guī)劃實(shí)施整體效益。

3.3規(guī)劃彈性考慮不足，影響建設(shè)規(guī)劃實(shí)施

剛性和彈性問題，一直是土地規(guī)劃界學(xué)者的高度關(guān)注的熱點(diǎn)［7～8］?，F(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃強(qiáng)化了建設(shè)用地空間管制，但是受剛性指標(biāo)的制約，空間區(qū)位和范圍的確定仍受到一定約束。村級(jí)土地利用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地精細(xì)化管理的規(guī)劃，需要一定的彈性空間支持。村集體為自治組織，村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目選址不確定性較大。規(guī)劃編制對(duì)村級(jí)公共建筑、公益設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目選址尚難到位。在鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的控制下，規(guī)劃編制難以安排村級(jí)不確定選址的建設(shè)項(xiàng)目的用地彈性空間。在用地空間分區(qū)管制規(guī)則中，對(duì)建設(shè)用地布局調(diào)整的情形也未明確。當(dāng)前土地規(guī)劃調(diào)整修改，尚未明確村級(jí)建設(shè)項(xiàng)目調(diào)整修改的相關(guān)規(guī)定。因此，在規(guī)劃實(shí)施中，土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目得到較好實(shí)施，而涉及規(guī)劃調(diào)整修改的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施較為困難，存在導(dǎo)致違法用地情況的可能。

3.4資金籌措困難，規(guī)劃全面實(shí)施難度大

湖南省雖然明確聚合各類涉農(nóng)資金集中使用，充分發(fā)揮各項(xiàng)資金使用的疊加效益，加大財(cái)稅和金融支持，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與農(nóng)村土地綜合整治，促進(jìn)規(guī)劃土地整治項(xiàng)目的實(shí)施。從規(guī)劃的其他建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況來看，經(jīng)濟(jì)條件較好的村，村集體及地方勉強(qiáng)能夠安排部分建設(shè)資金。有的村也只能通過土地綜合整治項(xiàng)目等其他專項(xiàng)資金，或村民自籌部分實(shí)施規(guī)劃。部分村的國(guó)土綜合整治規(guī)劃因缺乏資金，未能全面較好實(shí)施。究其原因，一是國(guó)土綜合整治的效益未能充分顯現(xiàn)，對(duì)各方投入的吸引力不足；二是規(guī)劃實(shí)施的融資機(jī)制不夠健全。

4　對(duì)策建議

4.1盡快啟動(dòng)村級(jí)土地利用規(guī)劃的法制建設(shè)工作，建立規(guī)劃的法律保障

把規(guī)劃的編制與實(shí)施納入法治化軌道，是促進(jìn)村級(jí)土地利用規(guī)劃工作有效開展的根本保障。當(dāng)前，無論是村級(jí)土地利用規(guī)劃還是村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃，都未納入相關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)。湖南省雖然出臺(tái)了村級(jí)國(guó)土綜合整治規(guī)劃的相關(guān)政策和規(guī)章，但是規(guī)劃的法律地位不高仍是客觀現(xiàn)實(shí)。因此，要盡快開展村級(jí)土地利用規(guī)劃的立法研制工作，各地也要加快制訂地方性法規(guī)，將村級(jí)土地利用規(guī)劃納入法制體系。

4.2以需求為導(dǎo)向，調(diào)動(dòng)各方參與村級(jí)土地利用規(guī)劃的積極性

村級(jí)土地利用規(guī)劃進(jìn)展緩慢的一個(gè)重要原因是需求不足?，F(xiàn)行土地制度與市場(chǎng)化、城市化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展不相適應(yīng)，抑制了農(nóng)村發(fā)展需求，需要深化改革。在市場(chǎng)化改革的大背景下，只要符合規(guī)劃和用途管制，城市土地和農(nóng)村土地都可以在不改變土地所有制性質(zhì)的前提下進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。農(nóng)村宅基地、自留地、自留山屬于集體所有。通過推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)行農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”，允許集體建設(shè)用地入市，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)，將釋放農(nóng)村發(fā)展的巨大潛力，帶來巨大的發(fā)展需求，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民、村集體、社會(huì)組織、地方政府等各方要求編制村級(jí)土地利用規(guī)劃的主動(dòng)性和積極性。

4.3加強(qiáng)規(guī)劃技術(shù)研究和示范工作，推進(jìn)成果應(yīng)用與推廣

當(dāng)前，村級(jí)土地利用規(guī)劃的理論基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)方法不足，已編制的村級(jí)土地利用規(guī)劃仍然帶有濃厚的土地利用總體規(guī)劃色彩。為積極推進(jìn)村級(jí)土地利用規(guī)劃工作，一要突破現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃既有模式的束縛，探討和發(fā)展符合鄉(xiāng)村和村級(jí)特點(diǎn)的土地利用規(guī)劃基本理論、編制原理、編制方法、編制標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)體系，推動(dòng)研究技術(shù)成果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化。二要加強(qiáng)示范工作，確定合理的規(guī)劃示范區(qū)域和數(shù)量，與農(nóng)村土地管理制度改革、整村推進(jìn)土地整治、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、扶貧開發(fā)、傳統(tǒng)村落建設(shè)等相關(guān)工作相結(jié)合，形成相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范成果的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。

