曾 毅， 麻戰(zhàn)洪， 周 盼

(湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，湖南長(zhǎng)沙 410007)

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城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的土地制度改革問(wèn)題研究

曾 毅， 麻戰(zhàn)洪， 周 盼

(湖南省國(guó)土資源規(guī)劃院，湖南長(zhǎng)沙 410007)

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)必須改革現(xiàn)行的土地制度，切實(shí)保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)全面保護(hù)耕地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化以及新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。筆者通過(guò)土地制度改革對(duì)城鄉(xiāng)一體化的作用、現(xiàn)行土地制度存在的諸如農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、征地、集體土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出了土地制度改革的基本原則和方向，深入探究了我國(guó)土地制度改革的具體對(duì)策。該研究旨在對(duì)推進(jìn)土地制度改革，建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)揮相應(yīng)的理論與實(shí)踐價(jià)值。

土地制度；城鄉(xiāng)一體化；改革；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入快速發(fā)展軌道，城鄉(xiāng)居民收入大幅增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)關(guān)系雖然在一定程度上得到局部改善，但并未從根本上解決城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。政府與學(xué)術(shù)界都曾指出，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要出路[1]。當(dāng)前，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)已成為我國(guó)建設(shè)新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，但現(xiàn)行的土地制度限制著土地要素的自由流動(dòng)，阻礙了全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大市場(chǎng)的建立，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制；允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)；允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)；完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制等一系列農(nóng)村土地制度改革安排[2]。2015年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議又提出落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分化為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些為建立新型的城鄉(xiāng)土地關(guān)系，進(jìn)一步推行土地制度改革，破除城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)良好的契機(jī)。筆者通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的內(nèi)涵、土地制度改革對(duì)城鄉(xiāng)一體化的作用以及現(xiàn)行土地制度存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，提出了土地制度改革的基本原則和具體對(duì)策建議，力圖以改變現(xiàn)有不合理的城鄉(xiāng)分割制度，促進(jìn)資源要素在城鄉(xiāng)之間的有效配置，大力促進(jìn)土地制度改革與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)以及和諧社會(huì)建設(shè)的需要。

1　城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌城市和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局、公共產(chǎn)品投入、公共服務(wù)及生產(chǎn)要素的配置，共謀發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域工業(yè)化城市化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村的共同繁榮[3]。具體內(nèi)涵包括：①以人的城鎮(zhèn)化為核心，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。②全面實(shí)施基本公共服務(wù)均等化，努力讓城鄉(xiāng)居民充分享受到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)成果。③優(yōu)化城鄉(xiāng)一體化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，科學(xué)合理布局城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧穩(wěn)定發(fā)展。④堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展、節(jié)約集約，提高資源利用率；堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。⑤推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、綠色化同步發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體”的發(fā)展模式，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展。⑥統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)及政府引導(dǎo)作用，強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力[4]。

2　土地制度改革對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的作用

2.1土地制度改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵路徑城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是制約我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市和農(nóng)村在治理體制、市場(chǎng)體系、工業(yè)化模式等方面差別化明顯，實(shí)行兩種截然不同的資源配置制度，不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，各方矛盾不斷加劇，農(nóng)村發(fā)展受到嚴(yán)重制約，城市發(fā)展也缺乏有力支撐和依托。當(dāng)前，打破我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵要素就是土地問(wèn)題，要發(fā)動(dòng)土地制度改革，徹底改變土地被征收為國(guó)有的過(guò)程、農(nóng)民土地權(quán)利受損的過(guò)程，要讓廣大農(nóng)民可以平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享現(xiàn)代化成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展[5]。

2.2土地制度改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略舉措農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化既是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)之一，也是加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α，F(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，要更多考慮推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題，保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑹袌?chǎng)化，促進(jìn)農(nóng)村集體土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。土地制度改革就是要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地市場(chǎng)與資本的對(duì)接，盤活農(nóng)業(yè)部門的各種資產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展[6]。

2.3土地制度改革是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在動(dòng)力土地問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，社會(huì)的穩(wěn)定和諧與國(guó)家的長(zhǎng)治久安與之息息相關(guān)[5]。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，土地問(wèn)題復(fù)雜多樣且具有廣泛性，一旦處理不當(dāng)，整個(gè)國(guó)家治理體系就會(huì)受到嚴(yán)重影響，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)必然會(huì)受到很大制約[5]。因此，有必要深化土地制度改革，尤其是加強(qiáng)戶籍、土地、社會(huì)保障、公共服務(wù)等領(lǐng)域的制度改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用及政府的引導(dǎo)作用，強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的內(nèi)在動(dòng)力，努力促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程。

