李一丁

（貴州大學　法學院，貴州　貴陽 550025）

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生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制創(chuàng)新的貴陽實踐

李一丁

（貴州大學法學院，貴州貴陽 550025）

摘 要：自2012年成立以來，貴陽市試圖打破以往生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管體制分裂和脫節(jié)現(xiàn)狀，積極構建生態(tài)環(huán)境治理多方聯(lián)動機制、探索環(huán)境污染第三方監(jiān)督等社會共治模式并取得不錯效果。不過仍面臨執(zhí)法主體不符、執(zhí)法能力不足、執(zhí)法權限不清等執(zhí)法困境，同時生態(tài)環(huán)境治理多方聯(lián)動機制亦不同程度脫節(jié)等問題。

關鍵詞：貴陽市生態(tài)文明建設委員會；生態(tài)文明；行政監(jiān)管體制創(chuàng)新實踐

為貫徹落實黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義建設“五位一體”布局，2012年，貴陽市以環(huán)境保護、林業(yè)綠化、“兩湖一庫”管理局為班底組建了貴陽市生態(tài)文明建設委員會（以下簡稱“貴陽市生態(tài)委”）。貴陽市生態(tài)委除了履行環(huán)保、林業(yè)綠化管理、飲用水管理等職能外，還并入了市文明辦、發(fā)展改革委、工信委、住建局、城管局、水利局等部門涉及生態(tài)環(huán)境保護的相關職能。這一行政監(jiān)管體制創(chuàng)新以及貴陽市生態(tài)委在生態(tài)文明建設中的具體做法迅速引發(fā)強烈反響和關注。

一、貴陽市生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制創(chuàng)新的具體做法

作為全國重要的旅游城市，良好的生態(tài)環(huán)境展現(xiàn)豐富的自然資源儲備對于貴陽來說顯得格外重要。如何保持良好的生態(tài)環(huán)境、維持自然資源的良好稟賦成為擺在貴陽市委、市政府面前的重要問題。從2007年成立“兩湖一庫”管理局開始①，貴陽市便開始在生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制領域不斷摸索、大膽創(chuàng)新。2012年，貴陽市生態(tài)委成立后就一直試圖改變在長期以來地方我國生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管領域面臨部門分裂和職能脫節(jié)的狀況。

1.構建生態(tài)環(huán)境治理多方聯(lián)動機制

貴陽市生態(tài)委成立之后，除了對原有部門人員編制、執(zhí)法權限、職能分工進行重組梳理以外，還在生態(tài)環(huán)境治理領域與其他部門進行協(xié)同合作，貴陽市生態(tài)環(huán)境治理多方聯(lián)動機制文件的出臺便是貴陽市生態(tài)委持續(xù)努力的結(jié)果。2013年，貴陽市政府率先在全國出臺《貴陽市生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動工作方案》，該方案旨在建立起一套“司法、行政、公眾廣泛聯(lián)動的規(guī)范化、常態(tài)化工作機制”，提升“行政機關與司法機關、司法機關之間、行政機關與社會公眾之間”在生態(tài)環(huán)境保護領域協(xié)同配合程度。［1］根據(jù)該方案，成立了貴陽市生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動工作領導小組并由貴陽市生態(tài)委主任任組長，同時在生態(tài)委下設司法機關與行政部門聯(lián)動辦公室、生態(tài)環(huán)境保護社會公眾聯(lián)動辦公室并要求貴陽市生態(tài)委在司法機關與行政部門聯(lián)動、行政部門與社會公眾聯(lián)動之間發(fā)揮主導作用。

