李繼力

?

政府問(wèn)責(zé)需激活人大話語(yǔ)路徑

李繼力

人大問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象、手段、所追究責(zé)任都不同于黨委對(duì)政府的“問(wèn)責(zé)”、不同于司法對(duì)政府的“問(wèn)責(zé)”。人大問(wèn)責(zé)在我國(guó)的“話語(yǔ)缺位”是由多種原因?qū)е碌?。激活人大?wèn)責(zé)話語(yǔ)路徑有兩個(gè)重要方式：激活質(zhì)詢權(quán)和完善代表組織結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)效能最大化。

問(wèn)責(zé)；人大；激活；話語(yǔ)路徑

十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題。國(guó)家治理體系和治理能力如何現(xiàn)代化？其最重要的任務(wù)和途徑就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化。而法治化必然要求問(wèn)責(zé)制。但從實(shí)踐情況來(lái)看，現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)更多的是各級(jí)行政機(jī)關(guān)的同體問(wèn)責(zé)，而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)在問(wèn)責(zé)主體中有“話語(yǔ)缺位”現(xiàn)象。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，《憲法》明確規(guī)定它的主要功能之一就是監(jiān)督由它產(chǎn)生的各級(jí)人民政府。與其他監(jiān)督問(wèn)責(zé)方式比較而言，人大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)更具權(quán)威性和實(shí)效性，因此，人大在問(wèn)責(zé)體系建設(shè)中的話語(yǔ)路徑，就成為問(wèn)責(zé)體系建設(shè)中的必然要義。

一、人大在問(wèn)責(zé)體系中話語(yǔ)缺位的歸因分析

在理論依據(jù)和法律依據(jù)上，我國(guó)憲法和相關(guān)法律明確規(guī)定了各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)政府有進(jìn)行問(wèn)責(zé)的權(quán)力，如人大質(zhì)詢權(quán)的行使問(wèn)責(zé)的具體方式之一。但在具體的運(yùn)行實(shí)踐中，這種剛性的監(jiān)督問(wèn)責(zé)往往受到多方面的掣肘，致使人大在問(wèn)責(zé)體系中存在話語(yǔ)缺位現(xiàn)象。究其原因，主要有以下幾方面。

1.“三不”問(wèn)題的困擾

從某種意義上說(shuō)，問(wèn)責(zé)是監(jiān)督框架下的有機(jī)組成部分，或者說(shuō)兩者根本就是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面：?jiǎn)栘?zé)就是監(jiān)督、監(jiān)督必然導(dǎo)致問(wèn)責(zé)。①在實(shí)踐中，人大代表或常委會(huì)組成人員通常較愿意采用比較平和、易于為人所接受的方式，對(duì)問(wèn)責(zé)這種剛性形式往往不愿、不敢、不會(huì)使用。說(shuō)“不愿”，是其認(rèn)為問(wèn)責(zé)的手段較強(qiáng)硬，不如其他方式委婉；說(shuō)“不敢”，是因?yàn)閱?wèn)責(zé)要與手握實(shí)權(quán)的政府或司法部門(mén)直面交鋒，一旦弄不好，則不僅問(wèn)責(zé)無(wú)果，而且還會(huì)使自身的利益受損。因?yàn)槿舜蟠碛胁簧倨浔旧砭驮凇耙桓畠稍骸比温?，讓他們以代表的身份再去?duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)，面子上感覺(jué)過(guò)不去，同時(shí)也存在否定自己工作成效的可能；說(shuō)“不會(huì)”，是指對(duì)問(wèn)責(zé)的方式較生疏，不善于用此方式解決問(wèn)題。

2.認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)

誤把問(wèn)責(zé)理解成僅僅是政府內(nèi)部自上而下的縱向監(jiān)督，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到政府問(wèn)責(zé)是人大監(jiān)督政府的重要內(nèi)容和形式，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到問(wèn)責(zé)制是社會(huì)主義民主政治的一個(gè)組成部分，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到問(wèn)責(zé)是憲政民主政體下有限政府和責(zé)任政府的一個(gè)重要實(shí)現(xiàn)途徑。

3.監(jiān)督的離位

我國(guó)的人大代表是廣大選民通過(guò)直接選舉或間接選舉產(chǎn)生的。選民有監(jiān)督由他自己產(chǎn)生的人大代表的權(quán)利。但在實(shí)際的政治運(yùn)行中，人大代表并沒(méi)有感受到選民對(duì)自己的監(jiān)督力度，從而使得人大和人大代表在監(jiān)督問(wèn)責(zé)的鏈條中缺乏內(nèi)部動(dòng)力源，使得人大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)往往處于被動(dòng)的“應(yīng)景狀態(tài)”，而沒(méi)有積極主動(dòng)地啟動(dòng)監(jiān)督問(wèn)責(zé)的程序。

