郭　慶

（北京師范大學(xué)　資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，北京　100866）

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中小學(xué)生教育托管：理路與實(shí)踐的討論

郭慶

（北京師范大學(xué)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，北京100866）

摘要：中小學(xué)生午休及課后托管問題近年來成為社會(huì)關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。教育托管問題出現(xiàn)的原因并不復(fù)雜，但如何有效化解此難題則是一個(gè)復(fù)雜的政策議題。歐美國家及國內(nèi)相關(guān)城市對此類問題都有不同的應(yīng)對之策。研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)以市場手段作為解決此問題的根本思路，輔助收費(fèi)加補(bǔ)貼是解決之策。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)生；教育托管；市場化

一、教育托管問題產(chǎn)生的原因

教育托管問題雖然不是中國所獨(dú)有的現(xiàn)象，但一定是一個(gè)具有鮮明中國特色的問題。我國計(jì)劃生育國策的持續(xù)推進(jìn)及顯現(xiàn)成效，使每個(gè)家庭的子女?dāng)?shù)量大幅減少；社會(huì)變遷與經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展又使雙職工家庭的工作壓力倍增，成年人可自由支配的時(shí)間越來越少。于是學(xué)齡兒童在學(xué)校學(xué)習(xí)之外的時(shí)間里，既沒有兄弟姐妹的陪伴，又缺少父母的陪護(hù)，特別是在家庭和學(xué)校的銜接之間出現(xiàn)了“脫管”，繼而“中小學(xué)生的教育托管班”成為解決此困境的主要方法。從教育托管現(xiàn)象產(chǎn)生的原因看，有下面幾個(gè)因素：

1.社會(huì)因素

隨著社會(huì)的發(fā)展，城市里的競爭越來越激烈，人們對文憑的看重直接導(dǎo)致了應(yīng)試教育愈演愈烈，父母都擔(dān)心自己孩子輸在起跑線上。面對四點(diǎn)半下課后的問題，家長擔(dān)心孩子只會(huì)顧著玩，忽略了學(xué)習(xí)。交給長輩帶，又擔(dān)心長輩不能輔導(dǎo)小孩學(xué)習(xí)。因此托管機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)回應(yīng)了家長的需求。托管機(jī)構(gòu)的功能不再僅限于監(jiān)管小孩的安全，還增加了對學(xué)生的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)，有的甚至開設(shè)各種各樣的特色課程興趣班，讓學(xué)生度過放學(xué)后的時(shí)間。雖然這在某種程度上增加了學(xué)生的學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，卻使得家長放心，總比孩子回家看電視、玩游戲要好得多。這是大部分家長選擇教育托管班的初衷。

2.學(xué)校因素

對于家長來說，學(xué)校組織課后托管已經(jīng)是多年前的產(chǎn)物。隨著政府禁止學(xué)校亂收費(fèi)，學(xué)校不得不停止收取學(xué)生午休及課后托管費(fèi)，午休及課后托管班也隨之在學(xué)校逐漸停辦。目前，中國小學(xué)放學(xué)時(shí)間大多為下午四點(diǎn)半，而大部分家長下班回到家的時(shí)間為晚上六點(diǎn)以后，家長無法及時(shí)照顧到小孩的功課和吃飯問題，由此產(chǎn)生極大的托管需求。從家長的角度看，當(dāng)然希望由學(xué)校來承辦托管，這樣既能最大程度保證學(xué)生安全，也能確保孩子有一個(gè)良好的學(xué)習(xí)氛圍。從經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)上看，學(xué)校托管班也比社會(huì)托管班的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要少很多。而從另一個(gè)角度上講，午休及課后托管極大地占用了老師的休息時(shí)間，畢竟這不是法律規(guī)定的教師工作職責(zé)，應(yīng)該給予教師一定的補(bǔ)貼。但政府明確規(guī)定學(xué)校不得收取午休和課后托管費(fèi)。①詳見 《教育部等五部門關(guān)于 2014年規(guī)范教育收費(fèi)治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見的通知》（教辦 【2014】6號）文件。這兩者之間便構(gòu)成矛盾。解決這一矛盾的治本之策便是托管的市場化運(yùn)作——由社會(huì)托管班來滿足這個(gè)需求，這就催生了校外諸多的托管機(jī)構(gòu)。

