長沙縣國土資源局

（湖南 長沙 410100）

長沙縣農(nóng)村居住調查與研究

長沙縣國土資源局

（湖南 長沙 410100）

本文以長沙縣為案例，分析了當前農(nóng)村居住現(xiàn)狀和存在的問題；闡明了農(nóng)村集中居住應當遵循的原則；提出了推進農(nóng)村集中居住的政策建議。

改革開放以來，農(nóng)民生活水平顯著改善，但相對于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民的居住環(huán)境生活質量還是存在較大差距。布局分散、凌亂，宅基地占地過多、無序使用等土地浪費現(xiàn)象比較嚴重，嚴重制約村鎮(zhèn)發(fā)展。在這種形勢下，引導農(nóng)民集中居住是必要的。長沙縣委、縣政府于2013年開始統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村集中居住點，正確引導和鼓勵全縣農(nóng)民建房集中居住。但是在政策實施過程中，出現(xiàn)操之過急，違背農(nóng)民意愿的現(xiàn)象，導致集中居住推行出現(xiàn)了不小的阻力。為此我們專門做了長沙縣農(nóng)民集中居住調查，以期給相關部門提供政策建議。

一、長沙縣農(nóng)村居住存在的問題

（1）人均用地面積大。2014年長沙縣農(nóng)村居民點面積為16754.75公頃，占土地總面積8.39%，占建設用地60.26%。農(nóng)村常住人口為44.19萬人，農(nóng)村居民點人均用地為379.15 m2/人，遠遠高于國家《村鎮(zhèn)規(guī)劃》規(guī)定的人均農(nóng)村居民點用地最大值（150 m2/人），且區(qū)域差異明顯。人均用地最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和最低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相差7.2倍，其中最高的是江背鎮(zhèn)，為432.5 m2/人，高出國家標準282.5 m2/人，最低的是暮云鎮(zhèn)，59.95 m2/人，低于國家標準，且全縣也只有暮云鎮(zhèn)低于國家標準。這主要是受市場經(jīng)濟和傳統(tǒng)觀念的影響，加之管理不到位，執(zhí)法不嚴，農(nóng)村建房未批先占、未批先建、建新不拆舊、擅自擴大宅基地面積等違法事件屢屢發(fā)生。與此同時，農(nóng)村常住人口卻呈現(xiàn)減少的趨勢，導致一戶多宅的現(xiàn)象普遍存在，人均用地規(guī)模偏大，利用率不高，遠遠超過國家規(guī)定的用地指標，造成了土地資源的浪費。

（2）布局分散，基礎設施差。長沙縣農(nóng)村居民點密度比較低。農(nóng)村居民點用地占土地總面積的比重最高的是黃興鎮(zhèn)，為14.19%，其次是榔梨鎮(zhèn)和黃花鎮(zhèn)，分別為12.15%和10.84%，最低的是高橋鎮(zhèn)，占比為4.32%。從空間分布上來看，比重高的主要集中在南部和西部地區(qū)。不少規(guī)模較小的農(nóng)村居民點零星分散在低山丘陵區(qū)，幾戶村民聚集在一個自然村落的現(xiàn)象比較普遍。這種村落規(guī)模小、布局松散的布局，直接造成了農(nóng)村土地利用粗放，電力、交通、通訊等基礎設施和學校、醫(yī)院等公共服務設施建設分散、成本高、等級低，使用效率不高。平原地區(qū)村莊比較集中，修一條公路可以滿足十幾戶甚至幾十戶村民的出入，而丘陵山地區(qū)，同樣的公路可能只能夠滿足幾戶村民的需求。換言之，為滿足等量村民的需求需要更多的投資成本。反過來，基礎設施條件差，不利于村莊的集聚和村民居住條件的改善。

（3）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，無序發(fā)展。受地形條件的限制和其他方面的影響，長期以來，農(nóng)村居民點的規(guī)劃一直沒有受到足夠的重視，即使個別村莊有規(guī)劃，也由于土地權屬不清、經(jīng)濟條件制約等原因沒有實施，導致了絕大多數(shù)農(nóng)村居民點處于無序發(fā)展的狀態(tài)。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，村民建房選址比較隨意，多根據(jù)自己意愿，選擇相對平緩的地區(qū)自行修建，臨水或者沿路，不惜占用耕地，甚至采用迷信的方式選址。導致了農(nóng)村居民點分布散亂，朝向各異，高低錯落，建筑風格混雜，層次差別大，不利于道路、水電等基礎設施的配套建設。村莊內(nèi)部結構和功能不清，凌亂無序，宅基地、空置地、生活生產(chǎn)輔助用地和其他耕地、菜地等用地相互混雜在一起，設施簡陋，安全性差。在長沙縣農(nóng)村，村民在房前屋后肆意建造曬谷場、菜園，搭建畜欄、廁所，堆放柴草現(xiàn)象普遍，使各種用地大小不一，用途多樣，顯得雜亂無章，影響村莊整體景觀，直接造成了農(nóng)村土地資源的浪費。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與居住用地混雜在一起，造成了交通不暢、空氣污染、水源污染等問題，影響了村民的生活質量，破壞了村容村貌，不利于社會主義新農(nóng)村的建設。

