余春秋，李君洲，肖剛，陳昭

（湖南省國土資源廳征用地事務(wù)中心，湖南 長沙 410004）

鐵路建設(shè)征地拆遷大包干模式探討

余春秋*，李君洲，肖剛，陳昭

（湖南省國土資源廳征用地事務(wù)中心，湖南 長沙 410004）

2014年4月，中國鐵路總公司印發(fā)《關(guān)于加強鐵路建設(shè)項目征地拆遷工作的指導意見》，明確地方政府作為征地拆遷實施主體，對建設(shè)項目土地征用、拆遷實施、補償安置、社會穩(wěn)定及各項手續(xù)完善負責。湖南省國土資源廳征用地事務(wù)中心從懷邵衡、黔張常兩個鐵路建設(shè)項目開始，實施征地拆遷費用大包干模式。與傳統(tǒng)征地拆遷模式相比較，大包干模式強化了責任，盤活了資金，增長了效率，控制了成本，便于操作，有利推行。同時，本文對如何更好推行大包干模式從實物量調(diào)查、職能部門履職監(jiān)管、個案處理、安置保障等方面提出了相關(guān)建議。

鐵路建設(shè)；征地拆遷；大包干模式

2014年4月，中國鐵路總公司印發(fā)了《關(guān)于加強鐵路建設(shè)項目征地拆遷工作的指導意見》（鐵總計統(tǒng)〔2014〕97號），明確新開工路地合資（作）項目通過雙方戰(zhàn)略合作協(xié)議確定地方政府負責征地拆遷工作，并按照雙方核定批復征地拆遷費用包干完成。此項政策的出臺，改變了傳統(tǒng)的征地拆遷計價入股的方式及征拆工作流程。為適應新形勢，進一步做好我省鐵路建設(shè)征地拆遷工作，征用地中心對鐵路征地拆遷工作模式、費用測算、操作辦法、資金監(jiān)管等方面進行了初步的嘗試和探索，并取得了一定成效。

1 征地拆遷工作項目及內(nèi)容

懷邵衡鐵路項目的征地拆遷補償工作是我省大包干模式的第一條鐵路，全長318 km，涉及我省懷化、邵陽、衡陽三個地級市，14個縣（市、區(qū)）。預計總投資324.3億元，由鐵道部出資70%，湖南省出資30%，2014年6月底前正式開工建設(shè)。黔張常鐵路項目是我省實施大包干模式的第二條鐵路，全長340 km，涉及我省湘西自治州、張家界、常德三個地級市，7個縣（市、區(qū)）。預計總投資384.4億元，由鐵道部出資70%，湖南省出資30%，2015年7月，湖南境內(nèi)征地拆遷工作全面鋪開。

在征地拆遷工作內(nèi)容上，重點抓好三項工作：

首先，明確征地拆遷大包干工作范圍。征地拆遷大包干工作范圍包括七個方面，一是按綜合單價計算的補償項目（如集體土地征收、房屋拆遷、附屬設(shè)施拆除和“三改”用地、夾角地、邊角余地、防災救援用地、水改旱、造塘還塘、花卉苗木移栽、遷墳、地下水系影響及環(huán)保拆遷等補償項目）；二是個案補償項目（指綜合單價無法涵蓋的補償、需要專門評估和造價咨詢的項目）；三是“三電”遷改補償（包括電力線路、通信線路、廣電線路等，“三電”遷改工作由黔張常鐵路有限責任公司、省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團有限公司和相關(guān)施工單位按照協(xié)議約定組織實施，“三電”權(quán)屬單位負責支持配合）；四是壓礦補償；五是臨時用地補償（如棄渣場、制梁場、拌合場、施工便道、造塘還塘、房屋拆遷）；六是“雙嚴”房屋補償（嚴重影響群眾居住安全和生產(chǎn)生活或嚴重影響施工順利進行及環(huán)保要求拆遷的紅線外房屋）；七是新增拆遷補償（因設(shè)計變更及未納入前期調(diào)查等包干范圍外新增加的征地拆遷實物量）。

