官世燕，張林鴻（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550005）

反壟斷法視角下對(duì)駕考培訓(xùn)制度的檢視

官世燕，張林鴻（貴州大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550005）

目前，我國(guó)的駕校培訓(xùn)市場(chǎng)是政府批準(zhǔn)的產(chǎn)物，這一產(chǎn)物導(dǎo)致駕培市場(chǎng)實(shí)際上是一個(gè)相當(dāng)封閉的，甚至是“供應(yīng)不足，僧多粥少”的市場(chǎng)，即“偽市場(chǎng)”。駕校不法提價(jià)，是駕培市場(chǎng)過(guò)度壟斷的表現(xiàn)。行政法上類似于駕校強(qiáng)制培訓(xùn)紅頭文件的行政規(guī)范性文件往往由于其抽象行政行為的身份而避開了行政訴訟的救濟(jì)方式。行政權(quán)力的濫用，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，是反壟斷法明確規(guī)定的壟斷行為。盡管行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷在眾多方面有不同，但是將駕校強(qiáng)制培訓(xùn)的抽象行政行為進(jìn)行反壟斷法分析將有利于維護(hù)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，對(duì)完善反壟斷法具有積極意義。

駕考合一；反壟斷；行政壟斷；競(jìng)爭(zhēng)；權(quán)利救濟(jì)

一、問(wèn)題的提出

2013年3月12日下午，G省D市徐某來(lái)到了某公安局交警支隊(duì)辦證大廳，提交了根據(jù)公安部123號(hào)令《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》要求的申報(bào)材料申請(qǐng)報(bào)考小型車駕照。然而當(dāng)辦證交警拿到了徐某提供的這些資料后，沒(méi)有答復(fù)他能不能直接考試，而是要求他再提交一份書面的《申領(lǐng)駕照申請(qǐng)書》，注明“在哪里學(xué)的車？誰(shuí)教你學(xué)的車？教的人是否有教練資格？使用的車是否是合格的教練車？”，等等。其結(jié)果是徐某因沒(méi)有參加駕校的培訓(xùn)無(wú)法出具具有培訓(xùn)證明的申請(qǐng)表而被拒之門外。最后，經(jīng)過(guò)多方努力，徐某申請(qǐng)駕照考試的申請(qǐng)按破格予以接受，成了G省駕照直考第一人。但是，這種因沒(méi)有參加駕校培訓(xùn)而被拒絕參加駕照考試的案例徐某并不是第一人。早在2007年3月7日下午，深圳市民樵某也是來(lái)到深圳市車管所考試科受理窗口，提交了公安部91號(hào)令《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》要求的申報(bào)材料申請(qǐng)報(bào)考駕照。然而也是因?yàn)橥瑯拥睦碛?，即沒(méi)有廣東省公安廳、交通廳聯(lián)合發(fā)布的粵公通字(2006)376號(hào)通知規(guī)定報(bào)考駕照所必須的《駕校培訓(xùn)記錄》，他的申請(qǐng)被拒絕。當(dāng)天樵某隨即向深圳市公安局交警支隊(duì)申請(qǐng)了行政復(fù)議，要求車管所受理他的駕照申請(qǐng)。深圳交警支隊(duì)卻以無(wú)權(quán)進(jìn)行此項(xiàng)審查為由向樵某送達(dá)了無(wú)中止期限的《行政復(fù)議中止決定書》。5月14日，樵某以深圳車管所為被告向深圳市南山區(qū)法院提起訴訟，并向廣東省人民政府法制辦提交了審查粵公通字(2006)376號(hào)通知的附帶審查申請(qǐng)。隨后廣東省公安廳、交通廳取消了粵公通字（2006）376號(hào)中申請(qǐng)駕照考試“必須出具《駕校培訓(xùn)記錄》”的內(nèi)容，深圳車管所也受理了樵某的申請(qǐng)。2007年11月6日，深圳市南山區(qū)法院作出判決：確認(rèn)不予受理原告申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證的申請(qǐng)，屬于適用法律錯(cuò)誤，被告廣東省深圳市公安局交通警察支隊(duì)車輛管理所于2007年3月7日作出的不受理原告申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證申請(qǐng)的具體行政行為違法。①案例源于司法案例研究網(wǎng)：http://www.njucasereview.com/web/hot/hot/2010/20120229/084057.shtml。作者認(rèn)為，以上兩例個(gè)案均不同程度地反應(yīng)了在駕培市場(chǎng)中存在的通過(guò)行政文件(俗稱“紅頭文件”)而產(chǎn)生的行政壟斷行為，而且，該類行政壟斷行為對(duì)推動(dòng)我國(guó)的依法行政形成了阻礙，產(chǎn)生諸多突出問(wèn)題。此外，由于我國(guó)行政訴訟的受案范圍的對(duì)象是具體行政行為，因此就使得被國(guó)家法律層面歸為“抽象行政行為”的行政規(guī)范性文件被排除在行政訴訟受案范圍之外。雖然行政復(fù)議法規(guī)定當(dāng)事人可以申請(qǐng)附帶性審查，修正后的行政訴訟法第64條也規(guī)定了人民法院應(yīng)該向不合法的規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出處理建議，尤其是在審理行政案件過(guò)程中審查認(rèn)為是不合法的規(guī)范性文件時(shí)，不能將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。但是在實(shí)踐中，沒(méi)有建立起具體的行政審查制度，公民缺乏法律程序作支撐，甚至很多規(guī)范性文件并不是在上位法的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，而是突破上位法的規(guī)定而加重了公民的負(fù)擔(dān)，如私自收費(fèi)、設(shè)定地域保護(hù)措施等。人們?cè)谟懻撨@類現(xiàn)象時(shí)，大多數(shù)都是談及關(guān)于行政違法、權(quán)力尋租等問(wèn)題，卻忽視了這類行政規(guī)范性文件還可能涉嫌存在違反壟斷法的問(wèn)題，為此，有必要從反壟斷法的視角對(duì)該類問(wèn)題進(jìn)行分析研究，從理論研究的角度助推我國(guó)的依法行政建設(shè)。