2014年秋季開學(xué)后，各地教育管理部門明文通告不可以繼續(xù)收取學(xué)生午休費(fèi)和托管費(fèi)，由此大部分學(xué)校取消午休和晚托班的舉辦。比起社會(huì)力量所辦的托管機(jī)構(gòu)，學(xué)校辦托管班具有硬件和軟件的優(yōu)勢。但一些學(xué)校的負(fù)責(zé)人坦言辦托管班需占用大量的資源，增加了安全管理上的壓力，老師們?yōu)榇艘惨冻龈嗟臅r(shí)間和精力。有鑒于此，學(xué)校并不愿意舉辦校內(nèi)托管。

3.家庭因素

對于很多家庭而言，即使家里有老人或保姆帶孩子，但因?yàn)檫@些看護(hù)人員缺乏必要的教育知識，家長更傾向于將孩子送到托管班。在這些托管班里，孩子們一起寫作業(yè)、做游戲，以期通過老師的監(jiān)管和學(xué)生的互動(dòng)形成良好的生活與學(xué)習(xí)習(xí)慣。

二、歐美國家對教育托管服務(wù)性質(zhì)的認(rèn)識與實(shí)踐

歐盟2014年初發(fā)布 《針對學(xué)齡兒童的托管服務(wù)：33個(gè)國家的比較研究》報(bào)告，第一次對 27個(gè)歐盟成員國、3個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)——?dú)W洲自由貿(mào)易聯(lián)盟國國家（冰島、挪威和列支敦士登），以及克羅地亞、前馬其頓共和國和土耳其等國上學(xué)兒童的課后托管服務(wù)進(jìn)行了全面分析。

首先，歐盟將“課后托管”界定為在義務(wù)教育范圍外，針對學(xué)齡兒童的、兒童定期使用的任何相關(guān)安排，以便他們的家長或看護(hù)者能夠參與就業(yè)、培訓(xùn)或其他活動(dòng)。課后托管開始于上學(xué)結(jié)束，結(jié)束于家長或看護(hù)者接走兒童，包括對身體的照顧、社會(huì)化活動(dòng)、玩耍及教育活動(dòng)，也包括假期的托管。課后托管包括學(xué)校組織的托管或由機(jī)構(gòu)、組織、服務(wù)團(tuán)體及注冊為保育員或兒童照顧者的個(gè)體提供的活動(dòng)，或者以其他形式定期提供的托管。課后托管通常但不總是以學(xué)校設(shè)施或青年中心為基礎(chǔ)，并提供娛樂活動(dòng)或輔導(dǎo)家庭作業(yè)。［1］這里歐盟將托管服務(wù)視為義務(wù)教育范圍之外，但又與義務(wù)教育相關(guān)的服務(wù)。

其次，在托管費(fèi)用的分擔(dān)上強(qiáng)調(diào)可支付性?！霸诖蠖鄶?shù)歐洲國家，課后托管后服務(wù)都獲得某種形式的政府補(bǔ)貼。但是各國的實(shí)際財(cái)政計(jì)劃存在巨大差異。在一些國家，如愛沙尼亞、立陶宛和希臘，課外托管服務(wù)費(fèi)用不貴，因?yàn)檫@些服務(wù)是作為公立教育體系的一部分提供。而在其他國家，這些服務(wù)被視為私人責(zé)任，價(jià)格對于工薪家長而言非常高，最明顯的案例就是愛爾蘭和英國?！保?］從歐盟國家課后托管服務(wù)的支付方式來看，有免費(fèi)、低收費(fèi)（政府補(bǔ)貼）、收費(fèi)較高（沒有價(jià)格限制）這三種。

