謝勇

民主黨派成員要樹立三個(gè)自信，要堅(jiān)持與中共同心同行，堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，理論灌輸、思想教育固然必要，但最終起決定作用的，還是在火熱的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中所積累的真情實(shí)感，所領(lǐng)悟到的真理實(shí)是。

近年來，湖南省人大常委會(huì)加大對(duì)辦理代表建議、批評(píng)和意見的督辦力度，在工作實(shí)踐中，筆者對(duì)此有了深切的感受?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》（以下簡(jiǎn)稱《代表法》）第十八條規(guī)定：“代表有權(quán)向本級(jí)人民代表大會(huì)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見。建議、批評(píng)和意見應(yīng)當(dāng)明確具體，注重反映實(shí)際情況和問題?！钡诙艞l規(guī)定：“代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，有權(quán)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席團(tuán)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見。建議、批評(píng)和意見應(yīng)當(dāng)明確具體，注重反映實(shí)際情況和問題?！薄洞矸ā酚昧巳齻€(gè)詞，即代表的建議、批評(píng)、意見，相關(guān)的規(guī)定、規(guī)程里面也是這么寫的，正式行文的文件抬頭也是這么寫的，但到了我們具體工作環(huán)節(jié)，三個(gè)就合而為一了，都叫建議，辦理時(shí)也是“一鍋煮”。我們注意到，在相關(guān)立法中，建議、批評(píng)、意見這三個(gè)概念始終并存，只是對(duì)三者的具體內(nèi)涵目前法律一直未予以明示。我們認(rèn)為，立法上的這種狀況表明，在立法者看來，代表的建議、批評(píng)和意見是人大代表的三種性質(zhì)不同的代表行為，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，只是鑒于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不充分，在實(shí)際工作中暫未作嚴(yán)格區(qū)別，以方便具體操作。人民代表大會(huì)制度經(jīng)過幾十年的實(shí)踐發(fā)展至今，各方面工作已日益精細(xì)和定型，因此現(xiàn)在應(yīng)該回歸立法原意，對(duì)立法中設(shè)定的建議、批評(píng)和意見這三種代表行為分別明晰其內(nèi)涵，遵守其法定劃分區(qū)別，并以此為前提，分別設(shè)定符合其工作規(guī)律和要求的工作程序，以進(jìn)一步提高辦理工作效率。

那么，究竟應(yīng)該如何準(zhǔn)確把握代表建議、批評(píng)和意見三者的內(nèi)涵界定和外延劃分呢？筆者認(rèn)為，中共十八屆四中全會(huì)決定作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署，人民代表大會(huì)制度實(shí)踐必須及時(shí)跟進(jìn)，代表履職行權(quán)的方式和途徑理應(yīng)緊緊圍繞法律法規(guī)以及相關(guān)政策及其實(shí)施展開。因此，對(duì)于建議、批評(píng)和意見三個(gè)概念，也應(yīng)該圍繞法律、法規(guī)和政策及其實(shí)施狀況來區(qū)別界定。循此觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，所謂建議就應(yīng)該是指立法建言，就是把一個(gè)立法議題建立起來，原來沒有關(guān)于某類事項(xiàng)的立法，現(xiàn)在建議設(shè)立這樣一個(gè)立法議題；或者，法規(guī)和政策制定機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或政策的時(shí)候有遺忘的角落，代表在基層與群眾一起生活工作，感覺到對(duì)于這些原本遺漏的方面需要出臺(tái)法規(guī)、政策，或者認(rèn)為原有法規(guī)、政策與實(shí)際情況不符、與上位法或上級(jí)政策抵觸，要求修改原有法規(guī)、政策，因此提出相關(guān)建議。而所謂批評(píng)則是指據(jù)法評(píng)事，就是法規(guī)和政策雖然已經(jīng)有了，但實(shí)際工作中相關(guān)部門并未按法規(guī)、政策執(zhí)行，或者違反相關(guān)規(guī)定辦事，所以代表就某一具體事項(xiàng)批評(píng)政府和有關(guān)機(jī)關(guān)，批評(píng)你“不依法辦事”。所謂意見是指循法見事，就是對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的法規(guī)或政策究竟應(yīng)該怎么去落地？怎么去實(shí)施？代表提出建設(shè)性的主張，發(fā)表看法。

