韓立達(dá)， 趙美美， 吳 懈， 韓 冬

(1.四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，四川成都 610065；2.中國石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司安全環(huán)保與技術(shù)監(jiān)督研究院，四川成都 610041；3.成都理工大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院，四川成都 610059)

我國宅基地審批制度改革研究
——以全國宅基地制度改革試點瀘縣為例

韓立達(dá)1， 趙美美1， 吳 懈2， 韓 冬3

(1.四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，四川成都 610065；2.中國石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司安全環(huán)保與技術(shù)監(jiān)督研究院，四川成都 610041；3.成都理工大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院，四川成都 610059)

以對四川瀘縣農(nóng)村宅基地制度改革試點的調(diào)研為基礎(chǔ)，分析了目前農(nóng)村宅基地審批制度中存在的問題，提出了相應(yīng)的對策建議：要根據(jù)農(nóng)村實際情況，將農(nóng)村宅基地分為農(nóng)村建房用地和附屬設(shè)施用地，強調(diào)村莊規(guī)劃在宅基地審批中的引導(dǎo)作用，明確界定“農(nóng)村村民”和“戶”并創(chuàng)新和完善宅基地取得制度，提高宅基地審批的行政效率，規(guī)范和強化對違法用地行為的執(zhí)法和監(jiān)管。

宅基地；審批制度；改革；瀘縣

宅基地使用權(quán)是保障農(nóng)民居住和形成房屋財產(chǎn)權(quán)最基本的權(quán)利。但由于我國宅基地管理的相關(guān)法律是計劃經(jīng)濟年代制定的，農(nóng)村宅基地相關(guān)法律條款與現(xiàn)實存在很大的差距，且缺乏系統(tǒng)和權(quán)威的法律體系，致使宅基地使用權(quán)作為一項用益物權(quán)在實際行使過程中存在諸多問題：一是宅基地的內(nèi)涵和分類不清，大多數(shù)鄉(xiāng)村沒有村建設(shè)規(guī)劃，無序亂占亂建、面積超標(biāo)、一戶多宅、空心村等現(xiàn)象嚴(yán)重，宅基地的粗放利用加劇了城鎮(zhèn)化進程中耕地保護的壓力；二是宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，宅基地用益物權(quán)得不到保障和落實，不利于“三農(nóng)”問題的解決，影響了農(nóng)民財產(chǎn)性收入；三是臨近城鎮(zhèn)的農(nóng)村已經(jīng)無地來實現(xiàn)法律規(guī)定的“一戶一宅”，導(dǎo)致法律條款規(guī)定已經(jīng)不符合現(xiàn)實；四是農(nóng)民集中居住建房中出現(xiàn)了占地補償、權(quán)屬調(diào)整困難，因征地出現(xiàn)二次拆遷、集中居住新區(qū)無法滿足新增農(nóng)村人口的需要等。從宅基地取得、使用、監(jiān)督和退出等全過程來看，國內(nèi)學(xué)者更多的是對包括監(jiān)督在內(nèi)的使用和退出等進行分析研究，在審批制度的研究方面成果較少。高圣平等[1]認(rèn)為我國現(xiàn)行的宅基地審批制度過分強調(diào)行政審批的作用，提出應(yīng)按照用益物權(quán)的取得原理重構(gòu)該制度。李偉[2]認(rèn)為我國現(xiàn)行的法律法規(guī)對“戶”的定義比較模糊，建議強化村莊住房建設(shè)規(guī)劃、規(guī)范農(nóng)村宅基地審批程序、建立宅基地動態(tài)管理機制等；蔡立東[3]認(rèn)為農(nóng)村的實際情況與法律規(guī)定的審批制度有較大的差距，農(nóng)民應(yīng)以集體成員的身份與村委會簽訂合同來取得宅基地，替換目前的行政審批。申欣欣[4]認(rèn)為政府對宅基地審批的管理應(yīng)從行政許可過渡到以職權(quán)確認(rèn)為主、以申請確認(rèn)為輔的模式。總的來說，我國的宅基地審批制度尚未完善，難以為規(guī)范宅基地的審批管理活動提供科學(xué)依據(jù)和指導(dǎo)方針。鑒于此，筆者對宅基地審批制度的癥結(jié)進行了分析，并以全國宅基地制度改革試點縣——瀘縣的宅基地審批制度改革的實踐為依托，提出宅基地審批制度改革的對策建議。