其次，制定工作方案。在時間緊，任務(wù)重的情況下，征用地中心結(jié)合已有鐵路建設(shè)項目征拆工作的實踐經(jīng)驗，在以往工作模式的基礎(chǔ)上，由征用地中心牽頭，組織省方其他單位，制訂了懷邵衡、黔張常鐵路征地拆遷實物量調(diào)查及費用測算工作的具體實施方案，充分依托地方基層的人員優(yōu)勢，依托設(shè)計單位、測繪單位的技術(shù)優(yōu)勢，兩個項目都在短短的一個月時間里，完成了正線里程和聯(lián)絡(luò)線鐵路紅線邊樁放線，實物量調(diào)查統(tǒng)計等工作，為大包干的實施奠定了扎實、有效的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第三，充分用足相關(guān)政策。盡可能準確測算出該項目征地拆遷大包干征拆補償概預算的總費用，報鐵總和省人民政府批準后實施。經(jīng)測算，懷邵衡鐵路建設(shè)共需征拆資金43.8億元，平均1300余萬元/km；黔張常征地拆遷包干總費用39.79億元，平均1500余萬元/km。

2 大包干模式基本做法

2.1 以屬地管理為原則，構(gòu)建責任體系

合資鐵路的征地拆遷補償安置工作，實行省人民政府領(lǐng)導下的省國土資源廳總負責，沿線市、縣人民政府分別負責的運作模式。省與市、縣（市）實行“分別核算、分類包干、自主調(diào)劑、?？顚Ｓ谩钡氖止ぷ鳈C制。由市、縣（市）人民政府專門組建相關(guān)項目的建設(shè)協(xié)調(diào)指揮部，全面負責項目征地拆遷工作，集體土地征收補償安置業(yè)務(wù)工作由國土資源部門負責，國有土地上房屋征收與補償業(yè)務(wù)工作由建設(shè)部門負責，包干范圍內(nèi)的征地、房屋拆遷、安置及其他補償，市、縣（市）可以在不突破包干費用總額的基礎(chǔ)上自主調(diào)劑。

省廳全權(quán)委托征用地中心負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合資鐵路的征地拆遷補償安置工作，主要包括八個方面：負責組織征地拆遷前期調(diào)查，確認征地拆遷實物量；負責確定個案補償項目及審核個案補償方案；負責擬定征地拆遷補償政策及補償標準，報省政府批準后組織實施；負責用地手續(xù)報批（包括用地預審、耕地補充、資料審核、用地組卷等）工作；負責與項目建設(shè)單位簽訂包干實施協(xié)議；負責省與市、縣（市）簽訂補償實施協(xié)議；牽頭組織包干范圍外征地拆遷事項的處理；配合做好驗工計價。

湖南省鐵路建設(shè)投資有限公司主要負責兩個方面：一是負責征地拆遷資金的籌措、撥付和監(jiān)管，二是參與征地拆遷前期調(diào)查、補償協(xié)商和補償標準的制定。

市、縣（市）人民政府（鐵路建設(shè)協(xié)調(diào)指揮部）的職責包括四個方面：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合資鐵路在本轄區(qū)征地拆遷補償安置工作的組織實施和工程建設(shè)過程中日常事務(wù)的協(xié)調(diào)處理；負責與省簽訂補償實施協(xié)議；負責協(xié)調(diào)簽訂臨時用地協(xié)議，并監(jiān)督臨時用地協(xié)議的執(zhí)行；負責本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)用地手續(xù)報批資料的組卷及征地拆遷補償安置資料的整理移交。

業(yè)主單位的職責包括六個方面：負責及時提供包括用地申請、項目立項、設(shè)計批準文件、勘測定界、環(huán)保、林業(yè)、水利、壓礦、地災、社保等報批所需要的文件資料；參與征地拆遷前期調(diào)查及實物量的確認；負責提出征地拆遷計劃；負責與省簽訂補償承包協(xié)議；負責征地拆遷經(jīng)費的確認和計價入股工作；負責督促施工單位履行相關(guān)責任與義務(wù)。