從該工作方案具體內(nèi)容來看，貴陽市生態(tài)環(huán)境治理多方聯(lián)動機制呈現(xiàn)多主體、多手段、高頻率等特點。“多主體”表現(xiàn)在該聯(lián)動機制幾乎將全市生態(tài)文明建設相關的行政部門全部納入聯(lián)動對象。以行政部門與社會公眾聯(lián)動機制為例，該機制聯(lián)動對象就涉及“兩湖一庫”基金會、貴陽市兩級法院生態(tài)保護審判庭、貴陽市兩級檢察院生態(tài)保護檢察局、公安局生態(tài)保護分局、森林公安局、依法治市辦、法制局、以及國土資源、城管、工業(yè)和信息化委、住房城鄉(xiāng)建設、安監(jiān)、工商、衛(wèi)生等行政部門；“多手段”表現(xiàn)在聯(lián)動方式多樣化，如在貴陽市生態(tài)委以及市級司法機關搭建貴陽市生態(tài)環(huán)境保護信息平臺，貴陽市生態(tài)委還可在生態(tài)保護重大、疑難案件中提前通知司法機關介入以及對于嚴重污染企業(yè)、單位、個人“黑名單”進行聯(lián)合監(jiān)督；“高頻率”表現(xiàn)在各聯(lián)動主體每日、每周、每月均進行溝通，即采取“每日線索上報、每周信息調(diào)度、每月例會部署”等開展聯(lián)動。2014年，貴陽市委、市政府發(fā)布《關于進一步加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的意見》，旨在進一步落實聯(lián)動責任、完善聯(lián)動機制、強化聯(lián)動調(diào)度、嚴明聯(lián)動紀律，以提升聯(lián)動效率、提高聯(lián)動效果。［2］“2015年，貴陽市把生態(tài)執(zhí)法聯(lián)動機制逐漸延伸，從市級層面擴展到各區(qū)縣。同時，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)站加掛‘生態(tài)保護站’的牌子，并增加1至3名環(huán)保人員，充實一線環(huán)保執(zhí)法力量?！保?］2013年，多方聯(lián)動機制構建以來，貴陽市生態(tài)環(huán)境治理取得了良好效果，各項環(huán)境指標常年位居全國前列。

2.探索環(huán)境污染第三方監(jiān)督等社會共治模式

生態(tài)文明建設涉及政府、企業(yè)、個人以及社會等多方主體，需要政府主導下各主體積極參與。在地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件指導下，貴陽市生態(tài)委引導全社會共同參與生態(tài)文明建設，如開展生態(tài)文明區(qū)域、單位、家庭以及示范教育基地等創(chuàng)建活動、組織開展生態(tài)文明教育培訓和志愿服務、開設生態(tài)文明教育課程等，并吸納個人志愿者、NGO參與生態(tài)文明建設，并嘗試探索生態(tài)文明建設社會共治模式。為了支持社會各界積極舉報環(huán)境違法行為，2013年，《貴陽市環(huán)境違法行為舉報獎勵辦法》明確任何單位和個人對環(huán)境違法行為均有權向貴陽市生態(tài)委提供線索、反映情況、協(xié)助查處，經(jīng)核實后，根據(jù)舉報的環(huán)境違法性質(zhì)、情節(jié)和處罰情況將得到50-2000元不等的獎勵。

貴陽市率先通過地方性法規(guī)《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》確定了環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟制度，為環(huán)境司法實踐提供了明確法律依據(jù)。［4］在地方性法規(guī)支持下，通過多年環(huán)境司法實踐，貴陽市生態(tài)環(huán)境保護司法機關、貴陽市生態(tài)委、貴陽市環(huán)境保護非政府組織、污染者、受害者、公民共同參與構建的“非對抗式”環(huán)境污染治理社會監(jiān)督模式即第三方監(jiān)督模式業(yè)已形成。第三方監(jiān)督模式主要適用于環(huán)境公益訴訟司法活動中，它改變了過去訴訟裁判“一判到底”的做法，由原告提起公益訴訟之后、法院下達裁判文書之前，污染者、受害者、監(jiān)管者、裁判者、非政府組織通過協(xié)商、調(diào)解等方式共同商定環(huán)境污染治理修復方案，并由環(huán)境保護非政府組織監(jiān)督實施直至達成治理修復目標。這種模式不僅緩和了污染者和受害者的緊張關系，也使得環(huán)境污染損害治理修復的司法文書能夠得到有效實施，同時還重塑了生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管部門與污染者之間的合作關系。目前，以貴陽市公眾環(huán)境教育中心為首的環(huán)境保護非政府組織已全面介入貴陽市清鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護法庭審理的環(huán)境污染公益訴訟案件的事后監(jiān)督活動中。如2014年受理的貴陽市公眾教育環(huán)境中心訴清怡城投、貴州廣鋁、三聯(lián)乳業(yè)三家企業(yè)公益訴訟一案，三家被告企業(yè)同意按照專家提出的技術方案進行污染治理，并在今后一年的生產(chǎn)中自愿接受基金會的環(huán)保監(jiān)督，確保達標排放。［5］