1 宅基地審批制度改革的重要意義

1.1 有利于切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益 宅基地是我國農(nóng)村集體土地制度的特殊產(chǎn)物，為農(nóng)民提供了安居建房的場地。2007年《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)。宅基地審批涉及農(nóng)戶資格的認(rèn)定、申請建房的條件和面積標(biāo)準(zhǔn)、審批過程和允許建房后的監(jiān)督管理等一系列問題，與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。規(guī)范和完善宅基地審批制度，對維護好農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的合法權(quán)益有積極的作用。

1.2 有利于促進節(jié)約集約用地，保護耕地 隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，我國農(nóng)村發(fā)生了前所未有的變化，農(nóng)民的生活水平不斷提高、收入持續(xù)增加，其要求改善居住條件的愿望也越來越迫切，農(nóng)村宅基地的現(xiàn)實需求量有增大的趨勢。2013年12月，國務(wù)院為了保障國家的糧食安全，強調(diào)必須堅守18億畝耕地紅線，農(nóng)村建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制。從源頭上控制好集體建設(shè)用地的使用量，創(chuàng)新和完善宅基地審批制度，改革和促進宅基地的審批管理逐步走向規(guī)范，對于節(jié)約集約用地、保護耕地和確保糧食安全等具有重要的現(xiàn)實意義。

1.3 有利于完善法律法規(guī)，構(gòu)建法治體系 雖然《土地管理法》和相關(guān)政策對宅基地的取得制定了相應(yīng)的審批制度，但是這些法律法規(guī)僅僅粗線條地構(gòu)建了管理框架，并沒有對其法律內(nèi)容作更為詳盡和準(zhǔn)確的司法解釋，在計劃經(jīng)濟條件下制定的宅基地審批制度與農(nóng)村發(fā)展的需要不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)。例如，在宅基地取得主體資格、取得程序以及宅基地使用監(jiān)督管理等方面存在諸多問題[5-7]。由于宅基地審批制度是宅基地制度體系中前置性與基礎(chǔ)性的規(guī)定，影響著后續(xù)的宅基地有償使用、有償退出等一系列改革的實施，分析和解決這些問題，建立完善相關(guān)配套制度和政策，成為當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的當(dāng)務(wù)之急。

2 新形勢下宅基地審批制度存在的問題和原因分析

我國在計劃經(jīng)濟時期形成了農(nóng)村宅基地“三級審批”的模式，但進入21世紀(jì)以來全國開展了大量的涉及農(nóng)村宅基地的農(nóng)民集中居住新區(qū)建設(shè)，原有的宅基地審批和管理制度在實踐中暴露了諸多急需改善和調(diào)整的問題[8-10]。

2.1 對“宅基地”內(nèi)涵界定不清晰，難以具體制定不同使用要求的宅基地標(biāo)準(zhǔn) 我國《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村現(xiàn)有的宅基地內(nèi)涵界定是一個空白。中共中央在1963年3月20日《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中解釋：“社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地”；我國《物權(quán)法》規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”。2007年制定的全國土地利用分類和編碼將宅基地定義為：“農(nóng)村宅基地，指農(nóng)村用于生活居住的宅基地”。在對瀘縣農(nóng)村的調(diào)查中，農(nóng)民的宅基地除了居住用建筑物宅基地比較明確以外，其附屬設(shè)施用地非常雜亂，包括林盤用地、院壩用地、自留地、水塘用地、偏屋(堆放雜物)用地、各類牲畜搭建用地等，個別農(nóng)戶甚至把墳?zāi)菇ㄔ谧约旱恼貎?nèi)。由于瀘縣的地貌主要分為中丘中窄谷、淺丘寬谷，各地區(qū)農(nóng)戶對宅基地使用的類型和具體生產(chǎn)生活的要求不同，縣土地管理部門也只能教條地依據(jù)四川省對宅基地面積規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，加上管理比較混亂，導(dǎo)致農(nóng)戶宅基地事實上大量超標(biāo)。

