尚晨希

摘 要：PPP模式在中國基礎設施建設中發(fā)揮越來越重要的作用，并且能夠很好地解決基礎設施建設資金短缺和管理效率低下等問題。本文通過梳理PPP基本情況及試點情況，歸納總結PPP融資模式與傳統(tǒng)融資的區(qū)別，指出PPP過程中金融服務所存在的問題，并提出針對性建議。

關鍵詞：PPT；金融服務；風險控制

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（12）-0080-04

進入2015年，我國經(jīng)濟進入中高速增長的“新常態(tài)”時期，但當前經(jīng)濟下行壓力突出。宏觀經(jīng)濟學理論提出[，]投資是促進經(jīng)濟增長的重要渠道，目前我國仍屬經(jīng)濟欠發(fā)達國家，在很長一段時期內(nèi)我國經(jīng)濟仍然需要投資拉動，尤其對中西部更是如此。在當前面臨經(jīng)濟下行，財政收入增速放緩、政府簡政放權改革、地方政府去杠桿的背景下，政府主導的基礎設施建設面臨資金缺口，為社會資本進入基礎設施建設打開一條通道。2015年4月，國務院發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，首次以行政法規(guī)的形式對政府與社會資本合作（PPP）模式進行了規(guī)范。2014年以來，發(fā)改委、財政部等先后對外發(fā)布了20余個PPP政策，全國各地都大力發(fā)展PPP，推出PPP示范項目。PPP的發(fā)展是一個社會性工程，社會資本的進入必然要以完善的綜合金融服務體系為前提，作為經(jīng)濟助推器的金融服務必須積極參與，并且是大有可為的。因此，本文通過梳理PPP基本情況及試點情況，歸納總結PPP融資模式與傳統(tǒng)融資的區(qū)別，指出PPP過程中金融服務所存在的問題，并提出針對性建議。

一、PPP基本情況

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

（一）PPP的基本內(nèi)涵：重新定位公共產(chǎn)品的供給機制

PPP的理念創(chuàng)新在于對公共產(chǎn)品的認識。公共產(chǎn)品是經(jīng)典西方經(jīng)濟學的重要理論，系指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品，具體又分為純公共產(chǎn)品（國防、環(huán)保）和準公共產(chǎn)品（教育、公路、市政建設、城市公共交通等）。傳統(tǒng)上，認為只有政府才能提供公共產(chǎn)品尤其是純公共產(chǎn)品。PPP通過引入社會資本來提供部分公共產(chǎn)品，證明了私人資本提供部分公共產(chǎn)品的可行性，這在理論上是對公共產(chǎn)品理論的實踐性挑戰(zhàn)。

（二）PPP的主要形式：特許經(jīng)營類居多

由于公私合營的形勢多種多樣，PPP的分類并沒有一個完全統(tǒng)一的標準。綜合比較相關文獻研究成果，在此選擇了2009年王灝《PPP的定義和分類研究》的觀點，PPP分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三類。根據(jù)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等文件要求，我國PPP采用特許經(jīng)營類方式，且主要應用或擬應用在基礎設施建設領域。

（三）PPP金融服務與傳統(tǒng)金融服務的主要區(qū)別

1、服務對象不同。典型的PPP項目是成立各種特殊目的的實體（SPV），借以作為項目的運作實體和平臺。在傳統(tǒng)融資中，融資主體是金融機構頗為熟悉的市場化環(huán)境中生存的企業(yè)，或者是隱身在融資平臺后的地方政府。與之相較，在PPP金融服務中，金融機構的直接交易對手是一個新生的，且信息透明度不如企業(yè)那么理想化的SPV。因此，服務對象的不同決定了金融風險控制要點的不同。

2、風險控制方式不同。傳統(tǒng)融資服務的基本風險控制方式是對信用風險的評估，重點在于考察政府財力和企業(yè)實力，比如地方政府融資平臺之所以快速發(fā)展的根本原因就在于金融機構堅信地方政府是不會破產(chǎn)的，是有能力償還債務的。而 PPP項目是讓地方政府舉債市場化、透明化，剝離融資過程中的行政化現(xiàn)象，在PPP項目中政府的顯性和隱性擔保將會消失。金融機構控制風險的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷PP項目基礎交易質(zhì)量和現(xiàn)金流的關注。