二、貴陽市生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制創(chuàng)新存在的問題

近幾年來，貴陽市生態(tài)委生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管職責范圍更加明確、行政效率更加高效、人員配置更加精干。不過，貴陽市生態(tài)委在行政監(jiān)管體制創(chuàng)新過程中也面臨不少問題，這些問題也給貴陽市生態(tài)委今后的發(fā)展帶來些許變數(shù)。

1.法律依據(jù)缺位下行政執(zhí)法困境重重

雖然貴陽市生態(tài)委系貴陽市生態(tài)環(huán)境保護主要行政執(zhí)法部門，但是由于缺乏法律、法規(guī)明確規(guī)定，貴陽市生態(tài)委在平日行政執(zhí)法過程中經(jīng)常面臨各種執(zhí)法困境。這些困境涉及執(zhí)法主體資格、執(zhí)法權限劃分等方面，具體表現(xiàn)在：一是貴陽市生態(tài)委并非法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的執(zhí)法主體。目前我國所有關于環(huán)境保護、自然資源開發(fā)、利用等領域的中央、行政法規(guī)均已就環(huán)境保護、自然資源開發(fā)利用領域等行政執(zhí)法主體作出了明確規(guī)定，這些規(guī)定的目的在于確保行政機關在執(zhí)法過程中具有法律、法規(guī)授予的行政主體資格。然而貴陽市生態(tài)委并非法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的執(zhí)法主體，同時也因為缺乏主體資格導致貴陽市生態(tài)委行政執(zhí)法活動、相關行政復議、行政訴訟活動無法進行。二是貴陽市生態(tài)委執(zhí)法能力與執(zhí)法形象存在沖突。盡管擁有廣泛的行政執(zhí)法權限，但是貴陽市生態(tài)委在成立之后仍面臨人員缺乏、經(jīng)費短缺等問題，需要通過外聘、借調(diào)以及警力增援等形式完成執(zhí)法活動。然而由于外聘、借調(diào)人員在個人素質(zhì)、專業(yè)知識等方面存在較大差異，貴陽市生態(tài)委執(zhí)法形象屢遭詬病。三是生態(tài)環(huán)境領域執(zhí)法權限仍有待調(diào)整優(yōu)化。以貴陽市森林公安和環(huán)保公安為例，盡管貴陽市生態(tài)委下轄貴陽市森林公安局，但貴陽市森林公安局僅涉及林業(yè)、野生動植物相關的行政執(zhí)法權和刑事偵查權，由于目前環(huán)境污染行為的行政處罰權、刑事偵查權隸屬貴州省公安廳生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，所以當面對環(huán)境污染行為刑事偵查時，森林公安只能望而卻步。

2.多部門聯(lián)動機制仍存在相當程度脫節(jié)

構建以貴陽市生態(tài)委為核心的多部門聯(lián)動機制的意圖是希望集中多方力量、形成部門合力，進而在生態(tài)環(huán)境治理活動中從嚴從快地追究和打擊環(huán)境違法、環(huán)境刑事犯罪行為。但目前貴陽市生態(tài)環(huán)境治理多部門聯(lián)動機制仍存在相當程度的脫節(jié)，亟需加強部門溝通并進一步完善聯(lián)動操作規(guī)程。以行政機關與司法機關聯(lián)動機制為例，在生態(tài)環(huán)境污染刑事案件領域就存在立案標準不一、生態(tài)環(huán)境保護司法機關取證困難以及生態(tài)環(huán)境鑒定意見證明力存疑等問題。因目前我國環(huán)境行政違法和刑事犯罪采取不同的證據(jù)標準，即使貴陽市生態(tài)委在執(zhí)法過程中認為該行為涉嫌環(huán)境刑事犯罪，也可能會因為該行為尚未達到立案標準而被貴州省公安廳生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊駁回。因生態(tài)環(huán)境污染損害后果產(chǎn)生具有潛伏性與滯后性，加之目前我國環(huán)境刑事犯罪采取行政違法前置處理方式，生態(tài)環(huán)境保護公安、司法機關在環(huán)境刑事犯罪證據(jù)采集上往往面臨取證困難甚至無法取證等問題。此外，由于現(xiàn)階段我國環(huán)境保護行政主管部門與環(huán)境損害評估鑒定部門并未完全脫離關系，由環(huán)境保護行政主管部門所轄的環(huán)境損害評估鑒定部門出具鑒定意見，可能會因存在利害關系而不被生態(tài)環(huán)境保護司法機關采信。