2.2 以實際調(diào)查為基礎(chǔ)，確定包干實物量

一要明確包干內(nèi)容。包干的內(nèi)容包括征地范圍、拆遷范圍、經(jīng)確認的個案補償項目及相關(guān)設(shè)施等四個方面。征地范圍以施工圖設(shè)計文件為基礎(chǔ)，經(jīng)批準確定的建設(shè)永久性用地及變更設(shè)計增加的用地（“三改”用地和邊角余地納入用地范圍，但只補不征）。拆遷范圍是紅線范圍內(nèi)及壓（跨）占紅線的單位和個人的建（構(gòu)）筑物，紅線范圍外因國家法律、法規(guī)及環(huán)保、施工安全等影響需拆遷的項目，經(jīng)確認后也納入包干范圍。相關(guān)設(shè)施包括集體設(shè)施、個人附屬設(shè)施、造塘還塘、遷墳、水改旱、地下水系恢復等。但鐵路項目涉及的“三電”遷改、壓覆礦產(chǎn)資源、臨時用地等補償，暫未納入包干范圍。

二要確認實物量，包括對征地數(shù)量確認、拆遷數(shù)量確認和個案確認三個方面。征地數(shù)量以施工圖設(shè)計文件中的用地數(shù)量為基礎(chǔ)，以實際勘測定界的成果為準（“三改”、“四電”及警務(wù)用地先按設(shè)計數(shù)量確認）。如遇設(shè)計變更新增用地，經(jīng)設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、建設(shè)單位、市縣國土資源部門確認后方可按實增加。拆遷數(shù)量以施工圖設(shè)計文件為依據(jù)，紅線內(nèi)及壓（跨）占紅線的拆遷實物量，以前期調(diào)查各方簽字蓋章確認的數(shù)據(jù)為準；紅線范圍外的拆遷實物量經(jīng)省國土資源廳、業(yè)主單位、湖南省鐵路建設(shè)投資有限公司、市（縣）人民政府現(xiàn)場調(diào)查確認（稱為環(huán)保拆遷）。前期調(diào)查中比較特殊而復雜的補償項目，經(jīng)參與各方確認后作個案處理（如企業(yè)、學校、敬老院等）。

三要妥善處理施工中與征地拆遷相關(guān)的突發(fā)事件，如遇施工過程中突發(fā)的，又未納入包干范圍補償項目，經(jīng)建設(shè)單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、施工單位、省國土資源廳、湖南省鐵路建設(shè)投資有限公司現(xiàn)場確認后按實增加。

2.3 以補償政策為依據(jù)，明確標準和費用

前期調(diào)查測算后征拆工作啟動前，省人民政府辦公廳下發(fā)了《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于切實做好懷邵衡鐵路征地拆遷工作的通知》（湘政辦明電〔2014〕152號）、《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于做好黔張常鐵路征地拆遷工作有關(guān)事項的通知》（湘政辦明電〔2015〕80號），文件明確了具體的補償標準。

懷邵衡、黔張常鐵路的征地拆遷補償安置實行綜合單價計算法。各地在實施過程中，可以根據(jù)土地區(qū)片、地類和房屋結(jié)構(gòu)及安置方式，結(jié)合本地實際制定具體的補償標準，但補償總額不得突破省與市、縣（市）簽訂的包干實施協(xié)議，也不得高于本地區(qū)正在實施的類似項目的補償標準。

征地綜合單價包含土地補償費、安置補助費及地上青苗補償，按照省政府頒發(fā)的區(qū)片地價標準和實際占用地情況進行測算。房屋拆遷補償包括房屋結(jié)構(gòu)單價和安置補助，房屋結(jié)構(gòu)單價含房屋結(jié)構(gòu)補償、裝修補償、獎勵費用、搬遷費及過渡費，分別按照各市經(jīng)省政府批準的補償標準和房屋的結(jié)構(gòu)裝修情況進行測算。安置補助市本級按統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建成本補助，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建成本由造價評估咨詢公司核算，縣級按不超過70%，給予集中安置“三通一平”補助。個案補償項目按評估（咨詢）結(jié)果確定土地、房屋、設(shè)備等資產(chǎn)性補償費用，分別按所在地市州現(xiàn)行政策，核算停產(chǎn)停業(yè)、搬遷過渡等其他補償費用。其他補償項目，如造塘還塘、花卉苗木基地藥材基地移栽費用、個人附屬設(shè)施、遷墳、夾角地、水改旱、地下水系影響等，按在建鐵路實施情況類比測算，按里程（橋梁、隧道、路基）或面積作出具體包干規(guī)定。工作經(jīng)費按總補償費用的4%計提，其中征用地中心1%，市縣3%，不可預計費用按總補償費用的3%計提，由省廳掌握，協(xié)調(diào)經(jīng)費按8萬元/km包干。