3　城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地制度存在的問(wèn)題

3.1土地產(chǎn)權(quán)制度不完善在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清楚，農(nóng)民對(duì)土地只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，沒(méi)有實(shí)際交易權(quán)；但集體跟地方政府卻能夠用低廉的價(jià)格征用土地，導(dǎo)致很多土地資源利用率都不高，浪費(fèi)嚴(yán)重；再加上戶籍制度的約束，農(nóng)民不能夠也沒(méi)辦法真正離開土地，最終造成規(guī)?；耐恋厥褂檬茏瑁恋貟伝那闆r嚴(yán)重[7]。同時(shí)，土地制度在城鄉(xiāng)之間存在嚴(yán)重的不平等性和不公平性，城鎮(zhèn)國(guó)有土地可依法相對(duì)自由交易，而農(nóng)村土地在處置時(shí)要受非所有者的干預(yù)、制約。這些都嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程。

3.2土地法律制度面臨困境目前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的農(nóng)村土地法律制度正面臨著以下困境。一是農(nóng)村土地法律制度與集體土地權(quán)能之間的困境。當(dāng)前含糊不清且不完整的集體土地權(quán)利劃分模式已嚴(yán)重影響了農(nóng)民開發(fā)利用土地的積極性，不利于耕地的保護(hù)。二是農(nóng)村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的不健全致使農(nóng)村土地利用的低效率。三是農(nóng)村土地法律制度與農(nóng)民權(quán)益保障之間的困境。長(zhǎng)期忽視對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)必將最終導(dǎo)致對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約[8]。

3.3征地制度問(wèn)題矛盾突出當(dāng)前征地制度將城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)割裂，導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)法將農(nóng)村土地市場(chǎng)和城市土地市場(chǎng)相結(jié)合，城鄉(xiāng)土地行政性配置與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制深化改革相矛盾。此外，《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將補(bǔ)償限于直接損失，間接損失的補(bǔ)償則不予考慮。目前土地征用具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是由行政機(jī)關(guān)裁量，容易造成任意降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民損失嚴(yán)重。部分地方政府熱心追求GDP和政績(jī)，只顧眼前利益，征地目的和程序也比較模糊，加之缺乏有效的監(jiān)督和管理，對(duì)征地后的補(bǔ)償也不合理，沒(méi)有真正將被征地農(nóng)民的安置及社會(huì)保障落實(shí)到位[7]。

3.4農(nóng)村土地確權(quán)登記有待加強(qiáng)土地確權(quán)登記發(fā)證是土地管理和利用最核心的環(huán)節(jié)和最基礎(chǔ)的支撐。農(nóng)村土地確權(quán)登記對(duì)建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)展比較緩慢，僅基本完成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林權(quán)確權(quán)工作；尚未完成養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、“四荒地”使用權(quán)等確權(quán)工作；對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)和房屋所有權(quán)的登記工作才剛剛起步[9]。同時(shí)確權(quán)登記質(zhì)量還不夠高，沒(méi)有完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案支撐，承包地、林地、建設(shè)用地還未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記、一張圖管理。

3.5城鄉(xiāng)土地規(guī)劃管理長(zhǎng)期分離缺乏城鄉(xiāng)土地利用統(tǒng)一的、整體性的規(guī)劃管理體系，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)布局和要素空間配置。土地利用規(guī)劃是落實(shí)土地用途管制制度的主要措施。目前，城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃已比較健全，且與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等銜接較好，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌管理，較好地指導(dǎo)了城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)；而農(nóng)村土地利用規(guī)劃卻只落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，缺少村社層面的土地利用規(guī)劃指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)布局，尤其是農(nóng)村宅基地管理的缺失，導(dǎo)致大部分鄉(xiāng)村建設(shè)相對(duì)無(wú)序，布局比較零亂，用地不經(jīng)濟(jì)[10]。

4　土地制度改革的基本原則

4.1合法原則土地制度改革必須堅(jiān)持最基本的合法原則，確保城鎮(zhèn)土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村和城鎮(zhèn)郊區(qū)土地除法律規(guī)定外歸集體所有；確保農(nóng)村土地不得買賣，只能依法征用；確保農(nóng)村土地實(shí)行長(zhǎng)期穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)制，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓[10]。