二、強(qiáng)制培訓(xùn)行為的定性分析

徐某和樵某兩人分別進(jìn)行駕照申請(qǐng)時(shí)被拒絕，都是因?yàn)橄聦俚慕痪块T在細(xì)化上位法的相關(guān)規(guī)定時(shí)加入了要求申請(qǐng)人參加駕校培訓(xùn)才能申請(qǐng)考試這一規(guī)定。其中，樵某申請(qǐng)報(bào)考駕照時(shí)所在的深圳市車管所民警正是根據(jù)廣東省公安廳、交通廳聯(lián)合發(fā)布的粵公通字(2006)376號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》第3條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，以報(bào)考駕照必須出具《駕校培訓(xùn)記錄》為由拒絕了樵某的報(bào)考。而樵某和徐某二人則都是分別根據(jù)公安部91號(hào)和123號(hào)令《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》的要求提交的申請(qǐng)材料。我國(guó)行政許可法第16條規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件?！钡缆方煌ò踩ǖ?9條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院公安部門規(guī)定的駕駛許可條件?！背龂?guó)務(wù)院公安部門的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件無(wú)權(quán)增設(shè)駕駛許可條件。廣東省公安廳、交通廳聯(lián)合發(fā)布的粵公通字(2006)376號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》第3條第（一）項(xiàng)的規(guī)定突破了上位法規(guī)定的權(quán)力范圍，擅自規(guī)定了駕校的強(qiáng)制培訓(xùn)行為，通過(guò)自我授權(quán)來(lái)指定合格的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并要求申請(qǐng)駕照考試者必須經(jīng)過(guò)這些機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，使得申請(qǐng)者沒(méi)有選擇市場(chǎng)服務(wù)的機(jī)會(huì)，限制了市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)。作者認(rèn)為，上述規(guī)定系行政壟斷。所謂行政壟斷，理論界一般認(rèn)為，是指“憑籍政府行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的單位所擁有的行政權(quán)力，濫施行政行為，而使某些企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)的一種狀態(tài)和行為?！盵1]從反壟斷法的視角看，所謂的行政壟斷是指政府及其所屬部門違法行政，為了追求狹隘的非法利益，運(yùn)用強(qiáng)制手段，限制競(jìng)爭(zhēng)，侵害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。[2]因此，駕校強(qiáng)制培訓(xùn)的行為也應(yīng)是一種行政壟斷，具體理由如下：

