閆莉娜

（晉城市水利勘測設(shè)計院，山西 晉城 048000）

對我國水利工程建設(shè)規(guī)劃的反思

閆莉娜

（晉城市水利勘測設(shè)計院，山西 晉城 048000）

通過對我國一些水利工程建設(shè)亂象的分析，揭示了某些水利工程無序建設(shè)發(fā)生的原因，并提出相應(yīng)的整改對策，對我國水利工程建設(shè)規(guī)劃實施整體規(guī)劃，推進水利工程建設(shè)的管理體制改革，監(jiān)控水利工程安全，保證優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，確保我國水利工程建設(shè)健康發(fā)展。

水利工程；建設(shè)規(guī)劃；整體管理

水利工程是人類改造自然，造福人類最好體現(xiàn)，然而，規(guī)劃不科學的水利工程往往達不到造福人類的效果，反而會因為其工程的存在帶來無窮的人為性災(zāi)害。工程建設(shè)需要合理、科學、統(tǒng)一、可行的規(guī)劃在前，而規(guī)劃也需要全國一盤棋的整體規(guī)劃。諸如黃河上游需要建設(shè)一項水利工程，需要考慮涉及下游及其自然生態(tài)環(huán)境的影響。南北朝時，梁武帝處于軍事戰(zhàn)略考慮，投入大量人力和財力興修梁武堰淮的水利工程，結(jié)果在天監(jiān)十五年九月，淮水暴漲，淮堰決堤，水聲如雷，沿淮城鎮(zhèn)、軍營、村莊十余萬戶人家被洪水淹沒。前蘇聯(lián)留下的大型水利工程曾造成巨大的自然生態(tài)災(zāi)難。[1]三門峽水庫是黃河上近60年的水利樞紐工程，但是，三門峽大壩是按高壩大庫設(shè)計的，沒有設(shè)計泄流排沙孔洞。在三門峽水庫剛剛投入使用的時候，由于沒有充分考慮泥沙的問題，三門峽水庫剛投入運行，就出現(xiàn)了嚴重的淤積問題。1964年和1969年，三門峽水庫先后進行了兩次改建，主要是增設(shè)泄流排沙的通道，以緩解淤積程度。但即便是這樣，三門峽上游的泥沙淤積問題，還是無法得到根本解決。要發(fā)電，就需要保持高水位，但上游地區(qū)將因此出現(xiàn)嚴重的泥沙淤積。但如果降低水位，又無法發(fā)電。矛盾無法協(xié)調(diào)解決。相反，四川的都江堰，兩千多年來一直布惠成都盆地。漢中的蕭何堰、城固的五門堰也有千年歷史，至今仍然用于農(nóng)業(yè)灌溉。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，出于經(jīng)濟發(fā)展的需要，出現(xiàn)了一些水利工程規(guī)劃中缺乏完整生態(tài)環(huán)境評估、工程所涉及的整體經(jīng)濟效益以及工程安全考慮的規(guī)劃決策性失誤，以致工程完成運作后并沒有達到預期目的，而且產(chǎn)生危害下游及生態(tài)不可挽救的情況發(fā)生。

1 我國水利工程建設(shè)亂象

隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展，各地水利工程建設(shè)相繼開發(fā)，不斷增多。據(jù)統(tǒng)計，我國172項節(jié)水供水重大水利工程已有84項開工建設(shè)，已開工項目投資總規(guī)模超過8000億元。加快推進重大水利工程建設(shè)是穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風險的重大舉措。2016年我國還將新開工20項重大水利工程，以此持續(xù)有效發(fā)揮重大水利工程建設(shè)的投資拉動作用。[2]