4.2公平和效率原則同為國(guó)家公民，城鎮(zhèn)居民不占有土地。農(nóng)村居民占有土地。土地制度改革必須綜合考慮社會(huì)公平原則，合理分配土地利益。但相對(duì)于城鎮(zhèn)周邊土地收益的分配而言，農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)的土地制度改革更應(yīng)考慮效率原則，這就必須有效配置土地資源，提高生產(chǎn)、生活效率，進(jìn)一步促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)?；⒓s化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民收入[10]。

4.3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則土地制度改革的終極目標(biāo)是提高居民生活水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[10]。必須堅(jiān)持土地制度改革與新型工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、綠色化相結(jié)合，在提高農(nóng)村基本利益的同時(shí)，也為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展提供足夠的條件，確保城鄉(xiāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

4.4市場(chǎng)化發(fā)展原則農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展實(shí)行的是“約束和抑制”政策，而城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)發(fā)展則實(shí)行的是“漸進(jìn)式”模式，兩相對(duì)照，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展遠(yuǎn)慢于城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)化發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中涉及的土地矛盾進(jìn)一步加劇。因此，必須強(qiáng)化農(nóng)村土地市場(chǎng)化發(fā)展，將市場(chǎng)化發(fā)展貫穿土地制度改革的始終。

5　土地制度改革的對(duì)策建議

土地制度改革應(yīng)該朝著適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求，有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于土地要素自由流動(dòng)的方向改革[11]，其具體對(duì)策建議包括以下幾個(gè)方面。

5.1創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃系統(tǒng)創(chuàng)建統(tǒng)一城鄉(xiāng)用地分類標(biāo)準(zhǔn)及建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建條理清晰的“國(guó)土-區(qū)域-城市”規(guī)劃模式，但土地規(guī)劃在規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)各有側(cè)重點(diǎn)；創(chuàng)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)法律規(guī)劃系統(tǒng)，明確界定農(nóng)村土地的規(guī)劃對(duì)象，并根據(jù)各區(qū)域差異與土地利用類型差異制定相應(yīng)的法律約束制度；創(chuàng)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)監(jiān)管規(guī)劃系統(tǒng)，改變以往城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃和管理各成系統(tǒng)的情況，形成區(qū)域、規(guī)劃、土地等多個(gè)部門的土地規(guī)劃管理統(tǒng)一機(jī)制[7]。由一個(gè)部門專業(yè)負(fù)責(zé)土地規(guī)劃編制，其他部門根據(jù)自身職責(zé)和權(quán)限協(xié)助做好規(guī)劃工作，并根據(jù)制定的土地規(guī)劃制度進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)管[12]。

5.2建立城鄉(xiāng)相對(duì)完善統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)體系目前，法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能規(guī)定限制較多，同時(shí)城市國(guó)有土地使用權(quán)與農(nóng)村集體土地使用權(quán)存在明顯差異，建議以城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地產(chǎn)權(quán)體系為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)土地立法，建立對(duì)等的國(guó)有和集體土地使用權(quán)，分類管理集體土地使用權(quán)，將產(chǎn)權(quán)設(shè)置和用途管制分開，對(duì)國(guó)有土地與集體土地的所有權(quán)與使用權(quán)實(shí)行同等保護(hù)[13]。明確土地所有權(quán)主體，具體落實(shí)集體土地所有權(quán)歸屬，賦予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而完善城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系和優(yōu)化土地配置效率。

5.3建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)在符合規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地實(shí)行同等入市、同權(quán)同價(jià)[14]。同地同權(quán)，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以和國(guó)有建設(shè)用地一樣出讓、租賃、入股，打破集體建設(shè)用地不得出租的限制；同等入市，即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在同一個(gè)平臺(tái)上合法入市交易，改變目前國(guó)有建設(shè)用地獨(dú)家在平臺(tái)上交易，集體建設(shè)用地在灰市上非規(guī)范交易的格局。供求決定價(jià)格，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，將改變目前由政府獨(dú)家出讓決定供應(yīng)，導(dǎo)致價(jià)格扭曲的局面[15]。多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主體入市，真正形成由供求決定價(jià)格的機(jī)制，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