2.4 以分類包干為主線，規(guī)范操作辦法

懷邵衡、黔張常鐵路項目征地拆遷路地總承包協(xié)議由業(yè)主單位、省國土資源廳、湖南省鐵路投資集團公司三方簽訂。包干范圍外增加的實物量，再另行簽訂補充協(xié)議，據(jù)實增加。紅線內(nèi)集體土地征地、房屋拆遷、花卉苗木基地、藥材基地、個人附屬設(shè)施、造塘還塘、遷墳、夾角地、水改旱、地下水系影響、協(xié)調(diào)經(jīng)費等補償項目，依據(jù)確認的實物量和省人民政府明確的補償標準，第一次打包給市、縣（市）人民政府。經(jīng)確認按個案補償?shù)捻椖?，在評估、造價咨詢的基礎(chǔ)上，市、縣（市）協(xié)調(diào)指揮部按當?shù)卣呔幹蒲a償實施方案，經(jīng)省國土資源廳、省湘鐵集團、懷邵衡（黔張常）公司對補償方案審查后與相關(guān)市、縣（市）協(xié)調(diào)指揮部溝通協(xié)商，初步達成一致意見后報省人民政府批準，第二次打包給市、縣（市）人民政府。經(jīng)確認的紅線外拆遷實物量，比照紅線內(nèi)政策辦理，第三次打包給市、縣（市）人民政府。

如遇施工過程中引發(fā)的，在包干范圍外，且嚴重影響人民群眾生產(chǎn)生活和工程建設(shè)施工的補償項目，由省國土資源廳牽頭處理，協(xié)商后的補償費用包干給市、縣（市）人民政府。如因設(shè)計變更增加的征地拆遷實物量，經(jīng)確認后，比照紅線范圍內(nèi)的政策和程序辦理，另行簽訂補償補充實施協(xié)議。

3 征拆大包干模式與傳統(tǒng)模式的比較

從目前的實施過程來看，鐵路項目大包干征拆模式體現(xiàn)出節(jié)省時間、控制成本，便于操作，推進順利等特點。與傳統(tǒng)拆遷模式的比較，優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是屬地管理，強化了責任。傳統(tǒng)征拆模式往往是由國土資源部門為主體，一個地方領(lǐng)導牽頭，從相關(guān)職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組抽調(diào)工作人員組成工作指揮部開展征拆工作。各部門抽調(diào)人員組成的臨時指揮部，責任難以厘清，也難以追究。特別是抽調(diào)的工作人員，對征拆補償無決議權(quán)，基本只是參與協(xié)調(diào)，工程進度與自身責權(quán)利聯(lián)系不大，加快進度的責任意識不強。大包干征拆模式，將征拆工作任務(wù)和責任主題落實到市縣人民政府，責任加強，有效避免了不作為、緩作為的現(xiàn)象。因為項目征拆主動權(quán)下放各級人民政府，形成了政府“一把手”為第一責任人，分管領(lǐng)導為直接責任人的局面，幾乎調(diào)動了全部力量深入一線開展工作，基本實現(xiàn)了拆遷與工程建設(shè)協(xié)調(diào)推進，確保了工程計劃建設(shè)到哪里、土地提前交到哪里，特別是遇有工程建設(shè)計劃調(diào)整，還能夠指到哪里、拆到哪里，表現(xiàn)出強烈的服從意識、責任意識和競爭意識。

