陳捷

（中共重慶市委黨校 哲學(xué)教研部，重慶 400041）

新型城鎮(zhèn)化背景下城市社會流動(dòng)人口治理的創(chuàng)新路徑

陳捷

（中共重慶市委黨校 哲學(xué)教研部，重慶 400041）

以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化需要推進(jìn)城市社會流動(dòng)人口治理的現(xiàn)代化。家庭化移居模式已成為我國城市社會人口流動(dòng)遷移的主體模式，并且成為流動(dòng)人口社會治理的時(shí)代背景。流動(dòng)人口的家庭化移居趨勢在主體、客體、機(jī)制三方面對流動(dòng)人口的“社會管治”模式提出了巨大挑戰(zhàn)，因此，需要從主體、客體、機(jī)制三個(gè)方面推進(jìn)城市社會流動(dòng)人口社會治理的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。只有形成政府、市場、社會等多元主體協(xié)同治理的社會流動(dòng)人口治理體制，才能更好地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

流動(dòng)人口治理；社會治理；新型城鎮(zhèn)化；人的城鎮(zhèn)化

十八屆五中全會不僅提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的“五大發(fā)展”理念，同時(shí)也要求各級黨委政府積極推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，使戶籍人口城鎮(zhèn)化率加快提高。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化而不是物的城鎮(zhèn)化，國務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（以下簡稱“意見”）中指出，新型城鎮(zhèn)化要“以農(nóng)民工的城市融入為核心”，新型城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)是促進(jìn)那些有長期居留城市意愿、有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的社會流動(dòng)人口特別是那些舉家遷移的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（不僅包括農(nóng)民工，也包括那些隨遷家屬）的家庭團(tuán)聚和城市融入。

隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，中國人口流動(dòng)遷移也發(fā)生了從“個(gè)體”到“家庭”，從“流動(dòng)”到“移居”的轉(zhuǎn)變，家庭化移居逐漸成為中國社會人口流動(dòng)的主要趨勢。這種轉(zhuǎn)變構(gòu)成了當(dāng)下中國社會流動(dòng)人口治理的新背景，也對中國城市社會流動(dòng)人口治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。

一、城市社會流動(dòng)人口治理的時(shí)代背景

2016年2月國務(wù)院出臺的《意見》指出，“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，要堅(jiān)持“以人的城鎮(zhèn)化為核心”?！耙匀说某擎?zhèn)化為核心”理念的提出是我國社會人口流動(dòng)趨勢變動(dòng)與時(shí)俱進(jìn)的產(chǎn)物。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，中國社會流動(dòng)人口的流動(dòng)遷移的主體模式已經(jīng)發(fā)生了重大改變：“人口流動(dòng)已經(jīng)從一人獨(dú)闖天下，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)家庭成員共同流動(dòng)，甚至舉家遷居”。換言之，“家庭化遷居已經(jīng)逐漸成為人口流動(dòng)的主要趨勢”[1]。

改革開放初期，第一代社會流動(dòng)人口大都采取單槍匹馬的個(gè)體流動(dòng)模式，隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，社會流動(dòng)人口的家庭化移居趨勢不斷凸顯?！吨袊鲃?dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2015）》的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，社會流動(dòng)人口的城市居留穩(wěn)定性也在不斷增強(qiáng)：半數(shù)以上的社會流動(dòng)人口有今后在現(xiàn)居住地長期居留的意愿，打算在現(xiàn)居住地繼續(xù)居住5年及以上的占56%。隨著新生代農(nóng)民工日益成為我國人口流動(dòng)的主體，社會流動(dòng)人口的家庭化移居趨勢更加明顯。許多新生代的社會流動(dòng)人口在流入城市組成家庭，流動(dòng)人口子女在城市現(xiàn)居住地出生的比例也不斷上升。目前近9成的已婚新生代流動(dòng)人口是夫妻雙方一起流動(dòng)，與配偶、子女共同流動(dòng)的約占60%。近七成的家庭化移居的流動(dòng)人口中，家庭成員為分次流入，其中最常見的流動(dòng)“策略”是夫妻首先流入，再把全部或部分子女接來同住。同時(shí)越來越多社會流動(dòng)人口家庭開始攜帶老人流動(dòng)。[2]