5.4切實(shí)推進(jìn)征地制度改革按照市場(chǎng)化原則，改革現(xiàn)有的土地征收、征用制度，縮小征地范圍，對(duì)公共利益逐步推行詳細(xì)列清單的形式，區(qū)分政府與軍事、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公益事業(yè)、國(guó)計(jì)民生等項(xiàng)目[12]。加快完善征地拆遷補(bǔ)償安置機(jī)制，探索建立征地協(xié)議制度，規(guī)范征地程序。建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)征地補(bǔ)償準(zhǔn)備金制度，執(zhí)行“先補(bǔ)償后拆遷、先安置后拆遷”原則，積極開展多種征地安置模式試點(diǎn)，采取公寓式安置、集體建設(shè)用地土地使用權(quán)入股、土地股份合作等多種形式妥善安置被征地農(nóng)民，形成適合被征地農(nóng)民特點(diǎn)和需求的就業(yè)安置、崗前培訓(xùn)和社會(huì)保障體系[16]。

5.5改革和完善宅基地制度完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，加快農(nóng)村地籍調(diào)查和集體建設(shè)用地登記發(fā)證工作，制定出臺(tái)宅基地管理辦法，建立健全農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)保護(hù)責(zé)任制。明晰農(nóng)村宅基地權(quán)能，明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，探索建立充分反映宅基地資源稀缺程度和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有償使用制度，形成節(jié)約利用宅基地的約束機(jī)制。探索建立農(nóng)村宅基地自愿退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。將農(nóng)村宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場(chǎng)，建立產(chǎn)權(quán)清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，有條件、分階段地逐步推進(jìn)農(nóng)村空置閑置宅基地流轉(zhuǎn)。開展農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押融資試點(diǎn)，建立產(chǎn)權(quán)明晰、價(jià)值明確、流轉(zhuǎn)便捷、融資高效的宅基地融資及配套制度體系。

5.6建立公平共享的土地增值收益分配制度當(dāng)前土地制度改革的重中之重就是土地增值收益分配問(wèn)題，它關(guān)乎社會(huì)公平、城市可持續(xù)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[15]。必須提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配份額，改變土地增值收益的分配第一道由政府出讓時(shí)獲得，未來(lái)增值部分誰(shuí)占誰(shuí)得，農(nóng)民在土地增值收益分配中無(wú)份的狀況。同時(shí)，應(yīng)遵從增值收益產(chǎn)生原理，對(duì)土地利益進(jìn)行合理、公平分配，且制定相關(guān)分配原則，建立土地增值收益歸社會(huì)的機(jī)制，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，區(qū)分“漲價(jià)歸公”與“漲價(jià)歸政府”，保證“漲價(jià)歸公”的土地增值回饋社會(huì)，保障原土地所有者獲得公平補(bǔ)償和土地級(jí)差地租，保障城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的土地和資金。

6　結(jié)語(yǔ)

我國(guó)土地改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有全面性、龐大性和社會(huì)性的特點(diǎn)，這項(xiàng)工程并不能一蹴而就，而是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。在不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的環(huán)境下，土地制度的改革勢(shì)在必行，只有全面落實(shí)土地的產(chǎn)權(quán)、征地、集體土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題的改革和創(chuàng)新，才能保證在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過(guò)程中切實(shí)保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，確保城鄉(xiāng)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

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Reflections on the Reform of Land System in the Integration of Urban and Rural Areas

ZENG Yi, MA Zhan-hong, ZHOU Pan

(Hunan Planning Institute of Land Resources, Changsha, Hunan 417000)

The integration of urban and rural construction should reform the existing land system, protect the legitimate rights and interests of the broad masses of farmers, achieve the comprehensive protection of arable land, promote economical and intensive utilization of land, and adapt to the agricultural modernization, industrialization and new-type industrialization and urbanization. We analyzed the effects of land system reform on the integration of urban and rural areas and the main problems of the existing land system. The basic principles, direction of land system reform of China were put forward. The specific suggestions for the reform of China′s land system were discussed. This research provided theoretical and practical values to promote the reform of land system, the establishment of land transfer mechanism, and the integration of urban and rural construction.

Land system; Integration of urban and rural construction; Reform; Overall planning of rural and urban areas

國(guó)家國(guó)際科技合作專項(xiàng)(2015DFA01370)。

曾毅(1972- )，男，湖南長(zhǎng)沙人，高級(jí)工程師，碩士，從事國(guó)土規(guī)劃與評(píng)價(jià)研究。

2016-04-15

F 301.11

A

0517-6611(2016)20-192-03