趙斯桐

(浙江海洋大學(xué),浙江舟山 316022)

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“村改居”社區(qū)治理的困境及出路

趙斯桐

(浙江海洋大學(xué),浙江舟山 316022)

“村改居”社區(qū)是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊的產(chǎn)物，數(shù)量多、情況復(fù)雜，基于“村改居”社區(qū)治理起步較晚、現(xiàn)階段的治理方式還處于摸索階段的現(xiàn)狀，從“村改居”的特殊性切入，著重對(duì)“村改居”社區(qū)治理中的管理體制不順、自治能力不強(qiáng)，人才匱乏，公共服務(wù)落后等方面進(jìn)行分析，針對(duì)治理工作面臨的困境提出解決策略，以期解決當(dāng)前城市治理存在的問(wèn)題，提升城市公共管理水平、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

城鎮(zhèn)化；“村改居”；社區(qū)治理；策略

隨著城市的不斷擴(kuò)張，越來(lái)越多的鄉(xiāng)村被納入城市，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題凸顯，形成了獨(dú)特的城中村現(xiàn)象，經(jīng)過(guò)城中村改造后“村改居”社區(qū)也隨之出現(xiàn)?！按甯木印鄙鐓^(qū)因其 “亦城市亦鄉(xiāng)村”的雙重特性、過(guò)渡性等特點(diǎn)，在社區(qū)治理方面有著與成熟城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)不同的治理方式，面臨著多重問(wèn)題和困難，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中“村改居”社區(qū)治理的諸多問(wèn)題難以解決。因此，從各個(gè)層次和角度去分析處理“村改居”社區(qū)治理中遇到的困難和矛盾，有針對(duì)性地提出一些解決策略，是解決當(dāng)前城市治理問(wèn)題的關(guān)鍵所在，對(duì)提升城市公共管理水平、調(diào)整社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有重要意義。該文針對(duì)“村改居”社區(qū)治理面臨的困境，提出解決對(duì)策，以期為相關(guān)研究提供借鑒。

1　“村改居”社區(qū)界定及其特點(diǎn)

1.1“村改居”社區(qū)界定在理論上，一般根據(jù)社區(qū)的地域分類(lèi)準(zhǔn)則將其分為3種類(lèi)型，分別是農(nóng)村社區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)以及城市社區(qū)[1]。該文所討論的“村改居”社區(qū)是一種特殊形式的社區(qū)，它形成于城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，由于政府改造“城中村”或是土地的集體征收占用農(nóng)民土地、拆除農(nóng)村住宅，導(dǎo)致農(nóng)民集體搬離原來(lái)住所及生存環(huán)境，被集體安置于拆遷社區(qū)中的新型社區(qū)。該種社區(qū)改變了農(nóng)村的集體所有制，雖然居民都是農(nóng)民，卻沒(méi)有農(nóng)民賴以生存的土地，所以又不能將其歸類(lèi)到農(nóng)村社區(qū)中[2]。政府一般傾向于把該種拆遷安置小區(qū)歸類(lèi)到城市社區(qū)中，但是“村改居”社區(qū)因其深厚的“鄉(xiāng)土氣息”，使其處于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)之間的尷尬境地，很難準(zhǔn)確地歸屬于任何一種城市社區(qū)類(lèi)型，它是隨社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的新型社區(qū)。該類(lèi)社區(qū)因其自身特質(zhì)影響出現(xiàn)的各種問(wèn)題，嚴(yán)重制約和影響著城市基層治理水平的提高和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

1.2“村改居”社區(qū)特點(diǎn)將“村改居”社區(qū)分別與城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)“村改居”社區(qū)具有以下的特點(diǎn)。

1.2.1過(guò)渡性。 “村改居”社區(qū)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中原居民最后的港灣?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民雖然已轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，但其居民在生活方式、行為觀念、就業(yè)能力上與城市居民相比還有較大差距，他們無(wú)法完全融入到城市當(dāng)中，村社共同體是他們的庇護(hù)所，為“村改居”社區(qū)居民從農(nóng)民到市民的過(guò)渡提供了一個(gè)緩存地帶?！按甯木印鄙鐓^(qū)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，由于“村改居”社區(qū)的過(guò)渡性，加之城鎮(zhèn)化和“村改居”工作的開(kāi)展，“村改居”社區(qū)與城市社區(qū)之間的差距終將消失，最終過(guò)渡到城市社區(qū)。