二、政府問(wèn)責(zé)需激活人大話語(yǔ)路徑

1.權(quán)力授受關(guān)系決定人大須是問(wèn)責(zé)的法定主體

嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，當(dāng)前的問(wèn)責(zé)制只是政府體制的自我監(jiān)督和自我修正，更多具有組織管理層面上反饋控制的含義，是同體監(jiān)控，而不具有憲政意義上權(quán)力制衡的價(jià)值。②依據(jù)我國(guó)《憲法》和相關(guān)法律的規(guī)定，在現(xiàn)行的政治運(yùn)行構(gòu)架下，能對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)利主體的行動(dòng)者較多，比如人大及其常委會(huì)，司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、媒體和公民個(gè)人等。雖然它們都擁有問(wèn)責(zé)政府及其官員的資格和權(quán)利，但對(duì)政府的問(wèn)責(zé)只能是天然的監(jiān)督主體——人大依法進(jìn)行。因?yàn)楸O(jiān)督是指權(quán)力的擁有者不直接行使權(quán)力而將權(quán)力讓渡給他人行使，這就構(gòu)成了委托與被委托關(guān)系。在這種關(guān)系中，權(quán)力的受托方更多的是按照自己的意志和利益行使權(quán)力。人大在中國(guó)政治體系中職責(zé)一是授權(quán)，即將人民授予的由其集中行使的抽象政府權(quán)力轉(zhuǎn)換為具體的政府權(quán)力；二是監(jiān)督，即保障具體政府權(quán)力的行使符合授權(quán)的目的。③

現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)啟動(dòng)多數(shù)是等級(jí)問(wèn)責(zé)，即行政系統(tǒng)內(nèi)部的上級(jí)與下級(jí)之間的問(wèn)責(zé)。人大的監(jiān)督問(wèn)責(zé)與這種行政系統(tǒng)內(nèi)部的等級(jí)問(wèn)責(zé)相比，人大對(duì)政府問(wèn)責(zé)有兩個(gè)天然的優(yōu)勢(shì)。其一是具有更高的法理權(quán)威性；其二是具有獨(dú)立于行政系統(tǒng)內(nèi)部的超然行。前者可以使它依據(jù)《憲法》賦予的各項(xiàng)職能來(lái)審視和監(jiān)督政府工作。后者則可以使它不受部門(mén)利益關(guān)系的糾纏而更有效地監(jiān)督政府工作，從而更有力地對(duì)政府官員進(jìn)行追責(zé)。人大監(jiān)督政府具有合法性、法定性和強(qiáng)制性。對(duì)政府的問(wèn)責(zé)是人大監(jiān)督政府的主要載體之一，問(wèn)責(zé)政府的主體首先應(yīng)是監(jiān)督政府的法定主體。因此，人大是問(wèn)責(zé)制的核心。激活人大在問(wèn)責(zé)中具有話語(yǔ)路徑，更凸顯出其法治意義和實(shí)踐意義。

2.問(wèn)責(zé)政府是人大職能發(fā)揮的主要載體

人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的主要功能之一就是監(jiān)督和控制政府。早在19世紀(jì)英國(guó)杰出的政治思想家密爾就曾指出：“代議制議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監(jiān)督和控制政府，把政府的行為公開(kāi)出來(lái)，迫使其對(duì)人們認(rèn)為有問(wèn)題的一切行為作出充分的說(shuō)明和辯解，譴責(zé)那些該受責(zé)備的行為，而且，如果組成政府的人濫用職權(quán)，或者履行責(zé)任的方式同國(guó)民的明顯的輿論相沖突，就將他們撤職，并明白地或事實(shí)上任命其后繼人?！雹芫蛯?shí)際狀況來(lái)說(shuō)，世界上，大多數(shù)國(guó)家都把監(jiān)督和控制政府作為議會(huì)的主要職能和經(jīng)常性工作，并賦予其質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)和不信任表決權(quán)。這些權(quán)力在本質(zhì)上就是問(wèn)責(zé)。我國(guó)實(shí)行議行合一的政治制度，政府由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。人大具有法定的監(jiān)督和控制政府各項(xiàng)職能的權(quán)力，如人大質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)和組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)權(quán)，這些權(quán)力就是人大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)權(quán)，必須經(jīng)常性進(jìn)行政府問(wèn)責(zé)，以敦促政府依法行政和執(zhí)政為民。但是這些權(quán)力現(xiàn)實(shí)中往往處于“沉睡”之中，以至于以人大為主體的問(wèn)責(zé)還處于“缺位”狀態(tài)。