2.2 多數(shù)農(nóng)村沒有制定村莊規(guī)劃，導(dǎo)致宅基地選址審批流于形式 《土地管理法》第62條明確規(guī)定，“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”，但一直以來，該法規(guī)條款都沒有得到很好地落實，許多地方根本沒有制定村莊規(guī)劃。由于農(nóng)村建設(shè)缺少規(guī)劃，村民建房選址隨意，亂搭亂建，最終造成了房屋排列分散無序，村莊布局零亂，配套建設(shè)無法展開，出現(xiàn)了耕地被占用和宅基地閑置等集體土地粗放利用的現(xiàn)象。對瀘縣先行試點的玉蟾街道、嘉明鎮(zhèn)、方洞鎮(zhèn)、天興鎮(zhèn)4個鎮(zhèn)(街道)中的8個村進行走訪和調(diào)查也發(fā)現(xiàn)存在這些問題，這種情形嚴(yán)重影響了節(jié)約集約利用土地，制約了規(guī)?；?jīng)營土地。從瀘縣的實際情況來看，村莊規(guī)劃滯后的原因為：一是《土地管理法》并未具體規(guī)定村莊規(guī)劃的制定者和審批者?！锻恋毓芾矸ā返?1條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。……，其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)”。由于沒有具體規(guī)定村莊規(guī)劃的制定者和審批者，導(dǎo)致村莊規(guī)劃無法可依，一些地方是鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭制定，一些是委托土地整治單位制定，也有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托規(guī)劃公司制定等。由于法律規(guī)定的缺失，即便制定了村莊規(guī)劃，實踐中也沒有完全執(zhí)行；二是村莊規(guī)劃編制和實施的資金來源不足，很多村莊難以籌集到村莊規(guī)劃編制的費用；三是編制單位未深入挖掘地方特色和考慮村民的意愿，難以有效激發(fā)村民認(rèn)同和實施規(guī)劃的積極性；四是一些地方現(xiàn)有村莊規(guī)劃內(nèi)容上注重農(nóng)村土地整治，而對產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)民集中居住的科學(xué)選址、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)關(guān)注很少，使其難以有效發(fā)揮指導(dǎo)村莊社會經(jīng)濟發(fā)展的作用，最終導(dǎo)致規(guī)劃難以落實。

2.3 法律未明確“農(nóng)村村民”和“戶”的界定，導(dǎo)致宅基地審批過程出現(xiàn)了極大的隨意性 《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的標(biāo)準(zhǔn)不得超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，以法律的形式確立了我國農(nóng)村宅基地“一戶一宅”“面積法定”的基本制度。但對于“農(nóng)村村民”的資格和“戶”的界定上，法律以及相關(guān)法規(guī)都未予以明確的規(guī)定，導(dǎo)致在實際操作中出現(xiàn)了極大的隨意性。

2.3.1 對“農(nóng)村村民”界定不清。從2010年頒布的《村民委員會組織法》第13條可以看出，村民的前提條件是必須具有農(nóng)村戶籍，但是對于如何取得農(nóng)村戶籍，現(xiàn)有的法律法規(guī)并未具體規(guī)定。瀘縣農(nóng)村村民取得戶籍的途徑一般是通過婚嫁、生育等形式，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)村村民與城鎮(zhèn)居民通婚的現(xiàn)象，這種情況在筆者調(diào)查的農(nóng)村中不承認(rèn)城鎮(zhèn)居民屬于本村居民，也導(dǎo)致了其所生子女能否獲得本村戶籍的問題，進而影響到這類人群是否應(yīng)該享有本村村民的權(quán)利(包括宅基地、承包地的獲得以及農(nóng)村集體資產(chǎn)的分配問題等)。

2.3.2 對“戶”的界定不清。在瀘縣農(nóng)村的調(diào)查中，還出現(xiàn)了多種對“戶”的認(rèn)定偏差：一是有的認(rèn)為是具備“農(nóng)業(yè)戶籍”的村民，有的認(rèn)為是生活在農(nóng)村的村民，還有的認(rèn)定為是生活在農(nóng)村并具有“農(nóng)業(yè)戶籍”的人；二是在貫徹“一戶一宅”規(guī)定時，有的地方以一本戶口簿為“一戶”，有的地方以居住在一起的人們?yōu)椤耙粦簟?，?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于“戶”的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，就會造成在合法形式下的不公平、不公正現(xiàn)象。例如，瀘縣一些農(nóng)村地區(qū)村民為了分到宅基地，采取假離婚或閃婚搶占，這種現(xiàn)象在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和旅游區(qū)等土地租金較高的地方尤為突出。