1.2.2環(huán)境復(fù)雜性?！按甯木印鄙鐓^(qū)的居民人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，文化心理各異，經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜，主要體現(xiàn)在以下方面：首先，社區(qū)居民由于其所從事職業(yè)的領(lǐng)域不同被劃分為不同群體，一部分是以土地為生產(chǎn)資料的農(nóng)民，城鎮(zhèn)化過(guò)程中，農(nóng)民失去了耕作的基本條件，通過(guò)出租自有的宅基地獲取收益，或者因?yàn)槭ジ囟獬龃蚬?，再次與居住地分離，該類(lèi)人群與城市的交集較少，成為一個(gè)階層；另一部分人在城市找到自身立足點(diǎn)，融入到城市的經(jīng)濟(jì)鏈條中，幾乎完全“城市化”，成為城市居民。這些原因造成了“村改居”社區(qū)居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動(dòng)性較大的特點(diǎn)。其次，居民文化心理各異，農(nóng)村居民保留了原來(lái)的生活習(xí)性，居民間關(guān)系密切，往來(lái)頻繁，與城市居民不同。例如，某些拆遷安置小區(qū)建設(shè)好的綠化帶會(huì)被居民拔掉種植蔬菜；安置好的基礎(chǔ)設(shè)施會(huì)被居民改造為座椅，以便聚集起來(lái)閑話納涼。這些是原住城市居民不會(huì)有的生活習(xí)慣，這就造成了文化二元。最后，在經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，農(nóng)民大部分以務(wù)農(nóng)為業(yè)，但原有的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變不夠完善，農(nóng)民又尚不具備加入城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，造成社區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。

2　城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“村改居”社區(qū)治理存在的主要問(wèn)題

2.1“村改居”杜區(qū)治理內(nèi)容“村改居”是一個(gè)過(guò)程，而“村改居”社區(qū)是其結(jié)果和目標(biāo)，“村改居”社區(qū)的治理是其手段?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理的主要內(nèi)容可概括為以下幾方面：取消其行政性質(zhì)改為社區(qū)治理、農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有、農(nóng)民集體資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革、原集體用房及私房的產(chǎn)權(quán)所有制改革、城鄉(xiāng)居民享有平等的權(quán)利和義務(wù)[3]。

2.2存在問(wèn)題作為一個(gè)新型的管理組織，“村改居”社區(qū)在實(shí)際操作過(guò)程中還存在一些問(wèn)題。

2.2.1“村改居”社區(qū)管理體制不順。傳統(tǒng)村委會(huì)的主要職能是管理本村的行政事務(wù)，是對(duì)村民與村集體經(jīng)濟(jì)的管理，強(qiáng)調(diào)的是行政職能。而城市社區(qū)的主要職能是給居民提供社區(qū)服務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)職能，基本沒(méi)有對(duì)居民財(cái)產(chǎn)的管理。目前大多數(shù)“村改居”社區(qū)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，使得其在治理過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題。由于對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的復(fù)雜性了解不夠，準(zhǔn)備工作不完善，政府在城鎮(zhèn)化過(guò)程中征集到農(nóng)村土地后，不會(huì)過(guò)多介入農(nóng)民的行政及日常事務(wù)管理，而是放手將權(quán)力交給原村委會(huì)人員，造成農(nóng)村管理與城市管理的脫節(jié)，不能真正將“村改居”后的社區(qū)納入到城市管理與建設(shè)中[4]。導(dǎo)致了“村改居”社區(qū)在管理體制方面存在著管理體制不完善，社區(qū)管理過(guò)程中決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能不清晰等問(wèn)題，使得“村改居”社區(qū)難以充分發(fā)揮其在城市治理中的基層“單元”作用。