按照這樣的認(rèn)識(shí)，近年來筆者和湖南省人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的同志們?cè)诙睫k代表建議、批評(píng)和意見時(shí)，便有了一些新的探索。辦理代表建議重在調(diào)查研究代表提出的議題，在全面了解實(shí)際情況的前提下，根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有法規(guī)、政策的原則精神以及事情輕重緩急和地方能力大小等情況，決定是否應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)或政策。比如，2015年湖南省人大代表謝永忠在省人大會(huì)議上提出的《關(guān)于解決農(nóng)村五保對(duì)象護(hù)理費(fèi)用的建議》，由于當(dāng)前國(guó)家沒有關(guān)于五保對(duì)象護(hù)理費(fèi)方面的政策，解決這個(gè)問題就需要出臺(tái)新政策，因此它屬于建議。辦理這個(gè)建議，就需要向國(guó)家有關(guān)部門反映，要求出臺(tái)新的政策；當(dāng)然，湖南省政府及有關(guān)職能部門也可根據(jù)實(shí)際情況研究先行出臺(tái)地方性的政策。湖南省民政廳就是按照這個(gè)思路進(jìn)行辦理的。辦理代表建議，可能會(huì)遇到兩種情況，應(yīng)分別處理：一是建議合理可行，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)新的政策或法規(guī)并答復(fù)代表；二是建議合理但由于法律限制或者客觀條件不允許，一時(shí)解決不了問題，則應(yīng)向代表做好解釋工作。

辦理代表批評(píng)重在查明核實(shí)代表反映的問題，如果情況屬實(shí)，且確系違反法規(guī)或違反政策，就應(yīng)該限期予以糾正。辦理批評(píng)，因?yàn)椴皇且笾贫ㄕ?，而是指?zé)有關(guān)機(jī)關(guān)或部門在某個(gè)特定的事項(xiàng)上沒有按法律、政策辦事，所以辦理批評(píng)首先應(yīng)查清楚，批評(píng)所指向的事實(shí)存不存在，是不是違法或有沒有按已有政策辦事，如果查實(shí)確有違法事實(shí)存在，就要盡快地糾正錯(cuò)誤，并應(yīng)該深究是否存在違法責(zé)任，要不要啟動(dòng)追責(zé)程序。比如，2014年湖南省人大代表邱清燕在省人大會(huì)議上提出《關(guān)于解決湘江土谷塘航電樞紐工程壩區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老生活保障問題的建議》，土谷塘航電樞紐工程是湖南省“十二五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，2011年3月11日，湖南省政府有關(guān)負(fù)責(zé)人主持召開省直有關(guān)單位和工程建設(shè)單位省水運(yùn)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)人會(huì)議，議定“該工程屬于大中型水庫(kù)，工程建設(shè)被征地農(nóng)民今后享受水庫(kù)移民后期扶持政策。該項(xiàng)目免交被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)”，并于4月制發(fā)了湘府閱[2011]21號(hào)會(huì)議紀(jì)要。代表認(rèn)為：壩區(qū)建設(shè)涉及的衡南縣云集鎮(zhèn)濱河村的3個(gè)村民小組被征地后人均耕地面積不足0.09畝，按照《湖南省大中型水庫(kù)移民條例》和《湖南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)大中型水庫(kù)移民安置工作的意見》的規(guī)定，低于移民人均安置耕地標(biāo)準(zhǔn)，濱河村3個(gè)村民小組被征地農(nóng)民不能按移民政策處理，而應(yīng)納入社會(huì)保障；樞紐工程免交被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)與國(guó)務(wù)院《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的規(guī)定不相符。代表要求督促用地單位嚴(yán)格按照法規(guī)政策為濱河村3個(gè)村民小組的被征地農(nóng)民繳納社會(huì)養(yǎng)老保障費(fèi)。很明顯這是一件批評(píng)，批評(píng)政府和有關(guān)單位沒有按法規(guī)、政策辦事，應(yīng)予糾正。辦理這個(gè)批評(píng)，關(guān)鍵是查清被征地面積到底是多少。代表建議、批評(píng)和意見督辦單位湖南省人大內(nèi)司委、承辦單位湖南省人力資源和社會(huì)保障廳派人于當(dāng)年7月先后到現(xiàn)場(chǎng)查看情況，并與代表、失地農(nóng)民座談，了解到由于征地是分幾次進(jìn)行的，3個(gè)村民小組被征地后農(nóng)民手中的耕地所剩無幾，但到底還剩余多少需要國(guó)土部門核實(shí)。省人社廳征求省財(cái)政廳、省水利廳和省移民局的意見后，就有關(guān)情況和問題向省政府作了匯報(bào)，并建議：由國(guó)土部門組織相關(guān)單位對(duì)土谷塘壩區(qū)征地進(jìn)行一次全面復(fù)查，確認(rèn)壩區(qū)征地后，以村民小組為單位計(jì)算人均耕地是否少于0.2畝，如果少于0.2畝，則被征地農(nóng)民應(yīng)納入社會(huì)保障范圍內(nèi)，省水運(yùn)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司應(yīng)按壩區(qū)征地面積繳納被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)。湖南省政府采納了省人社廳的建議，并要求省國(guó)土資源廳督促衡陽(yáng)市國(guó)土局做好征地復(fù)查工作，省水運(yùn)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司執(zhí)行和落實(shí)好上述意見。一年后，邱清燕代表在湖南省人大會(huì)議上繼續(xù)提出《關(guān)于再次要求解決湘江土谷塘航電樞紐工程壩區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老生活保障問題的建議》，大會(huì)秘書處此番則交由省國(guó)土廳主辦、省人社廳會(huì)辦。國(guó)土部門經(jīng)調(diào)查核實(shí)，以村民小組為單位，征地后人均耕地面積小于0.2畝的涉及8個(gè)村組，1289人，其中涉及衡南縣濱河村3個(gè)村民小組、常寧市5個(gè)村民小組。省國(guó)土廳于2015年4月派人赴衡南縣與省水運(yùn)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司進(jìn)行了溝通，向其反饋了情況。目前正由湖南省交通廳督促省水運(yùn)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司為被征地農(nóng)民繳納社會(huì)保障費(fèi)。從這件批評(píng)的辦理看，承辦單位重點(diǎn)是實(shí)事求是地查清事實(shí)，違法問題確實(shí)存在就應(yīng)當(dāng)立即糾正，存在多大問題就解決多大問題。