2.3.3 對“戶”的認(rèn)定各管理部門出現(xiàn)相互推諉狀況。例如，一些土地管理部門認(rèn)為，應(yīng)該先由公安部門認(rèn)定“分戶”后國土管理部門才能審批宅基地；而一些公安部門認(rèn)為應(yīng)該先有地和住房，才能“分戶”。

2.4 宅基地審批程序繁雜耗時，監(jiān)管不到位，執(zhí)法乏力

2.4.1 審批程序繁雜耗時。農(nóng)村宅基地審批環(huán)節(jié)多，流程復(fù)雜，通過層層審批通常要花費不少時間，使農(nóng)村村民的建房意愿不能及時得到落實；與此同時，各地因經(jīng)濟發(fā)展需要，用地指標(biāo)緊張，地方使用新增建設(shè)用地指標(biāo)來解決農(nóng)村村民建房的積極性不高，致使部分村民的宅基地申請遲遲得不到批復(fù)，這都損害了農(nóng)村村民的合法權(quán)益。在瀘縣試點村的實地調(diào)查中也了解到村民建房要經(jīng)過繁瑣的過程才能辦齊手續(xù)，審批全部完成需要耗費較長的時間。然而宅基地審批管理權(quán)一直在縣級以上，鎮(zhèn)、村、組不能參與，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的權(quán)益。與此同時，農(nóng)村村民的法律意識薄弱，部分村民會采取先建后批、邊建邊批等違法建設(shè)方式來維護自身權(quán)益，這在一定程度上促進了農(nóng)村違法用地問題的頻頻發(fā)生。

2.4.2 宅基地審批過程中監(jiān)督不力，以權(quán)謀私、越權(quán)劃撥行為時有發(fā)生。瀘縣有的宅基地使用權(quán)的獲得只是經(jīng)過村、組干部的批準(zhǔn)，沒有按照法律規(guī)定的審批程序進行；有些宅基地雖然是按照審批程序批準(zhǔn)的，但由于把關(guān)不嚴(yán)或者有意疏忽，出現(xiàn)“人情宅基地”“一戶多宅”，而急需宅基地的農(nóng)民卻得不到。主要原因是瀘縣農(nóng)村宅基地呈現(xiàn)小、散、亂的特點，縣、鄉(xiāng)兩級政府很難針對每家每戶展開實質(zhì)性的審查。

2.4.3 “以罰代拆”處理違法占地行為，使農(nóng)民群相效仿。瀘縣農(nóng)村地域遼闊，全縣有27.5萬戶，94.6萬村民，分散居住在1 532 km2的土地上，瀘縣國土資源局執(zhí)法大隊人員有限，不能及時發(fā)現(xiàn)村民亂建多占、改變用地性質(zhì)等違法行為，而且由于對違法建設(shè)的執(zhí)法權(quán)在縣級以上，鎮(zhèn)級政府沒有執(zhí)法處理權(quán)，縣級以上部門權(quán)利集中而力量薄弱，難以應(yīng)對全局。特別是對農(nóng)村違法行為申請執(zhí)行的程序和時間漫長，最快的程序也要8個月，村民已經(jīng)完成建設(shè)，如果拆除，村民的損失太大，處理難度較高，容易激化矛盾，只好以處罰代替執(zhí)行，被動默認(rèn)合法。但是對此類違法用地采用“以罰代拆”這種比強制拆除更弱的處理手段，不僅使違法者最終達(dá)到了其建房目的，而且讓其他缺乏法律意識的農(nóng)村村民認(rèn)為只要交了錢就可以建房，樹立起錯誤的建房觀念，導(dǎo)致違法建地行為層出不窮，最終變成難以收拾的局面。究其原因主要還是執(zhí)法工作人員有限，很難對農(nóng)村村民建房行為實施跟蹤管理和動態(tài)巡查。

2.4.4 審批過程缺少信息公示公開制度及村干部問責(zé)機制。出于利益的驅(qū)使，宅基地最終審批權(quán)落入少數(shù)村干部手中。

3 瀘縣宅基地審批制度改革的對策

為解決宅基地審批制度存在的上述困境，瀘縣作為全國農(nóng)村宅基地改革試點縣，在堅守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”3條底線以及社會穩(wěn)定的前提下，對宅基地依法取得的實施采取了多種措施和對策，進行了大量的探索，取得了許多經(jīng)驗，對創(chuàng)新和完善宅基地審批制度具有重要的現(xiàn)實意義。