二是自主調(diào)劑，用活了資金。在傳統(tǒng)征拆模式運行中，政策的把握、資金的組織、費用的核算等都由國土部門一家負責，各級人民政府只負責協(xié)調(diào)做群眾工作。由于“定價的不管講價、講價的不敢調(diào)價”，遇到核算有出入、政策補償群眾有異議的情況，往往因為一座墳、一口井、一棵樹等原因，需要國土部門再次核算、指揮部多次研究，甚至還需提交領(lǐng)導拍板等，導致工作反復、停滯不前，耽誤工期。而按照大包干“分別核算、分類包干、自主調(diào)劑、專款專用”的管理模式，各級人民政府在依法依規(guī)、公平公正的前提下，可自行調(diào)節(jié)不可預見費用支出，充分的自主權(quán)有效避免了工作反復，提升了工作效率。同時，原則性和靈活性相結(jié)合，使原本就更加善于做群眾工作的基層干部增強了底氣、放開了手腳，有效解決了群眾的一些合理訴求，及時化解了群眾的一些不良情緒，阻工鬧事、上訪集訪等群體性事件基本杜絕，“和諧拆遷”使得建設(shè)施工環(huán)境得到良好保障。

三是費用包干，催生了效率。在傳統(tǒng)征拆模式下，工作人員參與指揮部協(xié)調(diào)征拆工作，對工程進度的快慢漠不關(guān)心，只按時取酬，往往工期拖得越長，獲得的加班費越多，工作效率難以保證。大包干模式下的工作經(jīng)費相對固定，征拆進度、控制支出都與工作經(jīng)費使用密切相關(guān)，工作主動性、積極性明顯增強，時間觀、效益觀大幅提升。為搶抓工作進度，各級人民政府不斷創(chuàng)新工作舉措，將任務(wù)分解到村組，將責任明確到個人，進一步加快了征拆進度。同時，各級人民政府有效控制拆遷成本，各類款項實際支付嚴格控制在預算范圍內(nèi)，特別是工作經(jīng)費、不可預見費用等非生產(chǎn)性支出大為減少。同時，各地禁違拆違力度也不斷加大，有效避免了新增違法建筑物、構(gòu)筑物的出現(xiàn)。

4 推行鐵路項目征拆大包干模式的幾點建議

懷邵衡、黔張常鐵路征地拆遷實行大包干模式，征拆動員大會一開，一個月內(nèi)完成征地任務(wù)，半年之內(nèi)完成面上拆遷，一年之內(nèi)可望完成個案及其他補償掃尾，是我省鐵路建設(shè)項目征地拆遷至今進度最快、效率最高、效果最好的項目，保障了項目建設(shè)的有序推進。但在探索實踐中發(fā)現(xiàn)，還需要在實踐中進一步總結(jié)提煉、充實完善，形成科學、規(guī)范、常態(tài)的管理辦法。我們感到：

一是前期工作要全面細致、客觀深入。征地拆遷包干費用的核算是建立在前期調(diào)查摸底基礎(chǔ)上的，如果前期工作不牢靠、有出入，勢必造成后續(xù)工作出差錯、有反復。要切實做好三項工作。第一，概算有據(jù)。即土地及地上附著物的清點核算特別是個案的摸底評估要做到全面細致，不出紕漏，臺帳清晰，有據(jù)可查；第二，包干有度。即土地及地上附著物補償核算要堅持依法依規(guī)、寬嚴適度；不可預見費用、工作協(xié)調(diào)費用等計提，要根據(jù)工程總量、征拆面積、時限要求、難易程度等多方因素合理確定比例，既要有效控制成本支出，又要能充分調(diào)動基層工作人員的工作積極性。第三，獎罰有力。建議按照精神獎勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合、經(jīng)濟處罰和責任追究相結(jié)合的原則，進一步充實評優(yōu)評先、問責處理等考核內(nèi)容，建立多位一體的獎懲辦法。