然而，近十幾年來，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展的強勁推進，一些水利工程出現(xiàn)不和諧的情況屢次被新聞媒體曝光。水利工程建設(shè)亂象主要發(fā)生在水電工程上。由于水電站亂壩爭水，國內(nèi)江河斷流的事情屢有發(fā)生。比如，陜西的嵐河干流百余公里建16座引水式電站，導致河流斷流魚類滅絕，下游村莊生活用水和農(nóng)業(yè)灌溉用水受到影響。福建的九龍江作為閩南地區(qū)的母親河，因為近幾年新建起的上千座水電站，九龍江多處斷流，曾經(jīng)的漁村變成石頭村，一度引發(fā)炸壩的呼聲。目前水流量已減少50%的岷江，出現(xiàn)了數(shù)段長達十多公里的干涸無水河道，大片裸露的河床和大塊突兀的石頭觸目驚心，而干旱無雨天氣以及水電站引水入洞，正是造成岷江斷流的直接原因。600公里的甘肅白龍江，在很多河段，水電站幾乎是首尾相接，干支流水電站達上千座，大部分水壩滴水不漏，大面積河段的白龍江出現(xiàn)斷流，河床裸露。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在全國江河上在建和規(guī)劃的水電站裝機總量近1.4億千瓦，接近八個三峽工程的裝機規(guī)模。長期以來，水電建設(shè)和生態(tài)保護之間的爭論相持不下，諸如大渡河、雅礱江、金沙江等江河干支流上，大批引水式水電站已經(jīng)上馬，把江河截成一條條干枯的河流，河道變成碎石灘，引起生態(tài)環(huán)境惡化，引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害不斷。

2 水利工程建設(shè)亂象根源

水電是一個利潤很高的行業(yè)，為了增加地方的財政收入，一些地方政府對無證水電站大開綠燈，根本無視其對生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)構(gòu)造所帶來的破壞。而有些水電投資方，不顧國家的法律法規(guī)，無證開工，跑馬圈水，為了追逐高額利潤，不惜鋌而走險。水作為自然資源應(yīng)該充分開發(fā)利用，但它又作為公共資源更應(yīng)該做到公平公正地利益分配。如果它所產(chǎn)生的利益只能讓一部分人受益，而更多人無從分享，反而受到損害，其發(fā)展模式既不可持續(xù)，也容易引發(fā)不穩(wěn)定、不和諧的危險后果。事實上，有許多河流的水電站都存在著無序開發(fā)的現(xiàn)象。一些河流上有數(shù)十座水電站，而且許多都采取抽水發(fā)電的方式，導致流域生態(tài)嚴重惡化。亂象背后其實是水電業(yè)正處于一個艱難的困局當中。不少水電站讓投資者得到了高額利潤，讓地方政府增加了一部分稅收，但是生態(tài)被破壞，許多周邊農(nóng)民不僅沒有因為水電開發(fā)致富，反而陷入了更貧窮和更不安全的境地。一個縣里有68家水電站，漢江曾有900座小水電[3]，在投資熱潮中一哄而上。 我國特別是小水利工程建設(shè)大多規(guī)劃較差，都不是國家層面進行管理，而是歸到地方政府管，有的甚至是省里、縣里做主，管理中不可能對整個流域進行規(guī)劃。假設(shè)縣里管一段流域，而又急需建設(shè)某個項目，則可能為應(yīng)付上級檢查，只是進行走形式的環(huán)評。

3 對我國水利工程管理的建議

3.1 統(tǒng)一規(guī)劃管理

國家要求生態(tài)，農(nóng)民要求實惠，地方要求發(fā)展，企業(yè)要求效益。破解當前的水利工程建設(shè)規(guī)劃的困局，要達到平衡發(fā)展，對全國水利工程建設(shè)，要實行從上到下和從下到上統(tǒng)一整體規(guī)劃。防止地方政府為了局部利益私自開啟一些非規(guī)劃內(nèi)的建設(shè)項目。杜絕一些不符合環(huán)境保護、只有短期或企業(yè)團體的收益、缺失安全評估等項目建設(shè)。要嚴控基建程序，按基建程序辦事，經(jīng)過流域主管部門的統(tǒng)一審批，統(tǒng)一環(huán)評?，F(xiàn)在有的地方政府不重視按章辦事，單純?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟利益，招商引資的小水電沒有經(jīng)過基建程序。另外，要有比較細致的項目環(huán)評和流域規(guī)劃環(huán)評，要有專業(yè)的、專門的有針對性的水土流失規(guī)劃，防治措施。對水資源要合理利用，有很多小水電站建成后把大河抽干，因此小水電站的建設(shè)一定要和當?shù)氐乃Y源統(tǒng)一規(guī)劃利用掛鉤。水利工程建設(shè)應(yīng)該進行一些小流域的規(guī)劃，要有統(tǒng)一的安排，形成全國自上而下的一盤棋的規(guī)劃戰(zhàn)略。