3.1 根據(jù)農(nóng)村實際情況，將農(nóng)村宅基地分為農(nóng)村建房用地和附屬設(shè)施用地 在宅基地審批制度改革中，瀘縣根據(jù)農(nóng)村實際，將宅基地分為農(nóng)村建房用地和附屬設(shè)施用地(曬壩、院落、養(yǎng)殖等)，雖然沒有從理論上完全解決農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵，但是，這種分類方式符合瀘縣農(nóng)村實際，同時結(jié)合四川省對農(nóng)村宅基地面積規(guī)定20～30 m2/人的標(biāo)準(zhǔn)，按每人農(nóng)村建房用地30 m2，另附屬設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)按20 m2/人計(3人以下的戶按3人計，4人的戶按4人計，5人以上的戶按5人計)。在存量多占的宅基地處理方面，瀘縣出臺了《瀘縣農(nóng)村宅基地有償使用指導(dǎo)意見》，規(guī)定對超出法律規(guī)定的建房占地面積部分、“一戶多宅”的多宅部分和另一宅的超規(guī)定部分收取有償使用費。同時，在試點過程中出臺了《瀘縣農(nóng)村宅基地有償退出管理暫行辦法》，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，依照不同類型的房屋(含宅基地)給與相應(yīng)的補償，目前正在探索市場化下農(nóng)民自愿退出宅基地的補償方式。

3.2 強調(diào)村莊規(guī)劃在宅基地審批中的引導(dǎo)作用 瀘縣在宅基地制度改革中，對先行試點的玉蟾街道、嘉明鎮(zhèn)、方洞鎮(zhèn)、天興鎮(zhèn)4個鎮(zhèn)(街道)中的8個村進行走訪調(diào)查后，認(rèn)識到必須建立和完善鄉(xiāng)村規(guī)劃，充分整合農(nóng)村內(nèi)的空閑宅基地和未利用地等資源，對宅基地的使用進行統(tǒng)籌安排，合理布局；嚴(yán)格執(zhí)行村莊規(guī)劃，對不符合村莊規(guī)劃的宅基地申請不予通過。瀘縣在改革中特別強調(diào)了以下幾點：一是規(guī)劃對農(nóng)民住房建設(shè)行為應(yīng)起到引導(dǎo)和宏觀管控作用，所以，在試點開始之前，瀘縣就對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行鄉(xiāng)村規(guī)劃，以此來優(yōu)化農(nóng)村村民宅基地布局；二是新建、擴建、移建房屋原則上不批準(zhǔn)單獨建設(shè)，統(tǒng)一采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)聯(lián)建等方式引導(dǎo)農(nóng)村村民新建房屋布局相對集中，實行成片建設(shè)。同時，從財政方面對編制規(guī)劃提供資金支持，并對編制和完善村莊規(guī)劃的編制單位提出以下要求：①村莊規(guī)劃的編制不能閉門造車，要采取多種方式讓村民參與其中，考慮村民的意愿，實現(xiàn)互動；②村莊規(guī)劃的編制應(yīng)因地制宜，挖掘村莊的特色，弘揚村莊文化；③村莊規(guī)劃應(yīng)做到靜態(tài)規(guī)劃中體現(xiàn)動態(tài)建設(shè)，盡量提高成果表達(dá)的可讀性，讓村莊規(guī)劃真正得到落實。

3.3 明確界定“農(nóng)村村民”和“戶”，完善宅基地取得制度 瀘縣深入到試點村、組進行入戶交談和問卷調(diào)查，召開了鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)和村、組干部討論會，充分利用村干部們的信息優(yōu)勢，廣泛征求各方意見，提出了一套界定方案。

3.3.1 “農(nóng)村村民”的界定。①應(yīng)以戶籍登記為基礎(chǔ)，以實際情況為參考，以履行義務(wù)為條件，以民主評議為結(jié)果，綜合戶籍關(guān)系、居住情況、履行義務(wù)等進行界定，考察居住情況即是否長期在本村生產(chǎn)生活，有利于解決“空掛戶”等問題；②采取制定標(biāo)準(zhǔn)與個別認(rèn)定相結(jié)合的方法進行認(rèn)定，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)從實際出發(fā)，對已知的情況加以專門規(guī)定，對難以進行統(tǒng)一規(guī)定的情況由村民委員會組織召開村民小組大會表決決定。

