朱翔　王道鳳　朱群

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論城鎮(zhèn)化道路與大氣污染治理

朱翔王道鳳朱群

摘 要：過(guò)去高速的城鎮(zhèn)化道路，帶來(lái)了人口、產(chǎn)業(yè)的大轉(zhuǎn)移，為發(fā)展提供了動(dòng)力，但同時(shí)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化方式也是大氣污染產(chǎn)生的根本原因。治理大氣污染必須對(duì)癥下藥，要從國(guó)土空間功能著手，合理規(guī)劃城市城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展集約高效、綠色排放的新型城市產(chǎn)業(yè)，改善城鎮(zhèn)能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，培育具有綠色消費(fèi)方式、生活習(xí)慣的新型城鎮(zhèn)居民，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策制度，嚴(yán)格城鎮(zhèn)執(zhí)法。走新型城鎮(zhèn)化道路，以新的生產(chǎn)、生活和組織管理方式發(fā)展城市、城鎮(zhèn)。

關(guān)鍵詞:大氣污染；防治；對(duì)策；新型城鎮(zhèn)化

2013年以來(lái)，我國(guó)東部地區(qū)多次出現(xiàn)重度灰霾天氣。面對(duì)這來(lái)勢(shì)洶洶的大氣污染，如何科學(xué)應(yīng)對(duì)？筆者擬結(jié)合平時(shí)的工作實(shí)踐與思考，從“長(zhǎng)三角”城市群的一個(gè)成員——淮安市的實(shí)踐出發(fā)，就城鎮(zhèn)化與大氣污染的關(guān)系以及如何在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中做好大氣污染防治工作進(jìn)行粗淺探討。

一、歷程回顧：高速的城鎮(zhèn)化帶來(lái)灰霾“城市病”

我國(guó)城鎮(zhèn)化正在高速推進(jìn)。城鎮(zhèn)化日益成為擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。但與此同時(shí)，高速城鎮(zhèn)化也帶來(lái)了大量環(huán)境污染。

隨著城鎮(zhèn)人口迅速膨脹，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)中工業(yè)與生活廢氣（包括二氧化硫、煙塵、粉塵等）排放量明顯增加，導(dǎo)致大氣污染加重。我國(guó)工業(yè)廢氣排放量占廢氣排放總量的85%以上，而城鎮(zhèn)化引起的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中與快速增長(zhǎng)又是工業(yè)廢氣排放增加的主要原因。數(shù)據(jù)分析表明，城鎮(zhèn)化率每上升一個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致工業(yè)廢氣排放增加超過(guò)一個(gè)百分點(diǎn)。

環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)吳曉青2013年在一次回答中外記者的提問(wèn)時(shí)表示，我國(guó)中東部地區(qū)反復(fù)出現(xiàn)霧霾，深層次的原因是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中所積累環(huán)境問(wèn)題的顯現(xiàn)，高耗能、高排放、重污染、產(chǎn)能過(guò)剩、布局不合理、能耗過(guò)大和以煤為主的能源結(jié)構(gòu)持續(xù)強(qiáng)化，城市機(jī)動(dòng)車保有量快速增長(zhǎng)，污染排放量大幅增加，建筑工地遍地開(kāi)花，污染控制力度不夠，主要的大氣污染排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境容量等多種原因造成一些大中城市的霧霾不斷發(fā)生，尤其是在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角出現(xiàn)的頻次和程度最為嚴(yán)重。

淮安市地處蘇北腹地，既典型地印證了全國(guó)尤其是長(zhǎng)三角地區(qū)城鎮(zhèn)化與大氣污染的發(fā)展歷程，也具有自身鮮明的特點(diǎn)。

2012、2013年，淮安市空氣質(zhì)量在全省排名分別為第4名、第5名。2013年，淮安市空氣質(zhì)量按新標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)良天數(shù)為230天，優(yōu)良率達(dá)63%。主要污染物均為可吸入顆粒物和細(xì)顆粒物。PM10年均濃度為124微克每立方，超過(guò)國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)54微克，超過(guò)全省平均值9微克。PM2.5濃度為79微克每立方，超過(guò)國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)44微克，超過(guò)全省平均值6微克。