辦理代表意見重在吃透已有法規(guī)和政策的精神，摸清本地實(shí)際，拿出落實(shí)法規(guī)、政策的合理并且管用的措施。比如，2010年湖南省人大代表?xiàng)羁频?3名代表在省人大會(huì)議上提出《關(guān)于增加社區(qū)經(jīng)費(fèi)投入的建議》，督促落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā)[2010]27號(hào)），應(yīng)當(dāng)屬于代表意見。為辦好這個(gè)意見，湖南省人大內(nèi)司委進(jìn)行了重點(diǎn)督辦，省民政廳在充分調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，向省委、省政府作了匯報(bào)，省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)的意見》，省政府還出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和工作用房保障機(jī)制的實(shí)施意見》，社區(qū)經(jīng)費(fèi)問題得到解決。這里，還有一個(gè)需要重視的問題。有的本屬于代表建議的事項(xiàng)，即要求出臺(tái)新政策或新法規(guī)的，由于條件限制，一時(shí)出臺(tái)不了新的法規(guī)或政策，但根據(jù)其他有關(guān)法規(guī)政策可以部分解決的問題，就應(yīng)該按照辦理代表意見的要求予以辦理。如前面提到的《關(guān)于解決農(nóng)村五保對(duì)象護(hù)理費(fèi)用的建議》，當(dāng)前國(guó)家沒有這方面的政策，湖南省出臺(tái)這方面新政策的條件也尚未成熟，但該省已出臺(tái)《湖南省重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度實(shí)施辦法》、《關(guān)于建立湖南省基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的實(shí)施意見》，分別規(guī)定重度殘疾人每人每月50元護(hù)理費(fèi)補(bǔ)貼，老年人每人每月20元養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，如果將這些政策標(biāo)準(zhǔn)延伸運(yùn)用于符合相關(guān)政策的農(nóng)村五保對(duì)象，由承辦單位按照辦理代表意見的工作程序和要求，協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同辦理，則可以在專門針對(duì)五保對(duì)象護(hù)理費(fèi)的新政策出臺(tái)前，依據(jù)現(xiàn)有相關(guān)政策先解決失能、失智和其他喪失勞動(dòng)能力情形的這一部分五保對(duì)象的護(hù)理費(fèi)問題。

尊重代表建議、批評(píng)和意見的法定劃分，按照相應(yīng)辦理工作的客觀規(guī)律，分別設(shè)計(jì)其合理工作程序，不僅可以進(jìn)一步提高辦理工作的效率和效果，更有力地支持和保障代表立法建言、據(jù)法評(píng)事和循法見事，而且其本身就是相關(guān)法律制度的與時(shí)俱進(jìn)。在督辦代表建議、批評(píng)和意見工作中的上述探索和思考，使筆者深深體悟到人民代表大會(huì)制度是民主制度在中國(guó)的特定實(shí)現(xiàn)形式，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，要讓這個(gè)制度的優(yōu)越性更充分地發(fā)揮出來，使其作為國(guó)家長(zhǎng)治久安制度基石的作用更加牢固，就需要我們?cè)谙嚓P(guān)制度實(shí)踐中，更加嚴(yán)肅地對(duì)待相關(guān)法律規(guī)定，更加務(wù)實(shí)地追求制度設(shè)定的目標(biāo)，而在此過程中，我們自己對(duì)制度的信心也必將更加堅(jiān)定，經(jīng)得起各種風(fēng)浪。

（作者系全國(guó)人大代表、湖南省人大常委會(huì)副主任、民進(jìn)湖南省委會(huì)主委）