3.2 建立追責制度

對于水利工程建立追責制度，有利于水利工程項目在規(guī)劃審批中增強項目的嚴肅性和項目負責人的責任感，防止因企業(yè)小利益損壞集體大利益，杜絕人情工程，政績工程等出現(xiàn)。對于責任人因職務(wù)升遷變動的，要根據(jù)水利工程項目出現(xiàn)的問題，依法辦事，按政策處理，實施終身負責制。一些地方的規(guī)劃一天三變是體制原因造成的，因為地方領(lǐng)導要出政績，企業(yè)想出效益，就需要在規(guī)劃上進行體現(xiàn)。一旦出現(xiàn)問題，外界都怪罪規(guī)劃編制單位，但實際上規(guī)劃最終都是行政長官決定的。要治理規(guī)劃亂象，就必須建立規(guī)劃追責制度，即一旦規(guī)劃出了問題，規(guī)劃的編制、審批、拍板者都要負責。把規(guī)劃追責列入干部考核和立法范疇，地方官員隨意規(guī)劃的可能性就會降低。[4]

3.3 推進體制改革

改變過去重建輕管的局面，結(jié)合小型水利工程管理體制改革工作，狠抓水利工程日常管理，向管理要效益。建立健全水利工程管理體制改革領(lǐng)導組，落實專人負責。制定水利工程管理體制改革實施意見和水利工程建設(shè)管理意見，明確指導思想、改革范圍、主要內(nèi)容、目標以及工作要求。加強水利工程管理體制改革專題宣傳培訓工作，宣傳水利工程管理體制改革的好處和意義，為抓好水利工程管理體制改革工作打下堅實的基礎(chǔ)。深入實地，調(diào)查摸底，因地制宜，公開公正，全面落實水利工程管理體制改革工作。確定水利工程的所有權(quán)和使用權(quán)，落實管護責任人。指定專人負責水利工程管理體制改革日常管理監(jiān)督工作，對水利工程日常管理情況經(jīng)常督查，獎罰分明。改變水利工程產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營權(quán)不明，只注重興修而忽視了日常管理的混亂局面，開拓興修與日常管理相結(jié)合，明確責任、權(quán)利和義務(wù)，推進以法治水、用水、管水，促進以水養(yǎng)水的良性發(fā)展。在確保農(nóng)田灌溉和建設(shè)工程安全的前提下，盡量發(fā)揮水利工程經(jīng)濟效益的雙贏效果。

3.4 把控工程安全

水利工程要發(fā)揮效益，首要的前提是必須確保安全。各級政府部門和各個職能部門負責人都應(yīng)當把水利工程安全放在心上，用實際行動按照既定安全方案有序進行。古人能做成的幾百年、甚至幾千年的安全工程，現(xiàn)代人利用現(xiàn)代科技，只要各級部門齊心一致，同樣能給子孫后代建設(shè)優(yōu)良的水利工程，成為建設(shè)工程的好示范。在我國重大水利工程建設(shè)全面提速的背景下，為確保工程安全、資金安全、生產(chǎn)安全，水利部加強了水利建設(shè)的項目管理、市場監(jiān)管和監(jiān)督檢查。在項目管理上，重大水利工程嚴格執(zhí)行項目法人責任制、招標投標制、建設(shè)監(jiān)理制。建立工程建設(shè)質(zhì)量終身負責制，全面排查整治安全生產(chǎn)隱患。市場監(jiān)管方面，水利行業(yè)率先實現(xiàn)工程建設(shè)項目全部進入公共資源交易市場進行交易，加強招標過程監(jiān)管。建立全國統(tǒng)一的水利建設(shè)市場主體信用檔案，有嚴重不良信用記錄的企業(yè)被列入黑名單，對嚴重違規(guī)的市場主體在項目招投標中一票否決。此外，要建立全覆蓋的監(jiān)督檢查機制。為加強工程的驗收管理，水利部明確未經(jīng)驗收或驗收不合格的工程不得交付使用或進行后續(xù)施工，嚴把工程建設(shè)質(zhì)量安全的最后一關(guān)。