通過(guò)分析比較，淮安市大氣污染的基本情況如下：

1.近年來(lái)主要大氣污染物與城鎮(zhèn)化率總體上呈現(xiàn)同步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

2010年到2013年，淮安市的城鎮(zhèn)化率由50.79%上升到55.06%。2010年SO2為0.028毫克每升，NO2為0.029毫克每升，PM10為0.090毫克每升，2013年分別上升了7.1%、3.4%和25.6%。從中不難看出，城鎮(zhèn)化率與主要大氣污染物總體上同步增長(zhǎng)。

2.主要大氣污染源來(lái)自城市自身

（1）工業(yè)和燃煤污染。2013年，全市工業(yè)煙塵、粉塵年排放量約為2.1萬(wàn)噸，其中，火電企業(yè)排放約1/7，其他工業(yè)企業(yè)排放約6/7。工業(yè)和燃煤污染大約占到大氣污染總量的37.2%。

（2）機(jī)動(dòng)車污染。2013年淮安市機(jī)動(dòng)車保有量為71萬(wàn)輛，車輛的增加速度更是驚人，每天新上牌200多輛，油料消耗達(dá)80萬(wàn)噸以上。約占城市大氣污染的19.4%。

（3）施工揚(yáng)塵污染。市區(qū)建設(shè)用地面積每年大約1000公頃以上。各類建設(shè)土方開(kāi)挖、城市拆遷及人工清掃保潔揚(yáng)塵污染較為嚴(yán)重，成為城市環(huán)境空氣污染的重要來(lái)源，約占到總量的10%。

（4）二次污染。機(jī)動(dòng)車行駛將大的顆粒變得更為細(xì)小，使擴(kuò)散變得更為容易。城市機(jī)械保潔力量不足，道路積塵清除不及時(shí)，建筑垃圾、渣土和生活垃圾的運(yùn)輸撒漏都是城市道路污染的重要方面。工業(yè)、尾氣、揚(yáng)塵等污染物在空氣中還會(huì)發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，產(chǎn)生復(fù)合污染。二次污染大約占到總量的13%。

（5）其他來(lái)源。如市民生活、商業(yè)活動(dòng)等污染，累計(jì)約占22.8%。

3.淮安自身特殊性加重了大氣污染

（1）能源結(jié)構(gòu)中煤炭占比過(guò)大。全市2013年度煤炭占能源消費(fèi)總量比重為84%，燃?xì)狻⒐夥?、風(fēng)能、生物質(zhì)（含垃圾）和水力發(fā)電總量?jī)H占能源消費(fèi)總量的16%。目前淮安市的年用煤量為1358萬(wàn)噸，與周邊的鹽城市差不多，而鹽城市東臨黃海，土地面積是淮安市的1.7倍，空氣擴(kuò)散條件較好。連云港市電力供應(yīng)部分來(lái)自核電，年耗煤量只有淮安的1/2左右，同時(shí)東臨黃海，空氣擴(kuò)散條件也較好；和淮安市面積、地形相似的宿遷市，年耗煤量只有淮安市的1/4左右。

（2）產(chǎn)業(yè)布局不合理。年耗煤4萬(wàn)噸以上企業(yè)共有19家，排名前五的華能電廠、淮陰發(fā)電、井神鹽化、華爾潤(rùn)和淮鋼特鋼均處于城區(qū)或城區(qū)周邊，且在主城區(qū)主導(dǎo)風(fēng)向上，對(duì)城區(qū)空氣質(zhì)量影響較大。