相較于流動(dòng)個(gè)體而言，家庭化移居的流動(dòng)人口“具有更高的穩(wěn)定性，是一種非常規(guī)意義上的定居行為”。[1]這種家庭化移居趨勢的逐漸顯著正反映了越來越多的流動(dòng)人口的城市居留意愿和城市融入意識在不斷增長。社會流動(dòng)人口的家庭化移居現(xiàn)象，已經(jīng)從一種單純的打工、掙錢的鄉(xiāng)—城往返流動(dòng)行為，過渡到一種長期留居城市、融入城市社會的遷移行為，將對中國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)生重要的影響，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》和“三個(gè)1億人”政策的社會背景。流動(dòng)人口家庭化移居趨勢為新型城鎮(zhèn)化提供了內(nèi)在的動(dòng)力。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，需要順應(yīng)這種趨勢，積極促進(jìn)流動(dòng)人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出：到2020年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。2015年，我國城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億人，常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到56.1%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率還不到40%。相對而言，中國城市社會流動(dòng)人口特別是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)展還比較緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率還相對偏低。由于以戶籍為核心的城鄉(xiāng)二元分割體制的持續(xù)存在，阻礙了農(nóng)民工公平地分享中國城鎮(zhèn)化帶來的成果。

新型城鎮(zhèn)化“不僅意味著大量農(nóng)村人口進(jìn)城，更重要的是這些人如何能夠在城市穩(wěn)定就業(yè)、落戶、認(rèn)同和融入”[3]。隨著家庭化移居成為我國人口流動(dòng)遷移的主體模式，社會流動(dòng)人口及隨遷家屬的就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會保障等一系列公共服務(wù)需求不斷增長，而目前我國大多數(shù)城市特別是特大城市還難以達(dá)到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對常住人口的全覆蓋。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要優(yōu)先解決進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)的家庭化移居的流動(dòng)人口的落戶問題。促進(jìn)流動(dòng)人口在流動(dòng)—居留—落戶這條鏈條上推移，不僅需要促進(jìn)流動(dòng)人口的家庭遷徙和城市融入，更需要滿足流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求。因此，在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展新理念下，如何更好地滿足我國社會流動(dòng)人口的社會公共服務(wù)需求，已成為中國社會流動(dòng)人口治理中的亟待破解的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

二、城市社會流動(dòng)人口治理的現(xiàn)實(shí)困境

由于轉(zhuǎn)型階段中存在的對傳統(tǒng)模式的路徑依賴重視管理忽視公共服務(wù)的社會管治模式依舊主導(dǎo)著中國社會流動(dòng)人口的治理實(shí)踐。現(xiàn)實(shí)中，中國各地社會流動(dòng)人口治理水平參差不齊，許多城市依舊延續(xù)過去政府單一負(fù)責(zé)的社會流動(dòng)人口管治模式。因此，隨著流動(dòng)人口家庭化移居趨勢的日益凸顯和流動(dòng)人口家庭成員差異化需求的日益顯著，這種模式越來越難以適應(yīng)新時(shí)期社會流動(dòng)人口治理的實(shí)際需要?！爸贫日弑尘跋铝鲃?dòng)人口秩序整合遭遇多重困境,存在流動(dòng)人口訴求多元化與政府服務(wù)統(tǒng)一性的矛盾?！盵4]面臨著家庭化移居模式所帶來的公共服務(wù)劇增和人口管理任務(wù)加大的挑戰(zhàn)，當(dāng)前的社會流動(dòng)人口治理模式也面臨著一些現(xiàn)實(shí)困境。這主要體現(xiàn)在：