第三，提供托管服務(wù)既有公立學(xué)校也有民間組織。美國早在1998年克林頓總統(tǒng)時(shí)期就宣稱“我們必須讓每一個(gè)孩子在放學(xué)后，均有一個(gè)安全而且對其身心有益的去處?！蓖瑫r(shí)，啟動(dòng)了學(xué)校時(shí)間之外、放學(xué)后、周末和寒暑假時(shí)間為兒童和青少年提供學(xué)習(xí)活動(dòng)安排的“校外活動(dòng)”計(jì)劃。目前，托管服務(wù)已經(jīng)成為美國公共服務(wù)系統(tǒng)中一個(gè)非常重要的組成部分。［2］公立小學(xué)里一般設(shè)有托管中心（Before and After School Pro鄄gram），由所在的學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)，周圍社區(qū)如兒童照顧中心等也都提供類似的有償服務(wù)，負(fù)責(zé)每日孩子的接送。歐盟國家的公立學(xué)校延長開放時(shí)間，實(shí)行“全天上學(xué)”和“全日學(xué)?！碧峁┩泄芊?wù)。如德國柏林市小學(xué)的正規(guī)上學(xué)時(shí)間為7:30 至 13:30，為了解決雙職工家庭孩子的半日托管需求，學(xué)校以及社區(qū)都設(shè)立了托管中心 （面向6—12歲的學(xué)齡兒童），家長可以在早上 6時(shí)就先將孩子送到學(xué)校，或是放學(xué)之后讓孩子繼續(xù)留在學(xué)校。希臘自1998——1999學(xué)年起開始實(shí)施“全日學(xué)?！?，2009年至 2010年，有近80%的小學(xué)提供延長學(xué)校時(shí)間服務(wù)。在保加利亞，由教育部提出一項(xiàng)建立“個(gè)人發(fā)展和創(chuàng)造中心”的計(jì)劃，旨在為兒童提供保育服務(wù)。2009年以來，列支敦士登由私人創(chuàng)立的 “日托聯(lián)盟”，11個(gè)市為學(xué)前和小學(xué)兒童提供白天托管，服務(wù)包括上學(xué)前清晨的兒童托管、午餐托管及下午輔導(dǎo)作業(yè)等。［1］在日本，一個(gè)全國性的民間組織“日本全國學(xué)齡兒童保育聯(lián)絡(luò)協(xié)會(huì)”2013年的統(tǒng)計(jì)顯示，全國共有2萬多個(gè)托管班為放學(xué)后無人照料的學(xué)齡兒童提供托管服務(wù)，其中有1萬多個(gè)設(shè)在學(xué)校內(nèi)部，其余設(shè)在少年宮或公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)；托管班招收的學(xué)齡兒童人數(shù)多達(dá)88萬人，創(chuàng)下歷史新高，但仍有 6944名學(xué)齡兒童因?yàn)檎猩褲M無法進(jìn)入托管班。［3］

第四，歐美國家如何評估課后托管服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還未明晰。為了評價(jià)歐洲各國課后托管服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)狀，歐盟報(bào)告從三個(gè)維度作了相應(yīng)的觀察——兒童工作人員比、一個(gè)班最大托管規(guī)模和工作人員的學(xué)歷資格。

三、國內(nèi)相關(guān)城市對教育托管問題的應(yīng)對之策

客觀地說，教育托管問題在大城市的表現(xiàn)更為明顯，面臨的困境也顯得尤為突出。從當(dāng)前國內(nèi)一些城市的做法中可以看出有兩種基本思路來解決該問題。

（一）福州市的做法

福州市中小學(xué)生托管與國內(nèi)其他城市一樣，主要包括校內(nèi)托管和校外托管兩類。校內(nèi)托管由教育局統(tǒng)籌管理，校外托管由工商局管理。

關(guān)于校內(nèi)托管，福州市教育局經(jīng)過調(diào)研認(rèn)為，托管是學(xué)校的額外功能，是中小學(xué)正常教育教學(xué)之外的工作。但相比較校外托管機(jī)構(gòu)，家長們對校內(nèi)托管認(rèn)同度更高，需求量很大。為滿足家長們的需求，公立中小學(xué)接受家長的委托，實(shí)施收費(fèi)制度，承擔(dān)托管服務(wù)，每個(gè)午托生每月交付30元的費(fèi)用。福建省物價(jià)局、財(cái)政廳對福州的午托收費(fèi)制度專門進(jìn)行了調(diào)研，2009年確認(rèn)收費(fèi)制度合法，該收費(fèi)制度沿用至今。收取的經(jīng)費(fèi)主要用于午托管理教師及后勤人員的補(bǔ)助。