3.3.2 “戶”的界定。瀘縣根據(jù)本地農(nóng)村因分戶出現(xiàn)的矛盾，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、鄉(xiāng)村風(fēng)俗習(xí)慣、土地資源狀況，明確了分戶的各種情形。①夫妻應(yīng)當(dāng)共同申請，夫妻間分戶的只能認(rèn)定一戶；離婚3年以上的可以認(rèn)定分戶；②農(nóng)村村民屬農(nóng)業(yè)家庭戶，并有2個(含)以上兄弟，且已領(lǐng)取結(jié)婚證的(或兄弟中有1個已達(dá)到法定婚齡且在本村無其他房屋的)，可申請立戶并申請分割登記，但其父母必須在幾個兄弟中選定一個落戶，不得單獨立戶；③未成年人應(yīng)當(dāng)與其法定監(jiān)護人共同認(rèn)定為一戶；④贍養(yǎng)對象應(yīng)當(dāng)與贍養(yǎng)人之一共同申請；⑤夫妻一方為城鎮(zhèn)居民，已享受國家相關(guān)住房優(yōu)惠政策(含房改房、集資建房、經(jīng)濟適用房、限價房)的，不再安排建房宅基地；⑥農(nóng)村五保戶不再安排建房宅基地。

3.3.3 著力保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，初步形成“以人定地、法定無償”的取得制度。同時，也積極探索“不同區(qū)域戶有所居”的實現(xiàn)形式，對城鎮(zhèn)郊區(qū)農(nóng)戶，鼓勵農(nóng)民進城購房居住，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，探索開發(fā)建設(shè)農(nóng)民公寓或住宅小區(qū)；對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶，在標(biāo)準(zhǔn)控制、布局合理的前提下，繼續(xù)實行“一戶一宅”，并結(jié)合幸福美麗新村建設(shè)，相對集中到中心村建房居住。對貧困地區(qū)、山區(qū)和林區(qū)農(nóng)戶，結(jié)合異地扶貧搬遷，引導(dǎo)農(nóng)民帶著原有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)到中心村或跨村建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)。

3.4 提高宅基地審批的行政效率 宅基地是農(nóng)民最基本的生活資料，法律規(guī)定農(nóng)民可以以“戶”為單位無償申請獲得1處宅基地。瀘縣面對農(nóng)民建房審批難問題，認(rèn)為應(yīng)該讓農(nóng)民建房審批方便些，需要簡政放權(quán)，讓權(quán)力“瘦身”。為此，瀘縣的做法為：①下放審批權(quán)限。將審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣政府主管農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批，大大簡化了審批流程。②縮短受理時間。首先，國土管理部門收到村民委員會上報的建房申請材料后，應(yīng)在10個工作日內(nèi)對申報材料的真實性和完整性進行審查。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府每月至少1次對農(nóng)民建房用地進行集體會審，會審?fù)ㄟ^后，由鎮(zhèn)人民政府在10個工作日內(nèi)辦理農(nóng)民建房用地審批手續(xù)；新增建設(shè)用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的打捆上報縣政府審批，提高了行政效率。③合并機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府將鎮(zhèn)國土資源所與村鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)中心合并，新組建成“國土資源與村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室”，解決了各自為政的現(xiàn)象，提高了行政效能。④實行總量彌補和有償調(diào)劑制度。以現(xiàn)有宅基地建設(shè)用地面積作為上限控制，只減不增；鎮(zhèn)、村(組)在宅基地總量不足情況下，按照程序申請，拆舊復(fù)墾彌補不足。鎮(zhèn)級之間、村級之間允許通過有償調(diào)劑使用，分別由縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主持。這樣既保證了節(jié)藥集約用地，又實現(xiàn)了村民戶有所居。

3.5 規(guī)范和強化對違法用地行為的執(zhí)法和監(jiān)管 農(nóng)村違法用地屢禁不止，不是國家沒有制定相應(yīng)的強制措施，而是執(zhí)法主體執(zhí)法不嚴(yán)、效率不高造成的。瀘縣找出了處理此類問題關(guān)鍵在于：設(shè)置防線，及時發(fā)現(xiàn)、明確責(zé)任，查處違法行為，使村民拆遷違法建設(shè)的房屋的損失降到最低。借鑒瀘縣的做法，從以下3個方面規(guī)范和強化執(zhí)法監(jiān)管。