（一）在治理主體層次上，政府單一主體負(fù)責(zé)的行政管理模式無法兼容社會治理中多元主體合作治理的參與需求

中國是一個(gè)行政主導(dǎo)傳統(tǒng)悠久的國家，“國家權(quán)力特別是行政權(quán)力支配社會是個(gè)根深蒂固的客觀存在”[5]。在這種行政主導(dǎo)的背景下，政府“單打獨(dú)斗”的管理模式“很大程度上還游離于社會和市場之外”“還沒有真正形成全社會共同參與、綜合管理”的社會治理格局[6]。隨著城市流動(dòng)人口的大量增加，城市公共事務(wù)伴隨著城市常住人口日益增加而變得日益復(fù)雜這對流入城市的公共資源分配、公共物品供給和公共政策選擇都帶來了巨大壓力，單獨(dú)依靠城市政府對城市公共物品的單一供給已經(jīng)難以有效滿足城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的要求。在社會流動(dòng)人口治理任務(wù)繁重的壓力型體制下，面對突發(fā)的社會風(fēng)險(xiǎn)往往又依賴于政府系統(tǒng)內(nèi)部以社會管理綜合治理委員會為牽頭單位的“條塊協(xié)同”，例如城市政府定期或不定期的針對城鄉(xiāng)結(jié)合部等流動(dòng)人口聚居地帶的“聯(lián)合執(zhí)法”“運(yùn)動(dòng)式治理”等方式。這種政府“全能負(fù)責(zé)的單元主體格局在個(gè)體式流動(dòng)階段還有一定實(shí)效，但在城市流動(dòng)人口進(jìn)入家庭化移居階段后，城市政府面臨著日益分化的社會結(jié)構(gòu)和多元化的社會利益訴求“政府公共資源捉襟見肘，‘全能政府’模式難以為繼”[7]。

在公共資源有限的條件約束下，政府“單打獨(dú)斗”的管制思維和實(shí)踐一方面無法有效滿足新時(shí)期社會流動(dòng)人口治理的現(xiàn)實(shí)需要，在實(shí)踐中常常會出現(xiàn)治理績效與治理初衷相背離的意外政策反饋；另一方面，政府單一負(fù)責(zé)的行政主導(dǎo)慣性往往會制約著政府、市場、社會多元治理主體格局的形成，使得市場組織和社會組織在社會流動(dòng)人口治理中處于被動(dòng)參與的“邊緣”角色，無法有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（二）在治理的客體層面上，對流動(dòng)人口“重管理，輕服務(wù)”的治理失衡難以有效滿足城市流動(dòng)人口家庭化移居的公共服務(wù)需求

長期以來，我國在流動(dòng)人口社會治理存在“重管理，輕服務(wù)”的治理失衡狀態(tài)。政府在社會流動(dòng)人口管理中偏重于身份管理，“更直接地說是對人的身體的管理”，這種身體管理模式主要是“強(qiáng)制的，統(tǒng)治性的，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度一致”[8]。由于城鄉(xiāng)二元分割體制的長期延續(xù)，“流動(dòng)人口事實(shí)上已經(jīng)成為一種相對固定的身份,成為介于城市居民和農(nóng)村農(nóng)民的第三種人”[9]。隨著家庭化移居模式成為人口流動(dòng)的主體模式，流動(dòng)人口家庭的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和心理等各種社會需求都需要納入社會流動(dòng)人口治理的范疇。但在城市公共資源有限和城鄉(xiāng)二元分割體制的條件下，城市政府的公共產(chǎn)品和服務(wù)只能維系著差異化供給的狀態(tài)，即城市公共資源分配主要投向城市戶籍居民而不是非戶籍居民的社會流動(dòng)人口，“戶口本”和“居住證”上的基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)存在著巨大的差距。

在屬地化管理的社會管治模式下，流動(dòng)人口的社會需要往往被身份管理的傳統(tǒng)所取代，流動(dòng)人口的公共服務(wù)需求難以得到政府部門及時(shí)的回應(yīng)。所以，創(chuàng)新社會流動(dòng)人口治理，亟待在客體上實(shí)現(xiàn)社會流動(dòng)人口治理的內(nèi)容轉(zhuǎn)換，即從身份管理走向需求供給。

（三）從治理工具上來看，對流動(dòng)人口的強(qiáng)制性約束手段日益無法應(yīng)對流動(dòng)人口家庭化移居趨勢下的常規(guī)需求治理

社會管治模式主導(dǎo)的流動(dòng)人口管理和服務(wù)最突出的問題就是管理機(jī)制的單一性，即“主要依賴強(qiáng)制性治安管理手段來實(shí)現(xiàn)政府管理職能”。[6]以公安部門單一的強(qiáng)制性管治機(jī)制為主的流動(dòng)人口管治模式，在實(shí)踐中往往又會呈現(xiàn)為“運(yùn)動(dòng)式治理”這種突擊性管治模式。并依賴于各種“運(yùn)動(dòng)式治理”?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”內(nèi)在的“短、平、快”追求傾向于選擇以加強(qiáng)社會流動(dòng)人口的身份辨識和自由限制為突破口。這種管治模式存在“重收費(fèi)、輕管理，重管理、輕服務(wù)”的問題，片面注重治安和維穩(wěn)，所引發(fā)的社會不和諧現(xiàn)象乃至社會沖突不時(shí)發(fā)生。