2.2.2“村改居”社區(qū)居民自治能力不強(qiáng)。當(dāng)前的“村改居”社區(qū)居民自治組織的發(fā)展也面臨著不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)為居民自治權(quán)力及自我服務(wù)意識(shí)淡薄，自我管理、自我監(jiān)督意識(shí)差，社區(qū)居民自治能力較弱?！按甯木印鄙鐓^(qū)的大多數(shù)居民是失地農(nóng)民，年齡偏高、文化水平偏低、自我組織和協(xié)調(diào)能力差，對(duì)于相關(guān)的政策、制度不了解，居民有什么事情不會(huì)去找社區(qū)，而是跟以前在村子里一樣，直接去找原來(lái)的村干部或是大隊(duì)長(zhǎng)，可見(jiàn)居民對(duì)于改制后的社區(qū)不夠了解和適應(yīng)。改制打破了原來(lái)的生活模式，加之大量外地人口涌入社區(qū)，打破了原本“村內(nèi)皆熟人”的村情，居民并沒(méi)有真正融入社區(qū)生活，缺乏主動(dòng)性和社區(qū)參與意識(shí)?！按甯木印鄙鐓^(qū)居民對(duì)社區(qū)內(nèi)集體事件關(guān)心較少，而且拆遷小區(qū)內(nèi)部的居住者多為老人，因?yàn)槭チ送恋兀【用穸嘁酝獬龃蚬樯?，留下年邁的老人獨(dú)居，老年人參與社區(qū)集體活動(dòng)的興致不高，使得居民身份意識(shí)和歸屬感缺乏，加之主體的局限性，導(dǎo)致社區(qū)自治能力較差[5]。

2.2.3“村改居”社區(qū)管理人才匱乏?！按甯木印敝?，村民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民，村民居住環(huán)境發(fā)生了很大變化。雖然社區(qū)居民還是原班人馬，但身份、法律地位、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，社區(qū)的組織、管理體制、管理對(duì)象和內(nèi)容、管理的方式均發(fā)生了變化[2]。社區(qū)居民的復(fù)雜性和管理難度的增加，管理者能力的提升成為必要。但是由于“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員大部分是由原村委會(huì)的人員調(diào)整組合而成，多數(shù)人年齡較大、學(xué)歷不高，工作方式方法單一，基本不具備社區(qū)管理的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，工作的方式方法還停留在原來(lái)的村委會(huì)時(shí)期，對(duì)于社區(qū)管理的工作力不從心。

2.2.4“村改居”社區(qū)公共服務(wù)落后。隨著“村改居”社區(qū)居民組成的多樣化，社區(qū)居民生活方式和生活結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，社區(qū)居民對(duì)于“村改居”社區(qū)的公共服務(wù)要求也越來(lái)越多、越來(lái)越高，而社區(qū)卻因?yàn)榉N種原因，難以提供有效的社區(qū)公共服務(wù)，社區(qū)公共服務(wù)不足。主要表現(xiàn)為：①“村改居”社區(qū)管理體制不順、職能轉(zhuǎn)變不到位，社區(qū)居委會(huì)行政化嚴(yán)重，沒(méi)有很好地履行公共服務(wù)的職能，導(dǎo)致社區(qū)的公共服務(wù)落后。②“村改居”社區(qū)公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足。由于與城市的管理建設(shè)脫節(jié)，沒(méi)有達(dá)到一體化，“村改居”社區(qū)仍承擔(dān)著未改造前的公共事務(wù)和治理和公共支出[6]。社區(qū)公共服務(wù)的支出資金來(lái)源于集體經(jīng)濟(jì)組織，導(dǎo)致社區(qū)公共服務(wù)功能不平衡，出現(xiàn)兩極分化，集體經(jīng)濟(jì)效益好的社區(qū)，公共服務(wù)就健全。與之相反的，社會(huì)公共服務(wù)就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的落后。③社區(qū)公共服務(wù)供給模式單一。當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)主要是由政府來(lái)供給，其公共服務(wù)供給的形式、質(zhì)量和數(shù)量短缺，滿足不了社區(qū)居民日益增長(zhǎng)的需求，為社區(qū)建設(shè)發(fā)展埋下了隱患。