3、參與程度不同。以傳統(tǒng)的企業(yè)流動性貸款為例，商業(yè)銀行等介入的環(huán)節(jié)可分為貸款申請-調(diào)查-審批-貸后管理等四個環(huán)節(jié)，流程較為清晰和簡單，商業(yè)銀行不會參與到企業(yè)項目的選擇、建設等環(huán)節(jié)中，只是充當一個資金批發(fā)商的角色。但從中信銀行在重慶的PPP項目發(fā)展來看，金融機構不僅僅是資金的批發(fā)商，將會更深入地參與到項目中，若要做好風險控制和保證盈利，金融機構還必須全面參與到項目的整個流程中。甚至在一些特殊情況下，金融機構還會成為整個項目的牽頭人，撮合整個項目的發(fā)展。

二、PPP應用的可行性及必要性分析

（一）可行性分析

1、政策保證。新一屆政府履新以來，中央政府及相關部門多次指出要發(fā)展PPP。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，國有資本投資項目允許非國有資本參與，允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎設施投資和運營。2013年《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》提出要吸引民間資本在內(nèi)的社會資金參與基礎設施項目建設。2015年《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利、市政基礎設施項目、交通、能源設施、信息和民用空間基礎、文化等社會事業(yè)項目。4月27日，發(fā)改委等6部門公布《基礎設施和共用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，首次以部門規(guī)章形式對PPP進行了規(guī)范。另外，2014年以來，發(fā)改委、財政部等還先后發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的指導意見》及《關于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》等文件，均旨在促進PPP的發(fā)展。

2、成功經(jīng)驗。根據(jù)發(fā)改委國際合作中心研究報告顯示，PPP已成為發(fā)達國家公共管理的重要工具。1985年-2011年，全球基礎設施PPP名義價值達7751億美元。英國、澳大利亞等國家紛紛通過設立國家級專業(yè)機構來推廣PPP模式。根據(jù)招商證券最新報告顯示，全國各地實際簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3500億元。

3、符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。黨的十八大提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時，自2014年以來，中央政府不斷強化“負面清單”管理，推行混合所有制改革。從經(jīng)濟學基本理論和經(jīng)濟、社會發(fā)展趨勢看，政府逐步退出市場是必然趨勢。政府將從公共產(chǎn)品的直接“供給者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”，PPP項目的本質(zhì)在于引入社會資本、打破基礎設施投資壟斷格局，與當前我國政府減政放權的內(nèi)涵是一致的，是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的。

（二）必要性分析

1、彌補基礎設施建設資金缺口。以新疆為例，當前新疆正處在絲綢之路經(jīng)濟帶核心區(qū)的歷史性發(fā)展機遇階段，過去[以往的]基礎設施建設嚴重滯后，因此基礎設施建設投資需求巨大。從城鎮(zhèn)化進程看，截至2013年末，新疆城鎮(zhèn)化率為44.5%，排名在全國末位。新疆城鎮(zhèn)化潛力巨大，而基礎設施建設資金缺口突出，通過引入PPP有利于彌補這一缺口。

2、化解地方政府債務風險和金融風險。長期以來，我國市政和農(nóng)村基礎設施建設均按照政府投資和主導的原則進行，在財政收入有限的情況下，只能通過政府融資平臺進行信貸融資，造成地方政府債務規(guī)模龐大，金融風險突出，PPP的引入在一定程度上能夠化解地方政府債務風險和金融風險。

3、解決政府主導項目投資效率低和對民間資本擠出效應問題。在財政績效考核機制不健全的背景下，我國地方政府投資效率低，且對民間資本有明顯的擠出效應。而PPP模式下，合同相關方尤其是企業(yè)以盈利為目的，通過PPP能夠提升投資效率，減少資源浪費。

三、國內(nèi)實踐情況

（一）商業(yè)銀行

1、銀行牽頭設立產(chǎn)業(yè)基金。2015年5月，國內(nèi)首只千億規(guī)模的中國城市軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金簽約誕生。這只由中國建設銀行、綠地集團、上海建工、建信信托共同發(fā)起成立的基金，將以綠地集團簽約的城市軌道交通項目為主要投資對象。該基金將分期發(fā)行，首期規(guī)模240億。