傳統(tǒng)的社會管治模式在流動(dòng)人口公共服務(wù)方面的問題,突出表現(xiàn)為勞動(dòng)就業(yè)、社會保障、教育、住房、政治與社會參與等方面的合法權(quán)益難以有有效保障；在流動(dòng)人口管理方面，綜合管理難以真正落實(shí)、信息基礎(chǔ)工作薄弱、管理措施不落實(shí)[10]。已無法適應(yīng)流動(dòng)人口家庭化遷居的主流趨勢。

三、城市社會流動(dòng)人口治理創(chuàng)新的路徑選擇

中共十八屆三中全會提出了“創(chuàng)新社會治理體制”“改進(jìn)社會治理方式”的要求，社會治理意味著在特定空間范圍內(nèi)由“多元行動(dòng)者運(yùn)用各自權(quán)威對社會組織、社會事務(wù)和社會生活的規(guī)范、協(xié)調(diào)和服務(wù)的過程”[11]。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，一方面要遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)機(jī)會的增加，來吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的進(jìn)城和落戶；另一方面，也需要通過制度改革和體制創(chuàng)新，加快構(gòu)筑政府、市場和社會多元主體協(xié)同參與的社會流動(dòng)人口治理模式，積極推進(jìn)農(nóng)民工特別是舉家遷徙的農(nóng)民工的市民化。為此，需要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)”轉(zhuǎn)型。

（一）在治理主體上，需要從政府單一主體負(fù)責(zé)的管制格局走向政府、市場、社會多元主體合作的治理格局

創(chuàng)新和優(yōu)化社會流動(dòng)人口的治理，首先需要在治理主體上堅(jiān)持多元合作的理念。在社會流動(dòng)人口進(jìn)入家庭化移居階段之后，城市的社會結(jié)構(gòu)日益分化，“在社會中成長起了各種各樣的新的治理力量,它們也是以管理者的角色出現(xiàn)的,從而使政府不再以唯一管理者角色出現(xiàn)”[12]。政府在社會流動(dòng)人口治理上的全能型壟斷地位已不再可能，需要從“控制社會”向“組織社會”轉(zhuǎn)變，從“集權(quán)管理”走向“放權(quán)社會”，樹立政府、市場、社會等多元主體共同參與的協(xié)同治理理念。其次，政府在社會流動(dòng)人口治理中的角色需要進(jìn)行深刻調(diào)整，由直接管治者轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃С终?、政策保障者、資源供給者。中共十八屆五中全會在“十三五”規(guī)劃中提出了“兩個(gè)掛鉤機(jī)制”，即“健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制”和“建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制”，為政府的角色調(diào)整提供了新契機(jī)。最后，社會流動(dòng)人口治理需要通過制度創(chuàng)新鼓勵(lì)和不斷吸引市場組織、社會組織等利益相關(guān)者參與。一方面，政府要加強(qiáng)社會建設(shè)，積極培育流動(dòng)人口的自組織，另一方面，還需要重新梳理、界定和組合政府、市場組織、社會組織三大主體的職能和分工，“特別是對各自的治理邊界和責(zé)任做出動(dòng)態(tài)性的調(diào)整與規(guī)定，以便提高解決社會問題的效率和滿意度”[13]。