4.4因地制宜，因時(shí)制宜，推進(jìn)規(guī)劃編制工作

我國(guó)各類村莊數(shù)量龐大，村情各異。村級(jí)規(guī)劃屬自治型規(guī)劃，村民委員會(huì)應(yīng)是規(guī)劃編制的主體。村級(jí)土地利用規(guī)劃基期、規(guī)劃期不宜統(tǒng)一規(guī)定。在規(guī)劃編制工作基礎(chǔ)不扎實(shí)、技術(shù)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)狀況下，采用統(tǒng)一部署安排編制的政府包辦方式開展村級(jí)土地利用規(guī)劃編制工作，既影響規(guī)劃成果的質(zhì)量，又影響規(guī)劃的可操作性。為加快推進(jìn)村級(jí)土地利用規(guī)劃的編制實(shí)施，一是，因地制宜，選擇土地利用變化較大地區(qū)、土地利用矛盾突出地區(qū)、扶貧開發(fā)區(qū)等不同類型地區(qū)，結(jié)合村集體規(guī)劃編制意向開展。二是，因時(shí)制宜，在村莊發(fā)展需要編制規(guī)劃時(shí)，由村集體申請(qǐng)編制。以點(diǎn)帶面，帶動(dòng)周邊地區(qū)的規(guī)劃編制。

4.5建立多元化投入機(jī)制，為規(guī)劃編制與實(shí)施提供資金保障

經(jīng)費(fèi)來源缺乏是制約村級(jí)土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施的重要因素。在市場(chǎng)化條件下，應(yīng)以效益為導(dǎo)向，建立多元化規(guī)劃建設(shè)資金投入機(jī)制。一是，在市、縣兩級(jí)人民政府的統(tǒng)籌下，整合并集中使用土地整理開發(fā)、農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利、傳統(tǒng)村落建設(shè)、農(nóng)村危房改造、以工代賑、扶貧開發(fā)、電力、通訊、煙草等相關(guān)涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮各項(xiàng)資金使用的疊加效益。二是，逐步加大規(guī)劃實(shí)施的財(cái)稅投入。創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民建房和農(nóng)村公益事業(yè)提供信貸支持。三是，明確投資回報(bào)，吸引土地權(quán)屬主體、土地承包經(jīng)營(yíng)者以及各類社會(huì)投資主體采取自籌資金、社會(huì)融資等多種方式，投資規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)資金。四是，匯總各方資金建立村級(jí)規(guī)劃建設(shè)專項(xiàng)資金，統(tǒng)籌安排的資金使用。

/Re feren ces

［1］ 陳榮蓉，等. 村級(jí)土地利用規(guī)劃編制［J］. 中國(guó)土地科學(xué)，2009，23（3）:32-33.

［2］ 王 群，張 穎，王萬(wàn)茂. 關(guān)于村級(jí)土地利用規(guī)劃編制基本問題的探討［J］. 中國(guó)土地科學(xué)，2012，24（3）:19-21.

［3］ 劉殿鋒，劉耀林，洪曉峰. 3S 村鎮(zhèn)退化土地監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)［J］. 測(cè)繪科學(xué)，2011，36（2）:213-215.

［4］ 王滔滔，陳忠暖，劉燕婷. 長(zhǎng)三角村鎮(zhèn)土地規(guī)模利用技術(shù)適宜性評(píng)價(jià)方法初探［J］. 小城鎮(zhèn)建設(shè)，2010，（12）:31-36.

［5］ 于冠男，王慶，于先文. 基于 Mobile GIS 的村鎮(zhèn)土地監(jiān)察系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)［J］. 測(cè)繪科學(xué)，2010，35（5）:228-230.

［6］ 李盛盛，方鵬程，于冠. 基于 Web GIS 的村鎮(zhèn)土地監(jiān)察內(nèi)業(yè)處理系統(tǒng)設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)［J］. 地理信息世界，2009，（4）：73-75.

［7］ 吳次芳，邵霞珍. 土地利用規(guī)劃的非理性、不確定性和彈性理論研究［J］. 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005，35（4）: 98-105.

［8］ 張友安，鄭偉元. 土地利用總體規(guī)劃的剛性與彈性［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2004，18（1）: 24-27.

Exploration and Practice of Land Use Planning on Village Level——A Case Study of Land Comprehensive Planning on Village Level in Hunan

Liu Dongrong， Peng Jiajie， Lv Huanzhe
（Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan410007）

Based on compiling comprehensive land development and management planning on Village Level in Hunan province， compilation and implementation of land use planning on village-level were carried out creatively， and practical experience and technological basis were accumulated. Taking the comprehensive land use planning in Hunan as an example， this paper fully analyzed the problems， which were the transposal of planning main body， the deficiency of villagers’ demands， lacking of elasticity on land use planning and the difficulty of fund raising. On this basis， in order to promoting land use planning， some proposals were recommended. For example， land use planning should be guided by demands， technical research and demonstration should be strengthened， planning work should be gradually promoted， and diversified capital investment mechanism should be established.

land use planning on village level； land comprehensive improvement plan； exploration；practice； Hunan

F301.2

A

1672-5603（2016）03-063-5

*第一作者簡(jiǎn)介劉冬榮，男，1977年生，碩士，工程師，主要研究方向?yàn)橥恋乩靡?guī)劃。E-mail: 308347703@qq.com

2016-6-21；改回日期：2016-7-25。