此外，貴陽市生態(tài)委在生態(tài)環(huán)境治理多部門聯(lián)動機制中究竟處于何種角色亦值得注意。長期以來，以“統(tǒng)管和分管相結(jié)合”的環(huán)境保護行政監(jiān)管模式?jīng)Q定了我國各級環(huán)境保護行政主管部門在環(huán)境保護事業(yè)中處于尷尬地位，如何進行統(tǒng)管、如何協(xié)調(diào)分管成為我國各級環(huán)境保護行政主管部門亟待解決的難題。貴陽市生態(tài)環(huán)境治理多部門聯(lián)動機制已推行多年，看似將生態(tài)文明建設相關部門悉數(shù)囊括，但卻貌似有將貴陽市生態(tài)委地位“拔高”之嫌。這種猜測并非空穴來風，貴陽市生態(tài)環(huán)境治理多部門聯(lián)動機制實施過程中出現(xiàn)的“一頭熱、多頭冷”現(xiàn)象便是明證。據(jù)悉貴陽市生態(tài)委經(jīng)常出現(xiàn)“叫好不叫座”的現(xiàn)象，關于生態(tài)文明建設的很多思路、想法并未被其他職能部門了解與接受。貴陽市生態(tài)委的現(xiàn)實情況也反映出僅從形式上加強、提升其地位，并不能從根本上改變我國生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管部門所面臨的尷尬情勢。

三、從貴陽市生態(tài)委發(fā)展看我國生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制的重構

習近平總書記在黨的十八屆三中全會提出讓一個部門統(tǒng)一負責領土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責的意見，為重構我國生態(tài)環(huán)境保護領域行政監(jiān)管體制指明了新的方向。貴陽市生態(tài)委的創(chuàng)設和發(fā)展是我國生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制地方性實踐較為成功的范例，不過貴陽市生態(tài)委發(fā)展現(xiàn)狀也表明，未來我國生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制的重構仍需要分別從宏觀、中觀、微觀三個層次入手。

從宏觀上來看，決策層應盡快通過事先規(guī)劃、政策引導以及法律規(guī)定明確我國生態(tài)環(huán)境保護領域行政主管部門的地位、權限和職責?！吧鷳B(tài)環(huán)保管理體制改革就是要充分發(fā)揮環(huán)保部門在生態(tài)文明建設中的牽頭引領作用，強化環(huán)保部門綜合協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保事務，統(tǒng)一監(jiān)督相關部門履行生態(tài)環(huán)保責任的職能……?！保?］我國未來生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制的重構不僅需要明確環(huán)保部門的“龍頭”地位，提升其在生態(tài)環(huán)境治理領域的話語權，還需要理順環(huán)保部門與其他職能部門、上下級環(huán)保部門之間的關系。從中觀上看，未來我國生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制的重構還需要切實做好人員配備、經(jīng)費保障、編制調(diào)整等工作。貴陽市生態(tài)委在法律依據(jù)缺位的前提下面臨執(zhí)法能力低下、執(zhí)法形象欠佳等執(zhí)法困境，這僅是目前我國生態(tài)環(huán)境保護領域行政執(zhí)法現(xiàn)狀的縮影。新《環(huán)境保護法》進一步擴充了生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法范圍和權限，如何加大人員配備、經(jīng)費配置、完善編制、提高基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員能力建設將成為該法能否有效實施的關鍵因素；從微觀上看，未來我國生態(tài)環(huán)境保護行政監(jiān)管體制重構需要注重制度創(chuàng)新。2015年，《關于加快推進生態(tài)文明意見》提出很多創(chuàng)新性的制度和機制，其中第二十項內(nèi)容即要求建立生態(tài)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制，這說明決策層已在某種程度上肯定了以貴陽市為代表的生態(tài)環(huán)境治理多方聯(lián)動機制地方實踐取得的效果和成績；同時，環(huán)境污染治理第三方監(jiān)督模式系貴陽首創(chuàng)并已有多起成功案例，上述生態(tài)環(huán)境污染治理地方創(chuàng)新實踐相關的經(jīng)驗、做法亦需要不斷總結(jié)提煉并上升為正式法律制度、規(guī)則。