（一）政府及其所屬部門違法行政

這里所談到的政府及其行政部門屬于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第7條所規(guī)定的行政壟斷的主體。這一規(guī)定的理解在學(xué)術(shù)上存在爭(zhēng)議，“有部分學(xué)者認(rèn)為關(guān)于這條規(guī)定的‘政府及其所屬部門’應(yīng)當(dāng)作廣義的理解，將行使行政管理權(quán)的事業(yè)單位也包含進(jìn)去。這樣就可以做出同樣的壟斷行為承擔(dān)不同的法律責(zé)任。當(dāng)涉及到行政主體違法行政的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一些學(xué)者認(rèn)為行政主體違法行政不僅僅是以違反了法律作為標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)該以行為的后果是否形成限制競(jìng)爭(zhēng)來(lái)進(jìn)行界定比較好?！盵3]然而，這樣的界定可能會(huì)擴(kuò)大違法行政行為的范圍，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下造成了限制競(jìng)爭(zhēng)后果的行為可能是合法的行為。①例如政府及其所屬部門為了保障人民的人身、財(cái)產(chǎn)安全或者生產(chǎn)安全，限定他人購(gòu)買指定的企業(yè)的商品；政府及其所屬部門為扶植少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)而采取的一些行政措施。但是這里的違法行政行為一定包含了行政主體為了保護(hù)特定行業(yè)、地區(qū)的局部利益，濫用行政權(quán)力，創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力，發(fā)布命令、決定等進(jìn)行權(quán)力尋租的行為。

在徐某案和樵某案中，公安機(jī)關(guān)等部門在細(xì)化上位法規(guī)定的時(shí)候?qū)ⅰ{校培訓(xùn)記錄’也作為考試資格審查的必備材料之一，對(duì)道路交通安全法第19條第二款規(guī)定以及公安部第第91號(hào)、第123號(hào)令的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了擴(kuò)大，突破上位法創(chuàng)設(shè)了行政權(quán)力。因此，根據(jù)行政許可法的規(guī)定，某公安局交警支隊(duì)的這一規(guī)定違反了上位法。不僅如此，這樣的規(guī)定在實(shí)踐中更是使得駕校受訓(xùn)人員堆積，亂收費(fèi)、拉關(guān)系走后門等現(xiàn)象頻發(fā)，限制了駕校培訓(xùn)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，造成行政壟斷。

（二）違法賦予規(guī)范性文件的行政強(qiáng)制性

行政行為往往是行政主體通過(guò)制定規(guī)范性文件的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這一方式使得行政主體的主觀目的被賦予了國(guó)家強(qiáng)制力，這樣的規(guī)范性文件限定了特定范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，迫使行政相對(duì)人去遵守，變相地剝奪了相對(duì)人的自主選擇權(quán)。所以，當(dāng)政府為了達(dá)到限制競(jìng)爭(zhēng)的目的去通過(guò)一定的抽象行政行為行使服務(wù)職能，這一抽象行政行為就極容易造成行政壟斷。在這類個(gè)案中，運(yùn)用抽象行政行為，要求駕照考試的申請(qǐng)者先通過(guò)駕校培訓(xùn)，使得行政主體的這一主觀目的被賦予了國(guó)家強(qiáng)制力，市民想要保護(hù)自己的自主選擇權(quán)利不被剝奪，只能像樵某一樣以具體行政行為違法為由提起行政復(fù)議、行政訴訟，對(duì)該抽象行政行為只能提起附帶性審查，一般的市民很難有效的進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。與此同時(shí)，這樣的規(guī)范性文件由于具有行政的強(qiáng)制性使得人們必須遵守規(guī)定去參加駕校培訓(xùn)，駕校不用參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也會(huì)有源源不斷的客源，行業(yè)內(nèi)的自由競(jìng)爭(zhēng)幾乎蕩然無(wú)存。而正是因?yàn)檫@一規(guī)定，也使得駕校培訓(xùn)行業(yè)異?；馃岬耐瑫r(shí)駕校受訓(xùn)人員堆積、駕校潛規(guī)則、駕校管理混亂等問(wèn)題日益凸顯。