3　加強(qiáng)我國(guó)城市“村改居”社區(qū)管理工作的建議

3.1改善社區(qū)管理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)“村改居”社區(qū)建設(shè)的組織協(xié)調(diào)拆遷安置小區(qū)內(nèi)的村委會(huì)被改成居委會(huì)，社區(qū)治理體制也和之前大不一樣，“村改居”社區(qū)有其獨(dú)特的組織體系。在組織架構(gòu)上，社區(qū)常設(shè)組織機(jī)構(gòu)如社區(qū)黨組織、社區(qū)服務(wù)中心與社區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之間矛盾凸顯，限制了各機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在基層社區(qū)制度關(guān)系上，首先，要強(qiáng)化制度建設(shè)，完善政府在社區(qū)內(nèi)部履行的職能，加強(qiáng)社區(qū)居民主體參與意識(shí)，提升社區(qū)服務(wù)水平，構(gòu)建出一個(gè)政府職能部門(mén)、街道辦事處、社區(qū)居民等主體多元化的基層治理格局[7]。其次，構(gòu)建“參與式”治理方式，劃分社區(qū)職能，以社區(qū)協(xié)商制度為保障，要理清社區(qū)組織的各自職能職責(zé)，逐漸形成以社區(qū)黨委為中心、拓寬社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)、社區(qū)居民為自治主體、社區(qū)社會(huì)組織為輔的組織體系。

3.2 推進(jìn)“村改居”居民主動(dòng)參與社區(qū)自治首先，多途徑、多手段調(diào)動(dòng)社區(qū)居民積極地參加社區(qū)活動(dòng)。一是以社區(qū)文體活動(dòng)為紐帶，強(qiáng)化居民的社區(qū)主體意識(shí)。“村改居”社區(qū)居委會(huì)定時(shí)舉辦社區(qū)文化活動(dòng)，聯(lián)系居民的日常生活及風(fēng)俗習(xí)慣，確定合適的主題，豐富社區(qū)自身的文化內(nèi)涵，將文化作為連接點(diǎn)團(tuán)結(jié)社區(qū)居民，強(qiáng)化其社區(qū)意識(shí)。二是建立社區(qū)協(xié)商制度，理順治理機(jī)制。應(yīng)當(dāng)對(duì)居民議事會(huì)議事的權(quán)責(zé)范圍給予一定的明確。社區(qū)協(xié)商要規(guī)范化、制度化，必須根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、政策，形成一套完整的參與機(jī)制。三是提升社區(qū)自治組織的自治能力，使其帶動(dòng)居民更好的參與到社區(qū)自治中，其中的自治組織主要是指社區(qū)內(nèi)的一些組織機(jī)構(gòu)，如業(yè)主委員會(huì)之類(lèi)的中介組織。加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)共同治理的氣氛，無(wú)論是社區(qū)黨組織、居委會(huì)，還是志愿者協(xié)會(huì)、業(yè)主委員會(huì)都參加到社區(qū)治理中來(lái)，優(yōu)化社區(qū)資源配置，促進(jìn)社區(qū)主體和各分單位的共同發(fā)展。同時(shí)，在總結(jié)治理中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建事業(yè)單位等政府機(jī)構(gòu)參與社區(qū)建設(shè)與社區(qū)自治的機(jī)制體系，把“村改居”社區(qū)自治推向制度化[4]。