關(guān)于校外托管，福州市認(rèn)為校外托管只是接送學(xué)生、安排學(xué)生的食宿，托管機(jī)構(gòu)的工作人員并不具備教師資格，托管機(jī)構(gòu)不具備教育功能。為此，校外托管機(jī)構(gòu)一律到工商局進(jìn)行登記，歸入工商局管理。校外托管的性質(zhì)，與托幼、托老一樣，納入當(dāng)?shù)毓芾?。福州市教育局也配合工商管理部門，開展校外托管管理工作，主要做兩方面工作：一是要求在校外托管的學(xué)生進(jìn)行登記，學(xué)校掌握學(xué)生在校外托管機(jī)構(gòu)的名稱與人數(shù)。二是要求學(xué)校對家長開展校外托管安全教育，明辨校外托管機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣，保證學(xué)生的安全。

（二）武漢市的做法

武漢市的小學(xué)生一般一到二年級是3點(diǎn)半放學(xué)，三到六年級是4點(diǎn)半放學(xué)，而這個(gè)時(shí)候正是家長上班的時(shí)間，只能將孩子托給校外托管機(jī)構(gòu)。校外托管機(jī)構(gòu)在實(shí)踐運(yùn)行過程中，造成了“兩不管”的局面。一方面，從行業(yè)性質(zhì)來看，校外學(xué)生托管機(jī)構(gòu)以盈利為目的，涉及飲食、住宿和輔導(dǎo)，屬于服務(wù)類行業(yè)，應(yīng)到工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照。但由于托管機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象是學(xué)生，在我國工商管理的有關(guān)政策法規(guī)中，行業(yè)分類中還沒有“學(xué)生臨時(shí)托管服務(wù)”這一類別，更沒有相應(yīng)的管理規(guī)定和條例，因此不應(yīng)當(dāng)由工商部門來管理。另一方面，托管中心不是嚴(yán)格意義上的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，所以也不屬于教育部門的管理范疇。出于對學(xué)生安全和服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)憂，家長一直希望學(xué)校能承擔(dān)起學(xué)生午休和課后托管的工作。

在這種背景下，武漢市的小學(xué)大都舉辦校內(nèi)托管。在2014年前的做法是采取收費(fèi)制度：學(xué)校對每生每月收取300元托管費(fèi)，服務(wù)內(nèi)容包括學(xué)生午餐和下午放學(xué)后舉辦的興趣班。隨著 2014年《教育部等五部門關(guān)于 2014年規(guī)范教育收費(fèi)治理教育亂收費(fèi)工作的實(shí)施意見的通知》文件的發(fā)布，由于小學(xué)生托管費(fèi)并不在合理收費(fèi)項(xiàng)目之列，因此武漢市明確要求學(xué)校不能收取托管費(fèi)，已收取的費(fèi)用須退給家長。為此，不少學(xué)校相繼停止了午休托管和下午課后托管，社會(huì)輿論對此高度關(guān)注。在某論壇上，八成家長強(qiáng)烈反對學(xué)校停辦托管班，尤其是雙職工、老人不在身邊的上班族，期盼學(xué)校繼續(xù)開辦校內(nèi)托管。

為此，武漢市教育局會(huì)同有關(guān)部門試圖尋求一種兩全其美的辦法來平衡政策與家長實(shí)際需要之間的矛盾。武漢市教育局認(rèn)為：“停止午休托管收費(fèi)的目的是規(guī)范收費(fèi)，而不是取消托管。托管費(fèi)合情合理但不合規(guī)。”在此原則的指引下，武漢市教育局根據(jù)武漢市人民政府辦公廳 《關(guān)于做好我市小學(xué)生托管服務(wù)工作的會(huì)議紀(jì)要》（市人民政府專題會(huì)議紀(jì)要 2014年第 49號，由武漢市糾風(fēng)辦、市物價(jià)局、市審計(jì)局、市教育局聯(lián)合出臺，以下簡稱《會(huì)議紀(jì)要》）文件精神，發(fā)布《武漢市教育局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全市小學(xué)生托管服務(wù)工作的通知》（2014年 6月 9日），對新形勢下的小學(xué)生托管服務(wù)作出了以下幾點(diǎn)明確規(guī)定：