（3）鹽化工業(yè)污染源劇增。新設(shè)立的淮安鹽化新材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)目前已經(jīng)審批化工類建設(shè)項(xiàng)目71個(gè)，在生產(chǎn)企業(yè)已達(dá)31家，比2013年新增26家。化工企業(yè)基本上排放VOCS，VOCS排放量增加導(dǎo)致了PM2.5濃度升高。數(shù)家企業(yè)的達(dá)標(biāo)排放累積排放廢氣污染物總量也不容忽視。

（4）道路施工揚(yáng)塵污染增加過(guò)快。2013年以來(lái)，有軌電車工程、韓侯大道、淮海南北路改造工程等全線施工，面廣量大，點(diǎn)多線長(zhǎng)，市區(qū)的土質(zhì)為沙土，施工和運(yùn)輸過(guò)程中極易飛揚(yáng)，加上施工機(jī)械多使用重油，形成了更多的空氣污染源。

（5）水運(yùn)移動(dòng)源污染總量較大?；窗彩兴W(wǎng)密布，水路運(yùn)輸發(fā)達(dá)。由于運(yùn)輸船舶基本以重油、油渣為燃料，大量的船舶雖然從運(yùn)河等航道上穿梭而過(guò)，但排放的大氣污染物卻需要長(zhǎng)時(shí)間擴(kuò)散和分解。在這方面造成的污染比周邊城市相對(duì)要嚴(yán)重得多。

綜上所述，高速的城鎮(zhèn)化是產(chǎn)生灰霾天氣的根本原因。延續(xù)過(guò)去的老思路、老框框走舊的城鎮(zhèn)化道路已行不通，必須走一條科學(xué)的新路。

二、應(yīng)對(duì)之策：以向大氣污染宣戰(zhàn)的科學(xué)舉措推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化

我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于加速階段的中后期階段，進(jìn)入城鎮(zhèn)化率70%左右的第三階段還需要15-20年時(shí)間。如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不受影響的前提下科學(xué)防治大氣污染？防治的新路又在哪里？

正當(dāng)各地疑惑不解、舉棋不定之時(shí)，2013年12月2日，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱“會(huì)議”）召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理發(fā)表了重要講話。會(huì)議提出，走中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量；要堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。這次會(huì)議不僅翻開(kāi)了我國(guó)城鎮(zhèn)化征程的新篇章，也為我們指明了科學(xué)防治城市大氣污染的正確道路。

根據(jù)會(huì)議精神，淮安市在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中開(kāi)展大氣污染防治，應(yīng)以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以2015年新實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》為依據(jù)，以提高居民生活質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)，以讓人記得住鄉(xiāng)愁、見(jiàn)得到藍(lán)天的空間布局為引導(dǎo)，以高效集約、綠色排放的產(chǎn)業(yè)為支撐，強(qiáng)化清潔能源供應(yīng)，開(kāi)展大氣環(huán)境整治，健全生態(tài)公益資金保障，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管監(jiān)測(cè)，集聚生態(tài)創(chuàng)建合力，在化解共性問(wèn)題上勇?tīng)?zhēng)標(biāo)兵，在破解個(gè)性問(wèn)題上勇于探索，全力打好城市大氣污染攻堅(jiān)戰(zhàn)，盡快建成適宜人居、布局合理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、空氣清新的國(guó)家級(jí)生態(tài)市，實(shí)現(xiàn)“白天深呼吸，晚上數(shù)星星”的綠色淮安夢(mèng)。

1.培育具有綠色消費(fèi)方式、生活習(xí)慣的新型城市居民

解決好人的問(wèn)題是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。為此，我們應(yīng)合理確定淮安的落戶條件，有序放開(kāi)落戶限制，防止城區(qū)人口總量膨脹過(guò)快給大氣環(huán)境帶來(lái)過(guò)大壓力。依據(jù)淮安蘇北區(qū)域中心城市定位和旅游、人力資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展商貿(mào)旅游業(yè)和勞動(dòng)密集型加工業(yè)，在增加就業(yè)崗位的同時(shí)，減少大氣污染。積極開(kāi)展多種形式的宣傳教育，普及大氣污染防治的科學(xué)知識(shí)。倡導(dǎo)綠色消費(fèi)方式和生活習(xí)慣，引導(dǎo)市民從自身做起、從點(diǎn)滴做起、從身邊的小事做起，共同改善空氣質(zhì)量。