3.問(wèn)責(zé)的長(zhǎng)效機(jī)制需要激活人大話語(yǔ)權(quán)

目前的問(wèn)責(zé)沒(méi)有跳出“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”式的怪圈。這是因?yàn)?，它還只是科層制的“上對(duì)下”式的等級(jí)問(wèn)責(zé)，這會(huì)帶來(lái)兩個(gè)困境：一是上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)如果不能得到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，政府內(nèi)部就會(huì)吸收或消化掉。長(zhǎng)此以往，政府自我糾錯(cuò)的能力就會(huì)丟失。二是“上對(duì)下”的問(wèn)責(zé)會(huì)截?cái)嗳舜笮惺沟某橄笳畽?quán)力和政府行使的具體權(quán)力責(zé)任鏈條。鏈接這兩者之間的點(diǎn)便是同級(jí)人大。這違背了民主法治精神，也稀釋了問(wèn)責(zé)制本身具有的價(jià)值。政府只有接受人民的監(jiān)督，才不會(huì)懈怠。人民對(duì)政府監(jiān)督的載體從法理依據(jù)上來(lái)說(shuō)，是通過(guò)其選出的人大代表來(lái)行使的，只有把政府放在人大直接地監(jiān)督和制約下，其依法行政才會(huì)更加有效。因此，要保證人大對(duì)政府的問(wèn)責(zé)有效且有力，形成長(zhǎng)效機(jī)制，就必須激活其在問(wèn)責(zé)中的話語(yǔ)路徑。

三、激活人大話語(yǔ)路徑的方法

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，它意味著公民是通過(guò)該項(xiàng)制度參與政治生活，而目前在問(wèn)責(zé)制建設(shè)的過(guò)程中，問(wèn)責(zé)主體缺位的一個(gè)重要原因就是人大在問(wèn)題體系建設(shè)中的作用沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)揮，問(wèn)責(zé)在實(shí)際運(yùn)行中來(lái)自外在的壓力和制約不夠。激活人大問(wèn)責(zé)話語(yǔ)路徑有兩個(gè)重要方式：激活質(zhì)詢權(quán)和完善代表組織結(jié)構(gòu)。

1.完善質(zhì)詢權(quán)

質(zhì)詢權(quán)是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)行中，各級(jí)人大對(duì)憲法賦予的這一權(quán)力的行使?fàn)顩r并不理想，其擁有的作用并未得到有效發(fā)揮。激活質(zhì)詢權(quán)可以從兩個(gè)方面著手：改進(jìn)質(zhì)詢流程，完善質(zhì)詢方式。

在質(zhì)詢流程上，現(xiàn)有的法律對(duì)人大常務(wù)委員會(huì)組成人員提出的質(zhì)詢案，需有委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議來(lái)決定是否答復(fù)這一環(huán)節(jié)。建議取消這一環(huán)節(jié)，只要人大常務(wù)委員會(huì)組成人員提出的質(zhì)詢案沒(méi)有違背相關(guān)法律精神，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)就必須答復(fù)，委員長(zhǎng)或主任對(duì)質(zhì)詢案負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)批就可以。就質(zhì)詢的效果來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有法律規(guī)定，如果提出質(zhì)詢案的常務(wù)委員會(huì)組成人員有半數(shù)以上對(duì)被質(zhì)詢職能部門(mén)答復(fù)不滿意，可以按照法律程序，再次提出要求，再由委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議討論決定，由被質(zhì)詢機(jī)關(guān)再次就該質(zhì)詢案進(jìn)行答復(fù)。但問(wèn)題是，如果再次答復(fù)還是不滿意，該何去何從？法律對(duì)此并沒(méi)有一個(gè)詳細(xì)的規(guī)定，從質(zhì)詢流程上來(lái)看，這明顯存在瑕疵。所以，在具體的質(zhì)詢案中，如出現(xiàn)對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再次答復(fù)仍不滿意，則該受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該辭職或依據(jù)相關(guān)程序依法進(jìn)行罷免，這樣才能凸顯質(zhì)詢的意義。