（三）侵害了社會(huì)主義所保護(hù)的市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序

與經(jīng)濟(jì)壟斷中的競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)限制相同，行政壟斷的實(shí)質(zhì)性限制也是一定交易領(lǐng)域內(nèi)實(shí)質(zhì)性地限制競(jìng)爭(zhēng)。所謂“一定交易領(lǐng)域”就是指成立了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的市場(chǎng)。[4]所謂“實(shí)質(zhì)地限制競(jìng)爭(zhēng)”即“幾乎不可能期待有效競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)?！盵5]實(shí)踐中行政壟斷和行政機(jī)關(guān)的違法行為二者是有區(qū)別的，行政壟斷比行政機(jī)關(guān)的違法行為更嚴(yán)重。大部分行政機(jī)關(guān)的違法行為可能是侵犯了行政相對(duì)人的權(quán)益甚至是出現(xiàn)了一些程序性錯(cuò)誤，但是唯有侵犯了市場(chǎng)的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的非法行政行為才是行政壟斷。駕校強(qiáng)制培訓(xùn)這一規(guī)定，只需要獲得行政許可就可以擁有大量的客源，實(shí)際上是沒(méi)有經(jīng)歷市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的。

綜上所述，徐某案和樵某案的行政機(jī)關(guān)所依據(jù)的規(guī)范性文件滿足了行政壟斷的構(gòu)成要件，使得相對(duì)人在駕照申請(qǐng)這一領(lǐng)域自主做出決定的權(quán)力受到了剝奪，支配自己權(quán)利的能力受到了限制。同時(shí)，也使得其他無(wú)法獲得駕校許可的主體沒(méi)有辦法從事駕校培訓(xùn)活動(dòng)，只能讓一部分和行政機(jī)關(guān)關(guān)系密切的人獲得了許可，使得其他商事主體獲得許可的可能性被排除或者被縮小。[6]因此，這一規(guī)范性文件妨礙了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，給駕照申請(qǐng)人以及辦理駕校的申請(qǐng)人的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序都帶來(lái)了不良影響。[7]因此，這類個(gè)案背后的駕校強(qiáng)制培訓(xùn)行為屬于行政壟斷行為。

三、駕校強(qiáng)制培訓(xùn)的反壟斷分析

反壟斷監(jiān)管規(guī)定所調(diào)節(jié)的行為實(shí)際上是違反競(jìng)爭(zhēng)法的行為，即對(duì)一切限制競(jìng)爭(zhēng)妨礙市場(chǎng)自由開放的一種行為，這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的目的是擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)規(guī)?；蛐纬蓪?duì)他們有利的經(jīng)濟(jì)地位。根據(jù)我國(guó)反壟斷法第3條的規(guī)定，壟斷行為具體包括：1.濫用市場(chǎng)支配地位；2.濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)；3.壟斷協(xié)議；4.具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中。其中第四類的壟斷行為，是專門針對(duì)行政壟斷的規(guī)定。反壟斷法第五章專章規(guī)定了反行政壟斷的問(wèn)題，而且明確規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品。”對(duì)于該條規(guī)定的商品，作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋，將一定的服務(wù)包含在內(nèi)。[8]