2.規(guī)劃讓人記得住鄉(xiāng)愁、見(jiàn)得到藍(lán)天的新型城市布局

城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，要讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。為此，我們應(yīng)合理確定、適度擴(kuò)大城市規(guī)模，防止擴(kuò)張過(guò)快給大氣環(huán)境帶來(lái)太大壓力。在編制綜合性、產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)以及其他專業(yè)規(guī)劃時(shí)，都應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充分考慮大氣承受能力。未完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)不予受理規(guī)劃中建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。強(qiáng)化城市空間管制要求，規(guī)范各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城市新城、新區(qū)設(shè)立及布局，設(shè)置城市大氣通道，形成有利于大氣污染物擴(kuò)散的城市和區(qū)域空間格局。針對(duì)個(gè)別人士對(duì)淮安“工業(yè)圍城”的質(zhì)疑，應(yīng)組織專家和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研論證，對(duì)城市空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行提升和完善，對(duì)處于主導(dǎo)風(fēng)向上的企業(yè)逐步適時(shí)搬遷或轉(zhuǎn)產(chǎn)。

3.發(fā)展集約高效、綠色排放的新型城市產(chǎn)業(yè)

要按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。為此，我們應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行城市主體功能區(qū)規(guī)劃，新上工業(yè)項(xiàng)目一律布局在開(kāi)發(fā)區(qū)或?qū)I(yè)園區(qū)，以便于大氣污染集中治理。實(shí)行不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的落后產(chǎn)能一律淘汰，污染物排放長(zhǎng)期不達(dá)標(biāo)或治理無(wú)望的企業(yè)一律關(guān)閉，無(wú)法穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)一律治理。從嚴(yán)節(jié)能環(huán)保指標(biāo)約束，將二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物排放是否符合總量控制要求作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的前置條件。加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)大氣污染排放企業(yè)的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)，督促每個(gè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。對(duì)鹽化新材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)達(dá)標(biāo)排放廢氣累積問(wèn)題，跟蹤開(kāi)展環(huán)境容量評(píng)價(jià)，根據(jù)預(yù)測(cè)和監(jiān)測(cè)結(jié)果，對(duì)園區(qū)企業(yè)分類采取減產(chǎn)、限產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)等治理措施。結(jié)合國(guó)家級(jí)生態(tài)市創(chuàng)建工作，推動(dòng)園區(qū)生態(tài)創(chuàng)建如期達(dá)標(biāo)。

4.強(qiáng)化多渠道的新型城市清潔能源供應(yīng)

針對(duì)淮安煤炭消耗占比偏高的實(shí)際，應(yīng)加快推進(jìn)安邦電化等重點(diǎn)企業(yè)脫硫脫硝除塵改造工作；加大燃煤鍋爐整治力度，高污染燃料禁燃區(qū)和集中供熱范圍的燃煤鍋爐一律拆除，不在集中供熱范圍內(nèi)的10蒸噸（含）以上燃煤鍋爐一律按照國(guó)家、省標(biāo)要求進(jìn)行達(dá)新排放標(biāo)準(zhǔn)改造，不在集中供熱范圍內(nèi)的10蒸噸以下燃煤鍋爐一律拆除或改用清潔能源，其余鍋爐一律進(jìn)行達(dá)標(biāo)排放整治；加快清潔能源替代利用，加大天然氣、煤制天然氣、煤層氣供應(yīng)。

