徐春光

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新公共管理視野下城市社區(qū)公共服務(wù)供給困境與出路

徐春光

隨著改革開放不斷深入，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國的城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制存在較為嚴(yán)重的行政化傾向，職能劃分不明確，公共部門職責(zé)與社區(qū)職責(zé)部分重疊；社區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)質(zhì)量不高，隊(duì)伍中缺乏擁有專業(yè)知識和管理知識的人才；社區(qū)運(yùn)作資金和運(yùn)作形式存在問題，資金來源單一，主要依靠政府的財(cái)政撥款；居民的參與感不足，缺乏對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。

新公共管理理論；城市社區(qū)；公共服務(wù)

城市社區(qū)公共服務(wù)作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利體系建設(shè)的重要組成部分，自出現(xiàn)以后便受到了中西方國家的廣泛關(guān)注。西方國家在不斷探索和完善的過程中形成了一套以社區(qū)公民為核心的社區(qū)公共服務(wù)自給體制，并有著各自的特色值得我們學(xué)習(xí)借鑒。而相比于西方國家相對完善的城市社區(qū)公共服務(wù)體制，我國在這方面由于政治改革和經(jīng)濟(jì)支持等問題，仍存在著一定的差距。因此建立完善的城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制，提高社區(qū)公共服務(wù)的水平和質(zhì)量，有利于提高居民的生活水平，是構(gòu)建和諧社會的重要環(huán)節(jié)［1］。

一、城市社區(qū)公共服務(wù)供給的困境

1.資金短缺導(dǎo)致基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施硬件條件不健全

雖然社區(qū)提供的公共服務(wù)中包括一些基礎(chǔ)健身或者娛樂設(shè)施，但是隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，居民生活水平不斷提高，居民也在追求著生活質(zhì)量的改善，由于資金和場地等問題，社區(qū)活動的形式和內(nèi)容缺乏吸引力，無法滿足居民需求［2］。另一方面，由于資金短缺，社區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施缺乏，很多單元樓沒有活動場地，不能滿足居民就近活動、多元化活動的需求，一些老人反映晚上想要鍛煉還需要走到離社區(qū)幾公里的公園，很不方便，這些都影響著居民生活水平的改善和對社區(qū)公共服務(wù)能力的認(rèn)同。

2.以政府為主的單一社區(qū)公共服務(wù)提供主體

我國現(xiàn)在的城市社區(qū)公共服務(wù)供給主體是以政府為主導(dǎo)的街道辦事處，由街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)下轄的社區(qū)提供公共服務(wù)。理想情況下提供社區(qū)公共服務(wù)的組織應(yīng)包括承擔(dān)社會服務(wù)職能的政府部門。政府作為社區(qū)公共服務(wù)提供者的同時(shí)，還充當(dāng)著社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)者角色，由此導(dǎo)致沒有競爭，社區(qū)公共服務(wù)效率差，效果不好［3］。政府是唯一的生產(chǎn)者、供應(yīng)者，在提供社區(qū)公共服務(wù)的時(shí)候容易松懈，態(tài)度不端正。

3.居民社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的參與度不高

一方面，由于城市社區(qū)公共服務(wù)主體單一，政府作為公共服務(wù)提供的主體，居民委員會很難發(fā)揮其自治作用。另一方面居民認(rèn)同感和參與度不夠。我國的城市社區(qū)建設(shè)仍處于初級階段，居民腦海里對社區(qū)的認(rèn)識還不夠清楚，再加上社區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展也不夠完善，隨之而來的就是居民的社區(qū)意識不足，居民的社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感也就無從提起。居民的社區(qū)參與度不夠，缺乏參與積極性和參與意識。本應(yīng)作為居民自治重要部分的城市社區(qū)，現(xiàn)在卻逐漸變成政府處理一些基礎(chǔ)社會事務(wù)的組織。

4.政府職能行政化傾向嚴(yán)重

社區(qū)承擔(dān)了大量的行政管理事務(wù)，根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》規(guī)定，城市社區(qū)居民委員會的主要職責(zé)，包括社會治安、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、住房保障、文化體育、消費(fèi)維權(quán)以及老年人、殘疾人、未成年人、流動人口權(quán)益保障等工作，某些社區(qū)承擔(dān)的也許更多［4］。這樣社區(qū)居民委員會本身的自治職能逐漸被淡化，社區(qū)慢慢地不再是社區(qū)居民委員會的服務(wù)對象，而是街道辦事處的下屬行政機(jī)構(gòu)。

二、城市社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制的創(chuàng)新途徑

1.建立完善的財(cái)政體制

建設(shè)城市社區(qū)公共服務(wù)在發(fā)展階段需要大量的資金支持。社區(qū)公共服務(wù)的資金主要來源于政府的支持，如果想讓社區(qū)公共服務(wù)健康發(fā)展，就需要建立完善的財(cái)政體制，讓社區(qū)公共服務(wù)效率最大化。首先，政府應(yīng)建立一個(gè)完整的財(cái)政體制，根據(jù)社區(qū)的實(shí)際情況發(fā)放資金，同時(shí)可以建立一套績效獎勵(lì)機(jī)制，如果完成了限定的績效目標(biāo)，政府可以在下一季度適當(dāng)增加財(cái)政支持，激發(fā)社區(qū)公共服務(wù)的積極性，從而提高社區(qū)公共服務(wù)水平和質(zhì)量［5］。其次，政府要建立完善的監(jiān)督體制，讓居民可以通過不同的途徑了解資金的流向，并可以質(zhì)詢和問責(zé)社區(qū)居委會，從而提高社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量。