3.5.1 建立從下到上的監(jiān)管責(zé)任制。①在村民小組設(shè)置以村民小組長為責(zé)任人的監(jiān)督崗，建立巡查和速報制度，并與村民小組的考核和收益分配掛鉤；②村民委員會組織村民代表對違法用地進行查處，對不聽勸阻的，停止施工用電，并向鎮(zhèn)級人民政府速報；③縣人民政府將執(zhí)法權(quán)授權(quán)委托鎮(zhèn)人民政府，由鎮(zhèn)人民政府組成聯(lián)合執(zhí)法隊伍，將違法用地行為消滅在萌芽狀態(tài)。

3.5.2 將“拆舊建新”作為宅基地審批工作的原則。農(nóng)民建房用地批準(zhǔn)前應(yīng)當(dāng)自行拆除舊房，將原宅基地退還給村民委員會或本集體經(jīng)濟組織，依法注銷原宅基地土地使用證。若因房屋結(jié)構(gòu)或文物保護等原因不能拆除的，依法將原宅基地土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)變更登記給本村村民委員會或本集體經(jīng)濟組織。若拒不拆除舊房退還宅基地或未辦理變更手續(xù)，停止辦理有關(guān)建房審批手續(xù)。

3.5.3 健全宅基地審批過程中的監(jiān)管?？紤]到以權(quán)謀私情況的存在，瀘縣強化了各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管：①完善了農(nóng)村宅基地審批的公示制度。農(nóng)戶提出建房申請，村委會討論通過后馬上在村公示欄將申請建房人的基本情況進行為期5 d的公示。在鎮(zhèn)人民政府對農(nóng)民建房用地進行集體會審?fù)ㄟ^后，會將最終批準(zhǔn)名單和面積進行為期7 d的公示，接受群眾的監(jiān)督，讓審批工作在陽光下運行，防止村干部越權(quán)劃撥、以權(quán)謀私，維護了農(nóng)村村民的合法權(quán)益。②加強集體建設(shè)用地(宅基地)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立宅基地管理信息平臺。以國土資源各類數(shù)據(jù)為核心，具備數(shù)據(jù)分類查詢、綜合分析、信息管理等功能，可全面、快速、準(zhǔn)確的掌握宅基地地塊的基本信息和使用狀況，實現(xiàn)對宅基地的動態(tài)監(jiān)管。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地的審批是土地管理工作的基礎(chǔ)，是一項關(guān)系到農(nóng)民切身利益及農(nóng)村發(fā)展的系統(tǒng)工程，管好用好農(nóng)村宅基地直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的保護與利用，關(guān)于到農(nóng)民的生產(chǎn)與生活。推進農(nóng)村宅基地審批管理制度改革，對于切實保護農(nóng)民合法權(quán)益、嚴(yán)格保護耕地、促進土地節(jié)約集約利用具有重要的現(xiàn)實意義。瀘縣結(jié)合本地具體實際情況，制定出農(nóng)村宅基地審批管理的辦法，規(guī)范用地行為，理順用地秩序，使農(nóng)村宅基地管理工作走上了規(guī)范化管理的軌道。

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Homestead Examination and Approval System Reform in China—A Case Study of National Homestead System Reform Pilot Lu County

HAN Li-da1, ZHAO Mei-mei1, WU Xie2et al

(1. School of Economics, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610065; 2. Southwest Oil and Gas Field Branch, Institute of Safety, Environmental Protection and Technology Supervision, Petro China Co. Ltd., Chengdu, Sichuan 610041)

This paper is based on the investigation of reform of rural homestead system in Lu County,Sichuan Province. It analyzes the current problems existing in the examination and approval system of rural homestead, and put forward corresponding suggestions: according to the actual circumstance of rural, rural housing land can be divided into rural land for building and affiliated facilities land, emphasize the guide role of village planning in land examination and approval, and define rural villagers and family,innovate and improve the rural homestead system, improve the administrative efficiency of the land examination and approval, regulate and strengthen the illegal land use law enforcement and supervision.

Homestead; Examination and approval system; Reform; Lu County

2015年國家社會科學(xué)基金項目(15BJY089)。

韓立達(dá)(1957- )，男，貴州睛隆人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，從事土地經(jīng)濟、房地產(chǎn)經(jīng)濟、環(huán)境資源經(jīng)濟等研究。

2016-10-28

S 29；F 301

A

0517-6611(2016)34-0194-04