第一，全市有托管條件的小學(xué)，按照“學(xué)生自愿、家長委托、規(guī)范管理、安全第一、成本收費(fèi)”的原則，在中午和下午放學(xué)后為家長提供小學(xué)生托管服務(wù)。

第二，托管服務(wù)面向本校學(xué)生，學(xué)生家長須向?qū)W校提交 《委托學(xué)校托管服務(wù)學(xué)生申請書》。托管服務(wù)形式可根據(jù)家長要求靈活安排，每天托管時(shí)間為4小時(shí)左右，主要是中午午休時(shí)間和下午放學(xué)后時(shí)段；托管期間必須有教師看護(hù)，可輔導(dǎo)學(xué)生完成作業(yè)或開展文體活動(dòng)，但不得進(jìn)行授課、補(bǔ)習(xí)活動(dòng)。

第三，開展托管服務(wù)的小學(xué)，按照《會(huì)議紀(jì)要》的有關(guān)規(guī)定收取和使用托管服務(wù)費(fèi)，托管期間產(chǎn)生的水、電消耗等其他費(fèi)用由學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)承擔(dān)。武漢市小學(xué)生托管服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：80元/月和60元/月兩種，即若每天托管4小時(shí)則收費(fèi)80元/月；每天3小時(shí)則為60元/月。

目前，武漢市小學(xué)生午休及課后托管政策按此文件執(zhí)行。該政策文件出臺后，社會(huì)、家長反響良好，執(zhí)行至今還未見對學(xué)校及教師進(jìn)行相關(guān)投訴的報(bào)告。

福州、武漢的做法可以概括為“學(xué)生自愿、家長委托、成本收費(fèi)”的方式開展校內(nèi)托管服務(wù)。

（三）北京市的做法

北京市政府經(jīng)過反復(fù)調(diào)研認(rèn)為，課后托管問題事關(guān)中小學(xué)生安全健康成長，必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變觀念，必須在理念上將學(xué)生課后托管定位為“惠民工程”，由政府負(fù)責(zé)提供學(xué)生托管的基本公共服務(wù)，在操作層面上堅(jiān)持以財(cái)政撥款支持中小學(xué)學(xué)校作為學(xué)生托管服務(wù)的主要提供者。為此，北京市政府對校內(nèi)托管實(shí)施財(cái)政補(bǔ)助制度，每年城區(qū)學(xué)校補(bǔ)助 400元/每生，郊區(qū)學(xué)校補(bǔ)助500元/每生。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按所有中小學(xué)生，而不僅僅是在校托管生的標(biāo)準(zhǔn)下?lián)?。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不僅針對公辦學(xué)校，而且包括民辦學(xué)校。補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由北京市級財(cái)政統(tǒng)籌，區(qū)可以配套。財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)打包給學(xué)校，學(xué)校自主開展托管工作。2015年開始，財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提升，城區(qū)學(xué)校補(bǔ)助700元/每生，郊區(qū)學(xué)校補(bǔ)助 800元/每生。

在操作層面上，北京市校內(nèi)托管著重解決好“寬度、長度、深度”三個(gè)問題。所謂“寬度”就是只做小學(xué)生下午課后托管，初中需求量不大，可先不做；所謂“長度”就是主要做下午課后3∶30-5∶30兩個(gè)小時(shí)的時(shí)間；所謂“深度”就是利用兩個(gè)小時(shí)時(shí)間開展體育、藝術(shù)、文化、科技等活動(dòng)內(nèi)容的“課外活動(dòng)計(jì)劃”。北京市實(shí)施的下午課后 3∶30—5∶30時(shí)間段的學(xué)生活動(dòng)一直回避“托管”提法，稱之為“課外活動(dòng)計(jì)劃”。從小學(xué)生課程體系改革來看，北京市擬通過下午課后3∶30后開展的 “課外活動(dòng)計(jì)劃”，逐步啟動(dòng) 12∶00后小學(xué)生課程改革，大量減少學(xué)習(xí)課程，深入推進(jìn)素質(zhì)教育。對于國內(nèi)其他很多城市討論很多的中小學(xué)午間托管問題，在北京市并不是問題。北京始終是把午間托管納入中小學(xué)課程教育教學(xué)時(shí)間，午間托管就是教育過程，不存在學(xué)校愿不愿做的問題，也不存在財(cái)政補(bǔ)助的問題。