2.建立多元化的社區(qū)公共服務(wù)主體供給模式

現(xiàn)階段的公共服務(wù)供給中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，但是單一的社區(qū)公共服務(wù)供給模式由政府決定提供什么類型的公共服務(wù)，很難考慮到居民的實(shí)際需要，居民也沒有選擇的余地，只能被動地接受服務(wù)。由于沒有其他的社會組織與政府競爭，很容易產(chǎn)生公共服務(wù)效率低下的問題。隨著社會的不斷發(fā)展，這樣的社區(qū)公共服務(wù)供給模式已經(jīng)無法滿足居民的需要，亟待改革。一方面需要引入市場競爭機(jī)制，充分發(fā)揮市場的作用。另一方面政府應(yīng)逐漸從公共服務(wù)提供者的角色中抽離出來。

3.積極推進(jìn)居民參與，增強(qiáng)社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感

居民作為享受社區(qū)公共服務(wù)的主體應(yīng)該被政府重新認(rèn)識。以前居民的真正需求經(jīng)常被忽略，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)供給不到位、效率低下等各種問題。城市社區(qū)在我國的發(fā)展時(shí)間較短，仍處于基礎(chǔ)階段，居民對社區(qū)的了解還不夠完善。政府可以豐富居民的社區(qū)生活，開展各種各樣的社區(qū)文化活動，一方面寓教于樂，增強(qiáng)居民的凝聚力，提高居民對社區(qū)的認(rèn)可度和歸屬感。另一方面為居民參與社區(qū)公共服務(wù)打下良好的群眾基礎(chǔ)。

4.避免行政化趨勢，劃分清楚職能

政府應(yīng)將職能明確細(xì)化，不管是提供公共服務(wù)的公共部門，還是街道辦事處社區(qū)都應(yīng)有一套完整統(tǒng)一的規(guī)章制度，并將職責(zé)分配到位，使居民不管在哪里享受公共服務(wù)都能“有法可依”，同時(shí)政府應(yīng)完善社區(qū)自治以弱化行政化趨勢［6］。在城市社區(qū)公共服務(wù)中，政府應(yīng)是政策的制定者、監(jiān)督者而非執(zhí)行者。正如公共財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)家理查德·A.馬斯格雷夫所說，公共需要的供應(yīng)“并不要求它必須有公共生產(chǎn)的管理，正如公共生產(chǎn)的管理并不要求它必須有公共需求的供應(yīng)。在決定各自的適當(dāng)范圍時(shí)，應(yīng)根據(jù)各自不同的標(biāo)準(zhǔn)”［7］。社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的前期需要政府的引導(dǎo)，但是隨著社會的發(fā)展，政府應(yīng)當(dāng)逐漸抽身，由社區(qū)自己承擔(dān)起自治職能，從而讓社區(qū)公共服務(wù)迸發(fā)活力。

中國的城市社區(qū)公共服務(wù)興起于改革開放后，隨著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，城市社區(qū)公共服務(wù)在人民的生活中所占比重越來越大，但隨之也出現(xiàn)了很多亟需我們解決的問題。通過結(jié)合中西方理論研究和其他地區(qū)的實(shí)例分析，我們得出結(jié)論，城市社區(qū)的公共服務(wù)供給機(jī)制應(yīng)從以政府為主導(dǎo)的一元制模式逐漸轉(zhuǎn)變成多元化的社區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制，充分利用市場的力量，激發(fā)社區(qū)公共服務(wù)的活力，提高城市社區(qū)公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。同時(shí)合理引入市場競爭機(jī)制和其他的社會組織，在政府的正確引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)服務(wù)的效率最大化。

［1］呂慧敏.社區(qū)公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀及對策研究［J］.東方企業(yè)文化，2012，3（19）:8-10.

［2］陳浩天.資源下鄉(xiāng)：農(nóng)戶需求治理與政府治道變革的服務(wù)轉(zhuǎn)型［J］.學(xué)術(shù)交流，2014（9）.

［3］陳浩天.政府民生治理：公共權(quán)力的合法性運(yùn)作與演進(jìn)譜系［J］.湖北社會科學(xué)，2015（8）.

［4］戴維·奧斯本.譚功榮，劉霞，譯.再造政府［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

［5］陳浩天.農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)需求意愿的假設(shè)證偽與模型建構(gòu)：基于全國20省236村2998個(gè)農(nóng)戶的實(shí)證調(diào)查［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2015（10）.

［6］陳浩天.農(nóng)戶個(gè)體差異與國家惠農(nóng)政策嵌入的相關(guān)性研究：以20省“新農(nóng)保”政策的執(zhí)行效果為表達(dá)對象［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（3）.

［7］陳浩天.公共文化服務(wù)的治理悖論與價(jià)值賡續(xù)［J］.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014（3）.

（作者單位：河南大學(xué)民生學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.18.040