2、理財資金參與投資。2015年6月，中國郵政儲蓄銀行中標全國首個地方高鐵PPP項目——濟青高鐵（濰坊段）征地和拆遷項目。該項目是全國首個按照財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規(guī)范運作的地方高鐵PPP項目，計劃投資規(guī)模達40億元、期限15年，郵儲銀行將以自營和理財資金聯(lián)合投資。

3、貸款融資。銀行等機構直接為項目公司提供中長期貸款。根據(jù)公開資料顯示，建行于2015年2月推出了“O&M、MC貸款”、“BOT、BOO貸款”、“TOT、ROT貸款”3個系列產(chǎn)品，用于滿足PPP模式項目建設、運營以及存量基礎設施和公共服務再融資需求。

（二）保險機構

由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，因此非常符合風險投資長期性的特征，目前已知保險機構主要通過設立專項債權計劃或股權計劃為PPP融資。2014年12月，新華保險與廣州市政府共同設立200億規(guī)模的“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”，用于基礎設施建設項目。

（三）證券公司

具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)從理論上講都能夠證券化，很多基礎設施類的PPP項目如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等都具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的資產(chǎn)證券化基礎資產(chǎn)。如民族證券設立的“濮陽供水收費收益權資產(chǎn)支持專項計劃”，設立資產(chǎn)支持專項計劃（SPV），投資者收益來自供水收費，同時濮陽市自來水公司擔任差額補足責任，在現(xiàn)金流不足以支付投資者本息時承擔差額補足義務。

（四）信托公司

信托公司可以通過直接和間接兩種模式參與PPP項目。直接參與，即信托公司以直接投資的方式參與PPP項目，通過分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資。

四、金融服務PPP項目存在的難點與障礙分析

（一）項目運作缺乏法律約束，各種風險疊加現(xiàn)象突出

目前，我國采取發(fā)改委、財政部等部門發(fā)“通知”制定“政策”的方式來推動PPP發(fā)展，這些政策均屬部門規(guī)章，法律效力低。而PPP模式的特殊性要求對項目公司、招投標和稅收優(yōu)惠等問題，做出特別規(guī)定，由此導致社會資本進入時較為猶豫，金融機構風險控制難度過大。從我國實際情況看，目前對地方政府參與市場經(jīng)濟行為的相關法律風險、政策風險乃至政治風險的承擔都沒有明確，而這正是影響PPP項目后續(xù)發(fā)展的核心所在。

（二）項目融資風險控制難度大，金融機構準入顧慮多

傳統(tǒng)上，借款人如企業(yè)等，其法律地位清晰，資產(chǎn)負債邊際明確，輔之以抵、質(zhì)押后，風險水平和預期損失都較為明確，金融機構經(jīng)營的把握性大。但是，PPP項目在抵押上沒有優(yōu)勢，一般都是基于項目載體SPV融資。SPV屬于臨時成立的項目公司，項目都是在建項目，無法抵押。另外，大股東和政府也不會提供全額擔保。一旦項目運營失敗，金融機構只能追索到SPV項目公司這一層面，其風險較大。因此，金融機構對其風險控制能力就會受到嚴重制約。

（三）項目盈利能力在短期內(nèi)沒有特別優(yōu)勢，資金成本高

通過對現(xiàn)有的已成功的PPP項目的梳理發(fā)現(xiàn)，PPP項目融資均具有期限長、價格低、規(guī)模大等特征，動輒20年-30年的期限，配之以基準利率，這對商業(yè)銀行來說，是一件非常難的選擇。一方面，支持PPP發(fā)展符合宏觀政策走向，未來PPP很可能會成為基礎設施等公共服務的主流模式，錯失這種機會可能會帶來很大的損失；另一方面，商業(yè)銀行以盈利為目的，并且隨著互聯(lián)網(wǎng)金融、利率市場化等的發(fā)展，對流動性的要求會越來越高，短期流動性/長期流動性的比例將逐步提高，在此情況下，以低價格占用大量流動資金，將會產(chǎn)生一定的市場風險。因此，當前階段商業(yè)銀行給PPP準入設置了非常高的準入門檻，提高了資金成本高。