5.構(gòu)建有地方特色的新型城市大氣環(huán)境治理體系

在參照其他城市做法，做好機(jī)動(dòng)車尾氣、秸稈焚燒、一般施工揚(yáng)塵治理的同時(shí)，針對(duì)淮安的特點(diǎn)，大力開(kāi)展有針對(duì)性的治理工作。按照保障南京“青奧會(huì)”“省運(yùn)會(huì)”期間環(huán)境質(zhì)量臨時(shí)管控方案，迅速開(kāi)展大氣環(huán)境專項(xiàng)治理，嚴(yán)格落實(shí)限產(chǎn)、停產(chǎn)、停工限行等減少污染物排放措施。加快推進(jìn)省級(jí)化工園區(qū)及淮安萬(wàn)邦香料工業(yè)有限公司等重點(diǎn)企業(yè)揮發(fā)性廢氣污染治理進(jìn)度。深化道路施工揚(yáng)塵整治行動(dòng)，促進(jìn)各項(xiàng)抑塵措施落實(shí)。著手開(kāi)展O3專項(xiàng)整治活動(dòng)，分析成因，對(duì)癥下藥。探索加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸船舶動(dòng)力機(jī)械的監(jiān)管，減少重油燃燒污染。堅(jiān)持邊開(kāi)展治理、邊建章立制，抓緊完善和執(zhí)行長(zhǎng)效機(jī)制，防止問(wèn)題反彈。

6.建立多元化、可持續(xù)的新型城市生態(tài)公益資金保障機(jī)制

要建立多元可持續(xù)的城市建設(shè)資金保障機(jī)制。大氣治理生態(tài)公益資金短缺將是我們長(zhǎng)期的瓶頸問(wèn)題。為此，應(yīng)積極爭(zhēng)取上級(jí)各項(xiàng)大氣污染治理資金。在國(guó)家政策許可的前提下，地方債券發(fā)行向大氣治理傾斜。引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)大氣污染防治項(xiàng)目的信貸支持。探索排污權(quán)抵押融資模式，拓展節(jié)能環(huán)保設(shè)施融資、租賃業(yè)務(wù)。放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市大氣污染治理公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。

7.實(shí)施最嚴(yán)格的新型城市大氣執(zhí)法措施

“法治是推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化的最可靠保障”。“要健全綠色執(zhí)法體系。嚴(yán)格貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的理念和要求，塑造綠色城市模式，加大綠色執(zhí)法力度，切實(shí)保護(hù)綠色城鎮(zhèn)化的成果”。為此，應(yīng)利用新《環(huán)保法》的實(shí)施、新《大氣污染防治法》出臺(tái)的契機(jī)，強(qiáng)化學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)，開(kāi)展“執(zhí)法突破年”活動(dòng)，通過(guò)一批大氣違法案件的查處與曝光，突破大氣執(zhí)法監(jiān)察局面，強(qiáng)化震懾效果。

8.構(gòu)造“同呼吸、共奮斗”的新型城市生態(tài)創(chuàng)建格局

應(yīng)由重點(diǎn)考核城市的GDP、面積規(guī)模、城市化率等轉(zhuǎn)為重視人居環(huán)境，尤其要把大氣質(zhì)量作為評(píng)定一個(gè)城市優(yōu)劣乃至考核城市政府及其領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要內(nèi)容，推動(dòng)城市政府更加重視大氣污染防治工作。整合各類創(chuàng)建活動(dòng)，把大氣污染防治放到生態(tài)城市、文明城市、衛(wèi)生城市等創(chuàng)建活動(dòng)的重要位置，尤其是冠以“生態(tài)”名稱的各類創(chuàng)建活動(dòng)，都應(yīng)把大氣污染防治作為核心或重要指標(biāo)，組織各有關(guān)地方城市政府和有關(guān)部門(mén)合力攻堅(jiān)克難，共同推進(jìn)達(dá)標(biāo)，進(jìn)一步形成“同呼吸、共奮斗”的創(chuàng)建格局。

三、結(jié)語(yǔ)

傳統(tǒng)的高速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化深刻地改變著環(huán)境，是大氣污染加重的根本原因。解決大氣污染的根本出路在于必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化方式，構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城鎮(zhèn)化格局，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

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（作者單位：曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院、淮安市環(huán)境保護(hù)局）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.012