3.5 優(yōu)化生態(tài)環(huán)境

我國在大規(guī)模推進重大水利工程建設(shè)的過程中，工程規(guī)劃與建設(shè)必須確保生態(tài)安全，對生態(tài)代價難承受的項目堅決不能建設(shè)。重大水利工程在規(guī)劃層次，堅持山水林田湖是一個生命共同體的要求；論證過程中，堅持把保護生態(tài)環(huán)境放在首位；具體工程措施上，采取大量措施維系河流的自然形態(tài)，保留河流的基本生態(tài)流量；運行管理期間，將按照生態(tài)環(huán)保的要求科學調(diào)度。我國重大水利工程建設(shè)遵循確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的原則，加強論證，充分考慮工程與左右岸、上下游的生態(tài)關(guān)系，維系生態(tài)平衡。盡可能減少用地，最大限度減少對生態(tài)環(huán)境和移民的影響。水利工程建設(shè)要以改善生態(tài)為目標的，具有生態(tài)功能且對生態(tài)環(huán)境有正面影響。譬如多開發(fā)一些諸如大藤峽水利樞紐工程，能夠解決珠三角和澳門地區(qū)的咸潮問題，保障澳門供水安全。

4 結(jié)論

做好水利工程是需要全國上下各級職能部門共同思考的一個問題。一項好的水利工程，不僅能夠為現(xiàn)代人帶來巨大福利，而且會給子孫后代帶來示范樣本。為了眼前利益和局部利益，犧牲其它利益，往往得不償失，得到的小利卻要其它方面加倍投入。作為管理部門和規(guī)劃部門以及地方政府，都要整體布局，嚴密論證，合理規(guī)劃，才能從根本上破除水利工程出現(xiàn)的問題。只有從思想上有清醒的認識，本著全局性考慮，對于不合理水利工程要從源頭上杜絕，對于存在重大災(zāi)害的工程，已經(jīng)建成的該拆除要堅決拆除；對于已經(jīng)建成的、利與害相當?shù)墓こ淘u估后，要進行對存在問題進行整改治理，防止危害性因小變大，造成不可挽回的損失。中國經(jīng)濟發(fā)展不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，不能給子孫后代留下問題工程或隱患工程，反思現(xiàn)在水利工程建設(shè)中存在的問題，彌補完善管理中存在的漏洞，對于管理好水利工程建設(shè)，實現(xiàn)綠色中國和美麗家園具有重大意義。

[1] 董哲仁.河流生態(tài)恢復的目標[J].中國水利，2004，(10)：10-15.

[2] 陳晨.三問重大水利工程建設(shè)[N].光明日報，2015-11-08（08）.

[3] 趙鋒.“小水電”亂象調(diào)查：900座水電站密布漢江[N].中國經(jīng)營報，2015-08-03（26）.

[4] 陽建.政績驅(qū)使致城市規(guī)劃亂象頻出[N].經(jīng)濟參考報，2013-12-13（6）.

Reflection on the Planning and Construction of China's Water Conservancy Projects

YAN Li-na
(Jincheng City Water Conservancy Survey and Design Institute, Jincheng 048000, China)

Based on the analysis of problems in parts of China's water conservancy construction, this paper discusses the causes of the disorderly construction, and puts forward corresponding countermeasures, in hope to improve the overall planning for China's construction of water conservancy projects, to carry on the management mechanism reform of water conservancy construction, to supervise the safety of water conservancy project, to realize the ecological optimization, and to ensure the healthy development of water conservancy construction projects.

water conservancy engineering; construction planning; overall management

TV213

A

672-2841（2016）01-0026-03

2016-01-20

閆莉娜，女，助理工程師，主要從事水利工程研究。