就質(zhì)詢方式的完善上來(lái)說(shuō)，可以從兩個(gè)層面進(jìn)行修繕：質(zhì)詢的提出方式和表決方式。在質(zhì)詢提出方式上，可以口頭質(zhì)詢和書(shū)面質(zhì)詢并舉。根據(jù)現(xiàn)行的全國(guó)人大組織法和地方人大組織法，都明確規(guī)定質(zhì)詢案提出以書(shū)面形式進(jìn)行。監(jiān)督法第35條第一款規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員五人以上聯(lián)名，縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員三人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出對(duì)本級(jí)人民政府及其部門(mén)和人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案?！睆闹锌梢钥闯觯|(zhì)詢案必須以書(shū)面形式提出，口頭質(zhì)詢案是不倡導(dǎo)的?？陬^質(zhì)詢和書(shū)面質(zhì)詢?cè)谛问缴洗嬖诓町愋?，但縱觀世界大多數(shù)政治運(yùn)行實(shí)踐，口頭質(zhì)詢也作為一項(xiàng)具體的質(zhì)詢方式加以運(yùn)用，且效果較好。只局限于書(shū)面質(zhì)詢對(duì)有效發(fā)揮質(zhì)詢的作用有一定的阻滯作。

其次，在表決方式上，應(yīng)該鼓勵(lì)采用無(wú)記名投票的方式進(jìn)行表決。被質(zhì)詢部門(mén)負(fù)責(zé)人需對(duì)質(zhì)詢案進(jìn)行答復(fù)，這就關(guān)系到對(duì)答復(fù)滿意度進(jìn)行表決的問(wèn)題。從實(shí)際運(yùn)行的情況來(lái)看，主要是舉手表決和發(fā)言表決這兩種方式，而通過(guò)無(wú)記名投票的方式進(jìn)行表決的不多見(jiàn)。這就使得表決的私密性大大減弱，會(huì)遮蔽表決人的真實(shí)意愿的表達(dá)，不利于質(zhì)詢問(wèn)責(zé)本身的發(fā)揮。因此，采取無(wú)記名投票方式進(jìn)行表決不失為一種好的選擇。

2.完善人大代表的組成結(jié)構(gòu)

問(wèn)責(zé)不僅需要完善質(zhì)詢、罷免等方式，問(wèn)責(zé)的主體建設(shè)也不可或缺。這就要求優(yōu)化人大代表的組成結(jié)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，可從兩個(gè)方面著手：首先，減少官員代表的比例，增強(qiáng)人大代表的代表性。從理論上來(lái)說(shuō)，如果代表官員比例過(guò)多，人大對(duì)政府組成人員的問(wèn)責(zé)，將會(huì)有這樣的尷尬境地出現(xiàn)：官員代表既是問(wèn)責(zé)主體，又是問(wèn)責(zé)客體。面對(duì)這種情況，問(wèn)責(zé)的手段即使再完備、程序再細(xì)致，問(wèn)責(zé)的效果也會(huì)大打折扣。其道理不言自明，自己?jiǎn)栘?zé)自己，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)的意愿難以產(chǎn)生。

其次，逐步推進(jìn)人大代表專職化。在實(shí)踐情況中，我國(guó)的人大代表絕大多數(shù)是兼職，他們一般會(huì)把更多的時(shí)間和精力放在自己的本職工作上。要想進(jìn)行更有效的問(wèn)責(zé)，就必須用更多的時(shí)間進(jìn)行調(diào)查，從而掌握豐實(shí)的材料，但代表的兼職卻成為啟動(dòng)問(wèn)責(zé)的一個(gè)瓶頸性問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)某一事件進(jìn)行問(wèn)責(zé)，不但需要一些專門(mén)知識(shí)，而且還需要花費(fèi)更多的時(shí)間和精力來(lái)了解該事件的來(lái)龍去脈。為此，代表專職化可以作為激活人大問(wèn)責(zé)話語(yǔ)路徑的一種方式。人大代表專職化這一探索，不可急于就成，但可以按照鄧小平同志的一貫主張加以處理：“允許看，但要堅(jiān)決地試。看對(duì)了，搞一兩年對(duì)了，放開(kāi)；錯(cuò)了，糾正，關(guān)了就是了。關(guān)，也可以快關(guān)，也可以慢關(guān)，也可以留一點(diǎn)尾巴。怕什么，堅(jiān)持這種態(tài)度就不要緊，就不會(huì)犯大錯(cuò)誤。”⑤

引文注釋

①伍紅杏.行政問(wèn)責(zé)的倫理價(jià)值［J］.倫理學(xué)研究，2009（6）.

②韓志明.后“風(fēng)暴”語(yǔ)境下的政府問(wèn)責(zé)和問(wèn)責(zé)制［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（3）.

③程竹汝.授權(quán)與監(jiān)督:論完善人民代表大會(huì)制度的幾個(gè)問(wèn)題［J］.學(xué)術(shù)月刊，2005（6）.

④［英］密爾.代議制政府［M］.北京：商務(wù)印書(shū)館，1982:80.

⑤鄧小平.鄧小平文選（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1993:373.

（作者單位：上海青浦區(qū)行政學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.032