（4）空置現(xiàn)象普遍。農(nóng)村居民點空置現(xiàn)象在長沙縣十分普遍，具體表現(xiàn)為：一是隨著城市化進程的加快，農(nóng)村剩余勞動力外出打工，生活水平提高，有一定經(jīng)濟基礎之后就在工作的城鎮(zhèn)購房居住，但原先村莊的宅基地仍然保留著，還有些甚至會在鄉(xiāng)村繼續(xù)申請宅基地，以便逢年過節(jié)返鄉(xiāng)祭祖或者年老時“落葉歸根”。二是留在農(nóng)村的村民手頭富裕了，為給子孫后代留下基業(yè)，改善自己的居住條件，沒房的想建新房，面積少的想擴建，舊房的想改建。一些沒有建房條件的村民，也盲目申請宅基地，甚至有些房屋只建好基礎就停下。這些情況逐漸增多，且多以外延式盲目擴張為主，建新不拆舊，使農(nóng)村居民點用地規(guī)模不斷擴大，而老的房屋無人居住，有的年久失修，缺磚少瓦，墻壁只是用幾塊木板遮擋，早已成為斷壁殘垣；有的已經(jīng)發(fā)生嚴重傾斜；有的原是多戶共同居住，現(xiàn)只剩下一兩戶使用，久而久之便出現(xiàn)了大量房屋空置的現(xiàn)象。自然條件越惡劣的地區(qū)，土地的閑置率通常就越高。隨著長沙縣城鎮(zhèn)化進程的加快，這種農(nóng)村居民點“空心”的現(xiàn)象愈加嚴重。

（5）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化。目前，農(nóng)村居民點環(huán)境臟亂差己成為最大的環(huán)境問題之一，長沙縣亦不例外。隨著“農(nóng)村工業(yè)化”步伐的加快，城市工業(yè)向農(nóng)村轉移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)造成的環(huán)境污染逐年增加，這些都對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成巨大威脅。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村聚居點人口迅速增加，城市化傾向日趨明顯，但與城市相對規(guī)范的規(guī)劃、較完善的基礎設施相比，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點明顯落后，絕大部分城鎮(zhèn)的生活污水未經(jīng)處理而直接排入河道，成為農(nóng)村河水污染的主要來源。另外，大多數(shù)村鎮(zhèn)沒有無害化垃圾填埋場，生活垃圾被隨意拋棄在河塘或低洼地，不僅影響村鎮(zhèn)衛(wèi)生，而且造成河流有機和水體污染。此外，大量的稻稈被焚燒或拋棄于河湖溝渠或道路兩側，特別是化肥農(nóng)藥的使用，污染大氣和水體?，F(xiàn)實中的鄉(xiāng)村，與人們理想中優(yōu)美、恬靜、宜人的田園風光相去甚遠。因此，通過村莊規(guī)劃，加強農(nóng)村居民點整理，整治環(huán)境污染，改善人居環(huán)境，構建“村容整潔”的社會主義新農(nóng)村迫在眉睫。

二、農(nóng)村集中居住的原則

（1）以人為本的原則。集中居住有農(nóng)民自發(fā)集中居住和經(jīng)過地方政府做思想工作后自愿集中居住兩種類型，以人為本是最基本的原則。因此，在集中居住選址時，要充分考慮不同地區(qū)的自然、經(jīng)濟、歷史發(fā)展水平、生產(chǎn)和生活習慣，選擇具有良好通風、采光、地質環(huán)境等自然條件；在能夠進行規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域，要盡量保證農(nóng)用地的大片連綿，實現(xiàn)機械化耕作；不能進行規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域，要考慮合理的耕作半徑，方便農(nóng)民生產(chǎn)生活；另外要有良好的空間環(huán)境，營造便于農(nóng)民生產(chǎn)、生活且舒適、安靜、祥和、便于交流的居住場所。