五、為PPP提供綜合化金融服務的建議

通過對PPP項目的分析，不難發(fā)現(xiàn)，為PPP提供金融服務是一個系統(tǒng)性工程，銀行、證券、保險其中一個行業(yè)或其中一家機構“獨當一面”的難度很大，成本也會很高。因此，一是要發(fā)揮金融行業(yè)協(xié)同性，為PPP提供綜合化金融服務乃是更佳[最佳]選擇。二是要根據(jù)資金需求、行業(yè)特性、區(qū)域金融實力等確定差異化發(fā)展思路。

（一）建立金融協(xié)調(diào)機制，整合服務PPP金融資源

在PPP項目上，建立金融協(xié)調(diào)機制的作用非常突出，建議“一行三會”充分重視PPP融資和金融服務，充分估量PPP發(fā)展對整個金融生態(tài)環(huán)境和金融市場的影響，將PPP發(fā)展作為執(zhí)行貨幣政策、強化金融監(jiān)管的重要手段。可考慮在現(xiàn)有金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度下，成立PPP聯(lián)席小組，專門就銀行、證券、保險、信托等支持PPP項目問題進行研究，加強同財政和發(fā)展改革部門等的溝通聯(lián)系，形成規(guī)范性文件，指導相關金融行業(yè)有序進入PPP領域，整合跨行業(yè)資源，形成合力，支持PPP發(fā)展。

（二）加強政策扶持，降低金融服務PPP的成本

從目前情況看，PPP項目的盈利性還不夠突出，影響金融機構介入的積極性。為此，一是建議監(jiān)管部門可考慮適當降低PPP項目下的中長期貸款風險權重，減輕金融機構資本壓力，促進PPP項目發(fā)展。二是建立PPP貸款風險補償和獎補辦法，或者由政府出資設立PPP項目擔?；?，引導商業(yè)銀行對于優(yōu)質(zhì)項目主動跟進，設計開發(fā)與PPP項目相配套的綜合性、創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，對不良貸款或損失給予一定的風險補償。三是可建立類似政策性農(nóng)業(yè)保險的機制，針對PPP建立專門的保費分擔機制，降低保險機構經(jīng)營風險，充分釋放保險資金對信貸資金的杠桿撬動作用。

（三）分類推進，發(fā)揮政策性金融和商業(yè)性金融各自優(yōu)勢

政策性及開發(fā)性金融具有資金規(guī)模大、期限長、價格低的獨特優(yōu)勢，這是商業(yè)性金融所無法比擬的。商業(yè)性金融則具有業(yè)務靈活、風險控制能力強的特點，這又是政策性及開發(fā)性金融所不具備的。在構建PPP綜合金融服務體系中，要采取區(qū)別性政策，分地域看，在地方金融實力薄弱、資金量小的西部等欠發(fā)達地區(qū)，要重點發(fā)揮政策性和開發(fā)性金融的作用，推動國開行等為PPP項目建設提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式，努力拓寬PPP項目的融資渠道，提高PPP融資的可獲得性。在資金充裕、金融服務體系相對健全的東部發(fā)達地區(qū)，則應以商業(yè)性金融為主，發(fā)揮商業(yè)性金融在產(chǎn)品創(chuàng)新、利率定價、市場退出等方面的優(yōu)勢，按照“讓市場在資源配置中起決定性作用”的思路為PPP提供金融服務。

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The Reflection on the PPP Mode of the Financial Services

SHANG Chenxi

（Central University of Finance and Economics， Beijing 102206）

Abstract： The PPP is playing a more and more important role in Chinas infrastructure construction， and can effectively solve the problems of the governments shortage of the funds in infrastructure construction and low efficiency in management. By analyzing the basic situation and pilot situation of PPP， the paper summarizes the difference between the PPP financing mode and the traditional financing mode， points out the problems existing in the financial services in the process of PPP， and puts forward recommendations.

Keywords： PPP； financial service； risk control

責任編輯、校對：楊鈺琳