北京市的做法可以概括為在 “惠民工程”的思路下采用財(cái)政補(bǔ)助的方式推進(jìn)校內(nèi)托管服務(wù)。

（四）廣州的做法

2014年11月17日，廣州市政府常務(wù)會(huì)議審議通過 《廣州市義務(wù)教育階段公辦小學(xué)午休和課后托管服務(wù)財(cái)政補(bǔ)助辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。根據(jù)《辦法》，從2014年9月1日起停收公辦小學(xué)午休和課后托管費(fèi)，財(cái)政補(bǔ)助也將從停止收取托管費(fèi)月份開始計(jì)算，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每名托管學(xué)生每天補(bǔ)貼2元，費(fèi)用將用于支付參與托管服務(wù)的在校教師補(bǔ)貼以及社會(huì)聘請人員的勞務(wù)費(fèi)用。［4］

廣州可概括為用政府財(cái)政資金補(bǔ)助公辦小學(xué)午休和課后托管服務(wù)。

四、中小學(xué)生教育托管服務(wù)的制度安排與設(shè)計(jì)

從不同地區(qū)應(yīng)對學(xué)齡兒童午休及課后托管問題的策略與做法上看，有這樣幾個(gè)問題需要厘清：

1.政府能否有足夠的財(cái)力將學(xué)齡兒童的教育托管需求納入到公共服務(wù)領(lǐng)域，使其成為一項(xiàng)社會(huì)福利政策，惠及每位有需求的兒童？

2.由學(xué)校、社區(qū)等公共部門提供的課后托管服務(wù)能否達(dá)到家長對兒童發(fā)展的期望，尤其是兒童個(gè)性化的發(fā)展需求？

3.校外的社會(huì)托管服務(wù)是一種基于服務(wù)雙方自主自愿的契約和市場性行為，是對市場需求的一種正?；貞?yīng)。這種契約雖然具有法律效能，但目前政府監(jiān)管責(zé)任缺失，在此過程中政府如何修訂自身的邊界，使之在市場與政府提供服務(wù)之間保持一種恰當(dāng)?shù)钠胶馀c活力？

從教育托管服務(wù)的產(chǎn)品性質(zhì)上，我們可以很容易將其界定為私人產(chǎn)品。當(dāng)然，教育托管服務(wù)的對象是未成年人（絕大部分是 6－12歲的小學(xué)生），服務(wù)對象的年齡特點(diǎn)又使政府、學(xué)校不可以完全置身事外，教育托管這種私人產(chǎn)品似乎更偏向于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。而作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，“收費(fèi)＋補(bǔ)貼”的方式應(yīng)是解決問題的主要途徑。但目前有相當(dāng)多的觀點(diǎn)認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)起學(xué)齡兒童的托管責(zé)任，或者學(xué)齡兒童的教育托管即使不讓政府包攬一切，政府也應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任?！罢畱?yīng)將小學(xué)生課后托管定位為一項(xiàng)福利并將其納入社會(huì)保障體系和公共服務(wù)領(lǐng)域?！保?］但這樣做一個(gè)典型困境是“社會(huì)服務(wù)若始終停留在政府全部支付，公共機(jī)構(gòu)直接提供的水平上，不僅效率低，而且學(xué)校供給動(dòng)機(jī)不足，且財(cái)政壓力巨大?！保?］從根本上說，此困境涉及到如何界定和分解與義務(wù)教育相關(guān)的社會(huì)責(zé)任問題。毫無疑問，政府應(yīng)該在義務(wù)教育中承擔(dān)主要責(zé)任，但不是與義務(wù)教育相關(guān)的服務(wù)都要政府來承擔(dān)，特別是“學(xué)齡兒童的教育托管”不應(yīng)該由政府全面負(fù)責(zé)。如果政府有責(zé)任，那么政府的主要責(zé)任應(yīng)該是培育和規(guī)范一個(gè)良性的教育托管市場，然后保障這個(gè)市場的有序和良性發(fā)展。2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)發(fā)布會(huì)議公報(bào)，明確把市場在資源配置中的作用從“基礎(chǔ)性”提到“決定性”的地位。讓市場在資源配置中起決定性作用，這種對市場地位的重新定位將成為中國未來改革的主基調(diào)。