在樵某案中，廣東省公安廳、交通廳下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)、考試工作的通知》（粵公通字[2006]376號(hào)）的文件中規(guī)定：“自2006年11月15日起，除部隊(duì)駕駛證或者境外駕駛證換領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證外，其他初次申請(qǐng)駕駛證或者增加準(zhǔn)駕車型的，必須持駕校出具的《駕駛培訓(xùn)記錄》方可預(yù)約考試，尚未啟用《駕駛培訓(xùn)記錄》的地區(qū)一律停止所有考試業(yè)務(wù)。”這一紅頭文件在缺乏上位法依據(jù)的情況下，擅自做出強(qiáng)制駕照申請(qǐng)者進(jìn)行駕校培訓(xùn)的規(guī)定，通過(guò)自我授權(quán)來(lái)創(chuàng)設(shè)許可權(quán)利，只有經(jīng)許可的駕校才有權(quán)利辦理駕照申請(qǐng)業(yè)務(wù)。通常很多經(jīng)營(yíng)者為了得到駕校經(jīng)營(yíng)這樣一個(gè)特別許可，會(huì)采取一切辦法，甚至不惜進(jìn)行利益輸送，久而久之這些駕校便成了權(quán)力尋租的對(duì)象，在相互作用之下也成為駕照申請(qǐng)的特定程序以保障互利互贏。因此，駕照強(qiáng)制培訓(xùn)在很大的程度上就限定或者變相限定了申請(qǐng)者購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品，限制了市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，損害了市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)秩序。

反壟斷法第37條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。顯然這樣的一個(gè)紅頭文件不僅僅違反了上位法的規(guī)定，甚至還觸及了反壟斷法的相關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)行的這類文件比比皆是，全國(guó)各地對(duì)于駕校強(qiáng)制培訓(xùn)的規(guī)定十分普遍。并且由于抽象行政行為避開了行政訴訟法的受案范圍，導(dǎo)致當(dāng)事人在進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的時(shí)候只能就具體的行政行為進(jìn)行救濟(jì)，而現(xiàn)實(shí)生活中在駕校強(qiáng)制培訓(xùn)規(guī)定之下，個(gè)人去申請(qǐng)駕照考試被拒絕之后很難有證據(jù)去申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)。反壟斷法第51條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。”這一條做出了對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的禁止性規(guī)定，并給出了相應(yīng)的法律責(zé)任，有助于上級(jí)機(jī)關(guān)將這類文件從源頭進(jìn)行廢除。

四、對(duì)駕校強(qiáng)制培訓(xùn)的規(guī)制建議

雖然在全國(guó)有不少個(gè)人申請(qǐng)駕照考試獲得成功的案子，比如南京市民蘇某以及本文提到的徐某和樵某等，但是駕校行業(yè)內(nèi)的各類規(guī)范性文件已然成為利益集團(tuán)和相關(guān)尋租公權(quán)力主體綁定在一起的繩索，壟斷了考試信息、培訓(xùn)場(chǎng)地以及考試資格等資源。想要破除駕校的壟斷地位，開放市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，作者認(rèn)為有必要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制：

（一）健全駕培行業(yè)法律法規(guī)，完善法律責(zé)任

隨著駕培市場(chǎng)問(wèn)題的涌現(xiàn)，駕培行業(yè)“依法行政”的呼聲越來(lái)越高，健全駕培行業(yè)法律法規(guī)的需求也越發(fā)明顯。依法行政是行政部門的基本要求，而依據(jù)的法律法規(guī)則是依法行政的基礎(chǔ)和前提。目前規(guī)范我國(guó)駕培市場(chǎng)的法律法規(guī)僅有行政許可法、道路交通安全法、公安部令第123號(hào)《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》以及其他部門規(guī)章和行政規(guī)范性文件，條文的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，面對(duì)日益蓬勃的駕培行業(yè)和涌現(xiàn)出的新問(wèn)題，在這樣的駕培行業(yè)法律法規(guī)體系下，很難解決駕培市場(chǎng)存在的職能部門分工不明、互相推諉、市場(chǎng)規(guī)制一刀切、法律責(zé)任不完善等問(wèn)題。尤其是我國(guó)在反行政壟斷的立法方面還存在諸多問(wèn)題，一方面法律條文比較分散，對(duì)調(diào)整的行為規(guī)定得比較簡(jiǎn)單，另一方面立法又存在很多“立法空白”和“立法重復(fù)”的問(wèn)題。實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)各個(gè)立法之間條款規(guī)定不一致甚至是相互矛盾的情形，例如反壟斷法第25條至第32條規(guī)定的行為沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任；再如反壟斷法第五章雖然對(duì)濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為作了禁止性規(guī)定，但是在第七章的法律責(zé)任這一章，第51條僅僅是規(guī)定了這類行為的行政責(zé)任，卻沒(méi)有具體規(guī)定相應(yīng)的民事責(zé)任和刑事責(zé)任。[9]不僅如此，讓上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正的法律責(zé)任在“官官相護(hù)”的中國(guó)現(xiàn)狀下可謂是困難重重。隨著駕陪市場(chǎng)新現(xiàn)象“自學(xué)”和“直考”的出現(xiàn)，駕培行業(yè)的壟斷市場(chǎng)地位將逐漸被打破。因此，健全行政壟斷法律責(zé)任制度，建立完善有效的民事責(zé)任制度、刑事責(zé)任制度，規(guī)定明確的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是避免反壟斷法責(zé)任缺失的必要措施，也是杜絕由于行政壟斷所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題產(chǎn)生的重要方式。盡快建立健全駕培行業(yè)法律法規(guī)體系，明確分工，讓責(zé)任落到實(shí)處，讓法律真正地成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定繁榮的武器。