注釋：

①“兩湖一庫”是指貴陽市紅楓湖、百花湖以及阿哈水庫，被市民稱為貴陽市“三大水缸”?！皟珊粠臁惫芾砭旨词菫榱吮镜厮Y源而專門成立的行政主管部門。

參考文獻：

［1］貴陽市人民政府辦公廳.關于印發(fā)貴陽市生態(tài)環(huán)境保護聯(lián)動工作方案的通知［EB/OL］.（2013-08-30）［2015-11-07］http：//www.gygov.gov.cn/art/2013/ 8/30/art_18326_479589.html.

［2］貴陽市委辦公廳，貴陽市人民政府辦公廳.關于進一步加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作的意見［EB/OL］.（2014-08-21）［2015-11-07］http：//epaper.gywb.cn/gyrb/html/ 2014-08/21/content_400010.htm.

［3］天藍水碧家鄉(xiāng)美-貴陽創(chuàng)新生態(tài)文明建設紀實［EB/ OL］.（2015-06-14）［2015-11-07］http：//gzrb.gog.com.cn/system/2015/06/14/014375994.shtml.

［4］環(huán)境司法“貴陽模式”：五年來審理環(huán)保案件500余件［EB/OL］.（2013-07-21）［2015-11-09］http：// epaper.gywb.cn/gywb/html/2013-07/21/content_ 350317.htm.

［5］貴州開創(chuàng)環(huán)境公益訴訟先河，打造貴陽“綠色司法”［EB/OL］.（2014-12-17）［2015-11-09］http：// www.gywb.cn/content/2014-12/17/content_2046454.htm.

［6］賀蓉.生態(tài)環(huán)保管理體制改革要“四個增強”［EB/ OL］.（2015-03-20）［2015-11-08］http：//www.ce-news.com.cn/gd/llqy/201503/t20150331_790149.html.

責任編輯 何志玉

A Study about the Practice of Innovation of the Administrative Regulation System for Ecological Environment Protection in Guiyang

LI Yi-ding
（Law School of Guizhou University，Guiyang，Postal code 550025）

Abstract：Since its establishment in 2012，Guiyang Ecological Civilization Building Committee has been trying to break the current split and disjointed situation of the existent administrative regulation system for ecological environment protec-tion，and it has been actively building a multi-party linkage system for governance of ecological environment protection，and exploring such joint governance model for society as third party supervision for environmental pollution，and these ef-forts have achieved some good results.However，Guiyang Ecological Civilization Building Committee is still faced with such challenges in enforcing the law as inconsistent enforcing entities，inadequate enforcing capability and unclearly de-fined enforcing authority.And，there exist disjoints of different degrees in the multi-party linkage system for govern-ance of ecological environment protection.

Key words：Guiyang ecological civilization building committee；ecological civilization；practice of innovation of the ad-ministrative regulation system

中圖分類號：D63-31

文獻標識碼：A

文章編號：1673-6133（2016）02-0045-04

收稿日期：2016-2-14

基金項目：2015年貴州省哲學社會科學規(guī)劃青年項目：“環(huán)境污染第三方治理法律機制構建問題研究”（項目編號：GZQN15004）、2015年甘肅省循環(huán)經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心重大科研項目：“環(huán)境善治公私合作法律機制構建問題研究-以G省為例”（項目編號：GSCELZT15002）階段性成果。

作者簡介：李一?。?984-），男，湖南湘潭人，貴州大學講師、博士。主要研究方向：環(huán)境法、科技法、知識產(chǎn)權法。