政府作為提供義務(wù)教育的主體，對于義務(wù)教育的一些補(bǔ)充，如教育托管、家教、體育、藝術(shù)等特色教育，可以通過市場調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)其市場化及產(chǎn)業(yè)化。隨著社會(huì)的發(fā)展，家長們對義務(wù)教育的要求越來越高、越來越復(fù)雜，規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)校教育已經(jīng)不能滿足家長們的需求。這時(shí)的社會(huì)資本可以發(fā)揮其小巧、靈活的特點(diǎn)，通過各種各樣的辦學(xué)形式、服務(wù)內(nèi)容來為家長們提供特色教育服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)各方共贏的理想結(jié)果。經(jīng)濟(jì)學(xué)大師哈耶克認(rèn)為，各種制度不是“設(shè)計(jì)”的結(jié)果，而是動(dòng)態(tài)的“過程”，是不同人群互動(dòng)博弈的過程。在經(jīng)濟(jì)制度的形成過程中，人們并不能事先預(yù)知最后的確定結(jié)果，往往是依照自己的認(rèn)識自我創(chuàng)造、自發(fā)選擇，最后的制度結(jié)果往往與人們的設(shè)想不相一致。制度同時(shí)是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過程，人們往往相互調(diào)適，相互適應(yīng)，對錯(cuò)誤的選擇只有在選擇之后才能修正。好的制度是人們行動(dòng)的結(jié)果，而不是人們理性所能及的預(yù)先設(shè)計(jì)。在此過程中，市場制度是完成制度演化的最重要因素?！耙允袌鲋贫茸鳛閭鬟f分散于不同人群的知識，以不同個(gè)體的競爭來逐步演進(jìn)式地推進(jìn)制度的變遷。”［7］將此觀點(diǎn)置換到教育托管問題上，則可以這樣來理解教育托管服務(wù)的性質(zhì)：在解決午休及放學(xué)后托管難題過程中，我們一方面應(yīng)允許各地方用適當(dāng)方式來實(shí)驗(yàn)與試錯(cuò)，另一方面政府應(yīng)在法律法規(guī)層面作好相關(guān)的規(guī)范。但目前，我國還沒有出臺國家層面的教育托管相關(guān)政策和法律來對兒童課后托管的性質(zhì)、內(nèi)容和要求具體作出說明和規(guī)定。

學(xué)齡兒童的教育托管市場能否形成并獲得良性發(fā)展必須具備幾個(gè)條件：首先是穩(wěn)定或逐步增長的消費(fèi)需求，沒有需求就不可能產(chǎn)生市場供給。其次是合法、合規(guī)、有質(zhì)量保障的供給。有需求就會(huì)有供給，但不合法、不合規(guī)的供給會(huì)造成市場的混亂和糾紛，給社會(huì)帶來隱患。既然供給因合理的需求而產(chǎn)生，那么政府就有義務(wù)給合情、合理的供給提供法律上的保障。第三，一個(gè)市場的良性發(fā)展還需要一個(gè)公平競爭的市場環(huán)境。以上這三個(gè)條件，是學(xué)齡兒童教育托管市場良性發(fā)展的保障條件，當(dāng)然這三個(gè)條件應(yīng)該也只能由我們的政府來提供。黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》指出：“政府的職責(zé)和作用主要是保障公平競爭、加強(qiáng)市場監(jiān)管、維護(hù)市場秩序、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，彌補(bǔ)市場失靈?！?/p>