（二）改變或撤銷駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度，開放市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)

正如以上所言，我國(guó)現(xiàn)行的機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)制度存在違反上位法規(guī)定的情況，將駕校強(qiáng)制培訓(xùn)作為申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證的前置條件涉嫌違反行政許可法、反壟斷法的有關(guān)規(guī)定，增設(shè)了申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證的行政許可條件，更是在駕考市場(chǎng)上限制市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)。根據(jù)立法法第87條的相關(guān)規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)違反上位法的下位法進(jìn)行改變或撤銷，開放市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)。盡管有關(guān)行政部門對(duì)于撤銷駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度存在很多的擔(dān)憂，諸如增加交通安全隱患、加重納稅人稅收負(fù)擔(dān)、散學(xué)模式造成社會(huì)教學(xué)的混亂，等等。但是實(shí)際上這些擔(dān)憂一旦進(jìn)入市場(chǎng)的調(diào)節(jié)都可能成為多慮。開放市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，釋放駕校積壓學(xué)員而導(dǎo)致的供不應(yīng)求的畸形關(guān)系，相關(guān)部門只需要嚴(yán)格對(duì)駕校的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，完善各方面監(jiān)控措施，讓駕考學(xué)員可以自由地選擇駕校進(jìn)行學(xué)習(xí)考試，嚴(yán)把考試關(guān)口寬進(jìn)嚴(yán)出，把曾經(jīng)管制下的非法亂象變成市場(chǎng)規(guī)范的合法經(jīng)營(yíng)，并對(duì)駕駛培訓(xùn)、考試相關(guān)政策進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

（三）打破資源壟斷，切斷尋租途徑

打破資源壟斷，意在于使得駕照申請(qǐng)人與駕校的信息要對(duì)稱。對(duì)于考試的相關(guān)信息要及時(shí)地進(jìn)行公布，保證申請(qǐng)人的知情權(quán)。打破培訓(xùn)資源的壟斷，實(shí)現(xiàn)多元化，更重要的是要打破“駕考合一”的體制。根據(jù)行政許可法規(guī)定的公民特定資格的考試，行政機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織考前強(qiáng)制性的資格培訓(xùn)。因此，要求考駕照必須出具《駕校培訓(xùn)記錄》，屬于私自增設(shè)行政許可的行為。公民有自主選擇駕駛技術(shù)學(xué)習(xí)途徑的權(quán)利，公安和交通部門應(yīng)該以嚴(yán)格把關(guān)駕駛考試為己任，而不是剛性地要求駕校強(qiáng)制培訓(xùn)，對(duì)公民的自主選擇權(quán)進(jìn)行限制。反壟斷法第51條也規(guī)定了行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法律責(zé)任，對(duì)于不適用行政訴訟法的相關(guān)抽象行政行為，應(yīng)該由反壟斷法及時(shí)介入進(jìn)行調(diào)整。