（2）規(guī)劃先行，并與相關規(guī)劃相協(xié)調的原則。集中居住是一項復雜且長期的系統(tǒng)工程，規(guī)劃是指導居民點建設和發(fā)展的藍圖，是對用地進行定量、定序和定位管理的依據(jù)，必須統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一領導。要結合當?shù)氐木唧w實際，作長遠性、全局性和戰(zhàn)略性的安排，有計劃、有步驟地進行，同時因其是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，在調整時應在土地利用總體規(guī)劃的控制下進行，并應與區(qū)域城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃等相關規(guī)劃相協(xié)調，避免與相關規(guī)劃沖突。

（3）集約與節(jié)約用地的原則。長沙縣經(jīng)濟呈快速發(fā)展的趨勢，而土地資源尤其是耕地資源十分有限，人均占有量呈逐年下降的態(tài)勢，用地需求與可供土地資源之間差距日益增大。因此在推進集中居住過程中，必須十分注意集約與節(jié)約利用土地，貫徹合理、集約用地布局和用地理念，改變現(xiàn)有村莊的量多、個小、質低、分散的農(nóng)村居民點格局，充分利用原有基礎較好的居民點，集中建設，立足于內(nèi)涵挖潛，提高農(nóng)村居民點用地效率和效益，降低人均用地面積，提高建筑密度和容積率，優(yōu)化用地布局結構，完善配套基礎設施，集約合理利用土地，提高農(nóng)村居民點資源配置效益。

（4）可持續(xù)發(fā)展的原則?？沙掷m(xù)發(fā)展是從人口、發(fā)展、環(huán)境和資源的角度提出的關于人類長期發(fā)展的戰(zhàn)略和模式，在人與自然的關系上尊重自然規(guī)律，有節(jié)制地改造生態(tài)環(huán)境，既要保證經(jīng)濟發(fā)展，又要注重與自然的協(xié)調。農(nóng)村居民點用地是農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)之一，在確定布局時要充分發(fā)揮村莊自然的生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)勢，借助自然地形和自然景觀，構建良好的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，重現(xiàn)村莊的田園風光和山水美景，促進人與自然的和諧相處；要合理利用村莊資源，確保資源的有效再生；要著力保護遺留下來的古建筑和古村落，延續(xù)村莊的鄉(xiāng)土特色和歷史文脈。同時，要減少資源消耗量，有效利用非建設用地，改善城鄉(xiāng)生態(tài)和人居環(huán)境，保持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力，提高人們物質和精神生活水平。

（5）堅持統(tǒng)籌兼顧、逐步完善的原則。要堅持用統(tǒng)籌兼顧的工作方法，分階段、有秩序地逐步開展農(nóng)民集中居住工程，避免因急功近利而導致資源浪費。相關部門和人員不僅要做好農(nóng)民集中居住的規(guī)劃建設工作，還要做好農(nóng)民集中居住后期管理指導工作，確保農(nóng)民集中居住工程的可持續(xù)發(fā)展。

（6）公眾參與的原則。集中居住涉及到農(nóng)民最重要的財產(chǎn)即房屋和土地，同時還涉及到農(nóng)民未來的發(fā)展權，直接影響當?shù)厝嗣袢罕姷纳?。因此，集中居住必須要充分了解當?shù)厝嗣袢罕姷囊庠负徒ㄗh，賦予群眾知情權，更好地發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督職能，達到保護公眾的利益，從而使集中居住方案更加民主化、公眾化，更具有操作性，更符合本地實際，更科學，避免片面性和主觀性，提高項目的生態(tài)環(huán)境合理性、社會可接受性和經(jīng)濟可行性，以保證方案的有效開展和預期效果的實現(xiàn)。同時，在農(nóng)村居民點和其他建設用地調整實施過程中應取得相關集體土地所有權或者土地使用權人同意，充分尊重群眾和用地單位的意愿，切實維護農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟組織和其他有關個人、單位的合法權益。只有這樣，才能滿足群眾的要求，調動群眾的積極性，使公眾積極參與，從而確保整個進程得以順利開展。

三、結論與政策建議

通過對長沙縣農(nóng)民集中居住的調查發(fā)現(xiàn)，大部分的農(nóng)民有遷居到集中居住區(qū)的意愿。農(nóng)民的個體特征、家庭基本情況、對居住環(huán)境的期望及政策等，共同影響著農(nóng)民集中居住的意愿。農(nóng)民的年齡、文化水平、從事的行業(yè)等的不同，對集中居住會有不同的需求標準；經(jīng)濟收入和家庭結構等方面的分化，也使得農(nóng)民產(chǎn)生不同的居住區(qū)位選擇動向；政府政策支持的力度越大，農(nóng)民愿意搬遷的比例越高。對此，提出以下幾點政策建議：