根據(jù)目前的狀況，政府首先應(yīng)完善校內(nèi)托管的相關(guān)制度安排。由于校內(nèi)托管涉及到學(xué)校、教師的職責(zé)歸屬以及由哪些人員來完成托管，因此校內(nèi)托管內(nèi)容應(yīng)強(qiáng)調(diào)看護(hù)為主要職責(zé)。這就使得校內(nèi)托管更朝向基礎(chǔ)性和公益性發(fā)展，以保障學(xué)生安全為主，不能作為學(xué)校教學(xué)的延伸，不能成為變相的學(xué)科興趣班為基本原則。從這個(gè)角度而言，即使校內(nèi)托管大面積恢復(fù)，對那些注重子女個(gè)性和特長發(fā)展的家長來說，還是不具吸引力。因此，在目前旺盛的市場需求背景下，如何有效地規(guī)范和良性引導(dǎo)校外托管班就顯得尤為迫切。除此之外，政府也應(yīng)該加大對學(xué)校課后托管的支持力度。一般來說，政府對校內(nèi)托管提供的補(bǔ)貼越多，作為基礎(chǔ)服務(wù)的校內(nèi)托管的質(zhì)量也就越高，那么無論是對學(xué)校還是家長都是一個(gè)雙贏的結(jié)果。對學(xué)校而言，要堅(jiān)持校內(nèi)托管服務(wù)的公益性、基礎(chǔ)性導(dǎo)向，以提供最基本的安全和看護(hù)服務(wù)作為校內(nèi)托管班的主要目的；在有條件的情況下爭取提供有一定質(zhì)量保證的輔導(dǎo)服務(wù)，提升校內(nèi)托管的質(zhì)量。

對社會(huì)營利性托管機(jī)構(gòu)來說，重要的是根據(jù)自己的具體情況確定自身在市場中的定位，不同的選擇必然涉及不同的運(yùn)營模式和管理方法。就收費(fèi)低廉的輔導(dǎo)性托管班來說，如何保證輔導(dǎo)師資的水平是一個(gè)核心問題，改善教師的招聘流程、提高教師的招聘標(biāo)準(zhǔn)以及給教師提供必要的崗前培訓(xùn)都是可能的選擇。就收費(fèi)較高的兒童特長型托管班來說，如何設(shè)計(jì)更有價(jià)值的課程內(nèi)容以吸引兒童以及如何調(diào)整輔導(dǎo)功能與教育功能在興趣班中的比重，都是值得思考的問題。

我們相信，如果政府能夠加大對校內(nèi)課后托管班的資助力度和校外托管班的監(jiān)管力度，如果學(xué)校能夠堅(jiān)持公益性、基礎(chǔ)性的辦班路線并傾力提升辦班質(zhì)量，如果營利機(jī)構(gòu)能夠明確自身的定位并加強(qiáng)安全方面的管理，那么一個(gè)能夠充分滿足家長個(gè)性化需求的托管服務(wù)體系的誕生必將指日可待。

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［7］程虹．制度變遷的周期——一個(gè)一般理論及其對中國改革的研究［M］．北京：人民出版社，2000：27．

［責(zé)任編輯：劉昱］

中圖分類號：G 40-011.8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-402X（2016）06-0029-06

收稿日期：2016-03-11

作者簡介：郭慶（1966－），男，甘肅蘭州人，管理學(xué)博士，北京師范大學(xué)副研究員。研究方向：教育經(jīng)濟(jì)與高校管理。

The Education-based Nursing of School-age Children：The Theory and Practice

GUOQing
（Beijing Normal University,Beijing 100866）

Abstract:Primary and middle school students'lunch and after-school nursing in recent years become a hot social concern.The cause of nursing problem is not complicated,but how to effectively solve it is a complex policy issue.The present study points out the cause of the problem and introduces the strategies adopted by western countries and other domestic cities in China.Finally,a market-oriented measure plus fee charging and subsidies is put forward.

Key words:primary and middle school students;education-based nursing；marketization