二是職能部門要認真履職、積極監(jiān)管。征地拆遷是一項復雜的系統(tǒng)工程，具有很強的政策性、法制性，僅靠國土部門一家單位是很難順利完成任務(wù)。因此，國土、規(guī)劃、房產(chǎn)等職能部門不能當“甩手掌柜”，要主動加強工作指導，積極履行工作職責，切實抓好自己份內(nèi)的事，以免導致政策把握不準、落實不到位、不公允，甚至發(fā)生違法亂紀行為。在黔張常鐵路項目中，我們選取了常德市段，與廳信訪處、湖南第一工業(yè)設(shè)計院一起進行了征地拆遷社會穩(wěn)定風險評估工作，起到了未雨綢繆、練兵演習的作用。

三是個案處理要以人為本、注重公平。征地拆遷關(guān)系著城市發(fā)展、社會穩(wěn)定和廣大人民群眾的切身利益，是時下群眾矚目、社會關(guān)注的熱點話題，是黨和政府極為關(guān)心的焦點問題，工作十分敏感。因此，各級人民政府必須嚴格依照法律法規(guī)操作，做到合法、合規(guī)、合情、合理，既保障工作進度，又保障群眾利益，切實維護社會和諧穩(wěn)定。特別是包干經(jīng)費的使用上，各級人民政府嚴禁拖欠、截留、挪用征地拆遷補償費用，要突出以人為本、公平公正，在政策限度范圍內(nèi)，堅持按最高限額補償群眾；在政策規(guī)定范圍外，要堅持陽光操作、統(tǒng)一標準，杜絕“先拆的吃虧、后拆的獲利”現(xiàn)象發(fā)生。

四是安置保障要超前謀劃、及時跟進。無論采取什么樣的模式，征地拆遷工作最終還是要靠群眾的理解、支持和奉獻才能順利推進，而目前拆遷群眾關(guān)注的不僅是拆遷政策本身，更加關(guān)注征拆以后的安置保障等問題。因此，要妥善解決被征地農(nóng)民的住房問題，通過多種安置途徑，綜合運用廉租房、經(jīng)濟適用房等多種資源解決群眾住房需求；要妥善解決被征地農(nóng)民的生計問題，完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策；要妥善解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問題，實施就業(yè)援助、技術(shù)培訓，推介他們“進廠入企”，提供政策、資金、技術(shù)扶持，幫助他們自主創(chuàng)業(yè)。

征地拆遷難已成為不爭的事實，如何在新的形勢下，做好征地拆遷工作，是今后不斷追求的工作目標。懷邵衡、黔張常鐵路征地拆遷大包干的工作模式，為征用地中心在新形勢下做好征地拆遷工作做出了探索和嘗試，今后征用地中心將繼續(xù)總結(jié)以往經(jīng)驗，解決現(xiàn)存的問題，通過不斷創(chuàng)新，努力完成征地拆遷任務(wù)，切實保障項目用地需求，達到和諧拆遷的目標。

Discussion on the Large Package of Railway Construction Land Acquisition and Relocation

Yu Chunqiu，Li Junzhou，Xiao Gang，Chen Zhao
（Hunan Department of land and resources for land acquisition center，Changsha Hunan 410004）

In April 2014，China Railway Corporation issued "Instructions of Land Acquisition and Demolition in Railway Construction"，defned the local government as the subject of land acquisition and demolition，which is responsible for land acquisition，demolition，compensation，resttlement，social stablity and procedures.The land acquisition center of Hunan provincial land and resources department started fund contract system of land acquisition and demolition in the construction projects of Huai-Shao-Heng railway and Qian-Zhang-Chang railways.Compared with traditional fund systems，contract system exihibts higher efficiency in responsibility definition，fund assignment and cost control.This paper puts forward some suggestions for the further implementation of fund contract system from the aspects of physical accounting，duty supervising，case processing and resettlement supporting，etc.

railway construction； land acquisition and demolition； fund contract system

F301

A

1672-5603（2016）02-055-5

*第一作者簡介 余春秋，男，1962年生，高級工程師?，F(xiàn)任湖南省國土資源廳征用地事務(wù)中心總工程師、副主任，主要從事湖南省鐵路建設(shè)項目征地拆遷補償安置工作。E-mail:2596868615@qq.com

2016-2-21；改回日期：2016-5-10。