3.3培訓(xùn)“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員“村改居”社區(qū)內(nèi)部的工作推動(dòng)主要靠社區(qū)的工作人員展開(kāi)，所以工作人員的素質(zhì)對(duì)社區(qū)工作的質(zhì)量起決定作用。改制后的“村改居”社區(qū)居委會(huì)工作人員中相當(dāng)一部分來(lái)自于原村委會(huì)，雖然存在社區(qū)的管理能力缺乏、工作方式單調(diào)等劣勢(shì)，但常年的鄉(xiāng)村工作使其具有深厚的群眾基礎(chǔ)，為社區(qū)治理相關(guān)工作的開(kāi)展提供了良好的根基，所以要利用優(yōu)勢(shì)補(bǔ)齊短板，加強(qiáng)對(duì)其進(jìn)行相關(guān)引導(dǎo)和培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變其工作思想，加強(qiáng)社區(qū)管理能力的培養(yǎng)。對(duì)于“村改居”社區(qū)工作人員的培養(yǎng)，要有針對(duì)性地聯(lián)系“村改居”社區(qū)的特性和實(shí)際情況，增強(qiáng)社區(qū)工作人員對(duì)于居民民主意識(shí)的培訓(xùn)方面、公共事務(wù)的處理能力、基層矛盾的應(yīng)急處理能力等方面開(kāi)展專(zhuān)題培訓(xùn)。為提高社區(qū)工作人員積極性與素質(zhì)，要引入績(jī)效考核制度、人才引進(jìn)制度等制度，不斷充實(shí)、激勵(lì)社區(qū)工作人員的工作能力與積極性。通過(guò)培訓(xùn)激勵(lì)等措施的實(shí)施，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把實(shí)踐中的工作經(jīng)驗(yàn)上升到理論認(rèn)識(shí)的高度，使其更好地服務(wù)于“村改居”社區(qū)治理工作，為“村改居”社區(qū)工作提供人才保障。定期選拔具有較高政治素養(yǎng)、較強(qiáng)業(yè)務(wù)能力、較硬工作作風(fēng)的社區(qū)工作人員加入到社區(qū)建設(shè)中來(lái)，創(chuàng)新社區(qū)工作上掛下派、橫向交流、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)深造等培訓(xùn)機(jī)制，提升其政治地位和經(jīng)濟(jì)待遇，在評(píng)先、評(píng)優(yōu)、公務(wù)員招考等方面向其適當(dāng)傾斜[8]。

3.4推進(jìn)公共服務(wù)均等化進(jìn)程公共服務(wù)均等化是“在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，處于不同地區(qū)的所有居民都能享受到大體相等的基本公共服務(wù)”[9]。“村改居”社區(qū)的公共服務(wù)較為落后，作為“村改居”社區(qū)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使“村改居”社區(qū)享有與城市社區(qū)同等的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共保障，以推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，助推公共服務(wù)均等化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)的需求增多、層次增加，以政府為主體的單一化供給模式面臨一定壓力。應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)公共服務(wù)績(jī)效考評(píng)與監(jiān)督對(duì)話機(jī)制建設(shè)，全面發(fā)揮政府主管部門(mén)、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、社區(qū)居民以及專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，促進(jìn)行業(yè)自律、保護(hù)居民權(quán)益、大眾媒體和公眾監(jiān)督等多方面的有機(jī)結(jié)合，積極引進(jìn)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，形成全面的社區(qū)公共服務(wù)考評(píng)與監(jiān)督體系，要保障社區(qū)的健康發(fā)展，為其基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施提供良好的機(jī)制保障。

[1] 徐永祥．社區(qū)發(fā)展論[M]．上海:華東理工大學(xué)出版社，2000.

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Predicament and Outlet for Reforming from Villager Committee to Resident Committee in Community Governance

ZHAO Si-tong

(Zhejiang Ocean University, Zhoushan, Zhejiang 316022)

Community of reforming from villager committee to resident committee is the product of urbanization in China, which is rich in quantity and has complex situations. However, community control of reforming from villager committee to resident committee had a rather late start. The control method was still at the exploring stage at present. Starting from the specificity of reforming from villager committee to resident committee, problems in community control were analyzed, such as the not smooth management system, poor self-government ability, lack of human resources and backward public service. Based on these, countermeasures were put forward, which solved the existing problems in urban governance, enhanced the urban public management level, and promoted the construction of urban and rural integration.

Countermeasure; Reforming from villager committee to resident committee; Community control;Strategy

趙斯桐(1989- )，男,內(nèi)蒙古包頭人，碩士研究生，研究方向：農(nóng)村公共管理。

2016-05-23

S-9

A

0517-6611(2016)20-223-03