（四）學(xué)員增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)，促進(jìn)法制建設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的駕考市場(chǎng)在各類“紅頭文件”的“保駕護(hù)航”下實(shí)施著“駕考合一”的獨(dú)特管理，使得大部分民眾已經(jīng)在潛意識(shí)當(dāng)中將只有上完駕校才能參加駕駛員資格考試作為一種“人之常情”。在我國(guó)建國(guó)初期，機(jī)動(dòng)車還不是很普遍、對(duì)機(jī)動(dòng)車還不是很熟悉的情況下，為了規(guī)范我國(guó)機(jī)動(dòng)車駕駛證的申領(lǐng)和使用，以及道路交通的有序和安全，學(xué)員們都經(jīng)過(guò)統(tǒng)一、正規(guī)的駕校培訓(xùn)也是為了保障持證人自己的合法權(quán)益。但是盡管如此，我國(guó)道路交通安全法、機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定等法律法規(guī)均未將駕校的強(qiáng)制培訓(xùn)作為考駕照的前置程序。僅僅是人們經(jīng)過(guò)幾十年的駕考合一制度，形成了根深蒂固的“常識(shí)”，將自己自由選擇的權(quán)利讓渡給這樣一種違法行政行為。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)如今已成為第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，機(jī)動(dòng)車早已深入老百姓的生活，開放駕考市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)成為一種趨勢(shì)。學(xué)員們也應(yīng)該增強(qiáng)自身的維權(quán)意識(shí)，不成為行政壟斷和權(quán)力尋租的犧牲品。讓政府將自由學(xué)習(xí)駕駛技術(shù)的選擇權(quán)歸還學(xué)員，解除駕校和學(xué)員的捆綁關(guān)系，開通“自學(xué)”和“直考”通道，還學(xué)員們一個(gè)開放、自由的駕培市場(chǎng)。

[1]漆多俊.中國(guó)反壟斷立法問(wèn)題研究[J].法學(xué)評(píng)論，1997(4)：54-58.

[2]漆多俊.經(jīng)濟(jì)法論叢[M].北京：法律出版社，2013：122-135.

[3]鄒麗君.淺談反壟斷法對(duì)行政壟斷的規(guī)制[J].廣西政法干部學(xué)院院報(bào),2002(6).

[4]金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法概論[M].北京：中國(guó)法制出版社，2005:176.

[5]金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法.北京：中國(guó)法制出版社,1980:176.

[6]聶朋淵.對(duì)我國(guó)“駕校強(qiáng)制培訓(xùn)制度”的反思與重構(gòu)[J/ OL].[2013-11-15] http://epub.cnki.net/kns/brief/default_ result.aspx.

[7]丹宗昭信,厚谷襄兒.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法入門[M].北京：群眾出版社，1985：86.

[8]鄒均.試論行政壟斷—兼評(píng)《行政許可法》對(duì)反壟斷的重大意義[J] .南京財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（4）：81-84.

[9]劉元龍.我國(guó)應(yīng)當(dāng)健全行政壟斷法律責(zé)任制度—以《反壟斷法》第51條為基點(diǎn)展開的探討[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2010（10）:83-86.

責(zé)任編輯：安國(guó)江

Inspection on the Training System of Driving Examination from the Perspective of Anti-monopoly Law

GUAN Shi-yan, ZHANG Lin-hong
（School of Law, Guizhou University, Guiyang 550005, Guizhou Province, China）

At present, driving training market in China is the product of government approval, leading to a quite closed,even “inadequate supply” market, i.e. “pseudo market”. Illegal price increasing of driving training shows excessive monopoly. Administrative normative documents with the red head file of compulsory training on administrative law often avoid remedies of administrative litigation because of its abstract administrative actions. The abused administrative power and the actions excluding and restricting competition is the monopolistic behavior defined clearly by anti-monopoly law. Though there’re differences on many aspects between administrative and economic monopoly, to analyze the abstract administrative actions of compulsory driving training according to anti-monopoly law is beneficial to maintain free market competition and healthy economic development, with positive meaning on perfection of anti-monopoly law.

combination of driving training and examinating; anti-monopoly; administrative monopoly; competition; right relief

D631.5

A

1671-5195（2016）06-0088-06]

10.13310/j.cnki.gzjy.2016.06.013

2016-04-22

官世燕（1992-），女，貴州赤水人，貴州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生;

張林鴻（1972-），男，土家族，貴州德江人，貴州大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。