（1）堅持“以人為本”，尊重農(nóng)民意愿。集中居住涉及到農(nóng)戶的切身利益，必須把農(nóng)民的需求放在第一位考慮。尊重農(nóng)民意愿，尊重鄉(xiāng)村演進過程中沉淀下來的習俗，尊重農(nóng)民的生活習慣，滿足農(nóng)民的利益訴求，才能實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設目標。

（2）科學規(guī)劃，合理布局。政府在結合專家意見、科學規(guī)劃小區(qū)建設的同時，應充分了解當?shù)厝嗣袢罕姷囊庠福犎∑浜侠斫ㄗh。除了對新房的戶型、樓層的建設進行規(guī)劃外，小區(qū)的綠化、周邊設施、醫(yī)院、學校等的建設均應當納入規(guī)劃當中。對集中居住后的農(nóng)村地區(qū)重新布局，合理規(guī)劃居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)等；對新集中的村莊周邊嚴格控制污染工業(yè)落戶，保證農(nóng)民居住后的生活環(huán)境和工作環(huán)境。規(guī)劃要留有空間，充分考慮未來發(fā)展的需要，使規(guī)劃具有長遠性與穩(wěn)定性。同時注重對農(nóng)村生態(tài)敏感區(qū)的保護和對歷史文化村落的珍惜，合理編制村莊布局規(guī)劃。

（3）提高收入水平，完善社會保障。農(nóng)民收入的多少，直接影響了他們向集中居住點聚集居住的愿望和能力。當農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民主要就業(yè)形式，養(yǎng)老保險等基本社會保障還沒有覆蓋廣大農(nóng)村時，農(nóng)民收入水平還不足以支撐農(nóng)民集中居住，農(nóng)民一般不適合也不愿意集中居住。為此，政府必須不斷為拓寬農(nóng)民增收渠道而努力，加大招商引資力度，做大、做強、做優(yōu)以工業(yè)、商業(yè)為代表的第二、第三產(chǎn)業(yè)，以吸納更多的農(nóng)村富余勞動力，促進農(nóng)村人口非農(nóng)化就業(yè)；加強農(nóng)民就業(yè)培訓，引導就業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民收入的不斷提高。與此同時，不斷完善與之相適應、能夠可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障機制，解決農(nóng)民的后顧之憂。

（4）增加投資力度，多渠道籌集資金?，F(xiàn)階段受經(jīng)濟發(fā)展水平限制，農(nóng)民還不是特別富裕，村級集體經(jīng)濟能力有限，道路、水電、通訊、衛(wèi)生設施等方面的投資，已超出農(nóng)民個人承受范圍，大部分村級經(jīng)濟組織也難以撥出資金進行建設和完善，所以集中居住點的建設，離不開政府配套資金的支持。

各級政府要設立農(nóng)民集中居住建設專項資金，并將此納入一級財政預算體系中，?？钣糜谵r(nóng)民集中居住點配套的基礎設施建設，使其有穩(wěn)定的資金保障渠道。并隨著經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設的深入，逐步增加專項資金的額度。同時拓寬融資渠道，改變農(nóng)村集鎮(zhèn)建設投資由國家和集體承擔的單一投資體制，建立、健全國家、集體、個人、外商等多渠道籌資，共同開發(fā)建設的多元化投資機制。

（5）加強協(xié)調和宣傳。政府要建立一個統(tǒng)籌社會主義新農(nóng)村建設的綜合部門，統(tǒng)籌協(xié)調交通、建設、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、國土、供電、衛(wèi)生、電信、教育、文化、環(huán)保等部門力量。整合資源，集中力量扶持農(nóng)民集中居住點建設。發(fā)揮黨的宣傳優(yōu)勢，牢固樹立農(nóng)民主體意識、規(guī)劃建房意識、保護資源意識和利農(nóng)惠農(nóng)意識，引導農(nóng)民消除思想顧慮，走出認識誤區(qū)，充分調動農(nóng)民的積極性，使農(nóng)民意識到新村建設不僅有利于居住條件的改善，更重要的是加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生集聚規(guī)模經(jīng)濟，提高農(nóng)民就業(yè)率與收入水平，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓農(nóng)民自己體會到集中居住的好處，自覺地將新建、改建和遷建住房都建到規(guī)劃點上，徹底改變混亂無序的建房狀況。

Rural Residence Investigation and Research in Changsha County

Changsha Bureau of Land and Resources
（Changsha Hunan 410100）

The paper takes Changsha County as an example，analyzed the current living situation and existing problems of rural country.Furthermore，it illuminated the principle that should be followed in the problem of rural concentrated shall，and put forward the policy recommendations for boosting the rural centralized residence.

1672-5603（2016）02-064-4

2016-1-18；改回日期：2016-5-10。