（二）在治理客體上，需要從身份管理向公共服務(wù)需求治理轉(zhuǎn)變

優(yōu)化社會流動(dòng)人口的治理，需要在治理客體上堅(jiān)持需求治理的原則，要從身份管理向社會需求治理轉(zhuǎn)變。首先，治理的聚焦點(diǎn)從流動(dòng)的個(gè)體轉(zhuǎn)向移居的家庭，政策制定和公共服務(wù)要更多地基于家庭本位而不是傳統(tǒng)的個(gè)體本位。其次，客體上要從身份管理向需求治理轉(zhuǎn)變。社會流動(dòng)人口在流入地也有其自身的權(quán)利訴求，“包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利和社會權(quán)利，即融入城市，參與城市管理、取得合法所得與獲得城市政府保障的權(quán)利”[14]。因此，優(yōu)化社會流動(dòng)人口治理的路徑在客體層面急需“更多地關(guān)注于流動(dòng)人口的社會需求層次，通過合理的城市公共產(chǎn)權(quán)制度變遷,降低排他性,使流動(dòng)人口充分享有城市就業(yè)權(quán)、基本公共教育權(quán)、社會保障權(quán)、適足住房權(quán)等”[15]，才能更好地滿足更多社會流動(dòng)人口和城市居留家庭對城市公共服務(wù)的多元化需求，更好地提升社會流動(dòng)人口及其隨遷家屬對城市的歸屬感和認(rèn)同感。

（三）在治理工具上，需要從單一強(qiáng)制性的管理機(jī)制走向綜合性的協(xié)同治理體系

“治理是各種公共的和私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”。[16]因此，社會流動(dòng)人口治理首先需要形成綜合性的治理機(jī)制體系。建構(gòu)政府、市場和社會多元主體的協(xié)同治理格局，需要形成包括市場化運(yùn)行機(jī)制、社會自組織治理機(jī)制、政府長效綜合管理機(jī)制在內(nèi)的多種治理機(jī)制，并進(jìn)一步形成流動(dòng)人口管理和服務(wù)的治理工具體系。而在社會治理的具體治理機(jī)制的選擇和運(yùn)用上，要通過公共協(xié)商而不是政府的長官意志來實(shí)現(xiàn)，通過政府、市場、社區(qū)自治組織和社會組織之間的平等對話和協(xié)商來決策，以形成一種“協(xié)同治理”模式,即政府、社會團(tuán)體與社會組織、流動(dòng)人口自組織構(gòu)成“一體兩翼”的協(xié)作框架[17]。廣東深圳市南山區(qū)通過搭建黨內(nèi)民主共治平臺、社區(qū)協(xié)商自治平臺、社區(qū)虛擬參與平臺、居民自助互助平臺、社情民意訴求平臺，形成了政府、市場、社區(qū)自治組織和社會組織多元主體協(xié)商共治的綜合性治理機(jī)制體系，值得進(jìn)一步推廣。因此構(gòu)建綜合的協(xié)商性治理體系是在流動(dòng)人口管理和服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新社會治理體制和優(yōu)化社會治理能力的必由之路。

中共十八屆五中全會提出要在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色開放、共享的發(fā)展新理念下“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。我國的社會流動(dòng)人口治理需要在治理主體治理客體和治理機(jī)制等方面實(shí)現(xiàn)從“社會管治”模式向“社會治理”模式的轉(zhuǎn)型。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化客觀需要實(shí)現(xiàn)社會流動(dòng)人口治理模式的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化升級。唯有創(chuàng)新和優(yōu)化我國社會流動(dòng)人口治理才能推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，促進(jìn)農(nóng)民工家庭的城市融入，加快實(shí)現(xiàn)以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

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InnovationRoute of Floating PopulationAdministrationunder BackgroundofNewUrbanization

Chen Jie
（Party School of Chongqing Committee of THE CPC Department of Philosophy Teaching and Researching, Chongqing,400041）

The new urbanization,with the core of the urbanization of people,requires the modernization of floating population administration.The mode of family migration has become the main mode in population mobility in urban areas,which constitutes the historical background to the administration on floating population.Such mode poses great challenge to the administration concerning subject,object and mechanism.Therefore,the modernization of the administration on floating population should be promoted via the innovation and transformation from the above aspects.Only through the cooperative governance of the government,market and society can the now urbanization be promoted.

administration on floating population;social management;new urbanization;urbanization of people

D63-31

A

1008-780X（2016）06-0053-05

2016-10-27

陳捷（1989-），女，重慶銅梁人，中共重慶市委黨校哲學(xué)教研部2014級馬克思主義哲學(xué)專業(yè)碩士研究生。研究方向：發(fā)展哲學(xué)。