○闞和慶

法治視野下構建和諧黨群關系的三個著力點

○闞和慶

黨群關系是我國的一種根本性政治關系。能否正確處理好黨群關系，決定著我國國家治理的深度、廣度，直接關系到黨的執(zhí)政合法性及合理性。當前，我國已進入全面深化改革時期，社會利益關系面臨著深刻調整，人們的權利和法治意識日益增強，民生權益的保障、社會秩序的和諧穩(wěn)定及公共權力的規(guī)范運行，逐漸成為當前群眾普遍關心且深刻影響我國黨群關系的熱點問題。在黨群關系所處的社會語境發(fā)生變化的條件下，黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的重大戰(zhàn)略部署，這表明依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出。法治本質上屬于一種規(guī)則性思維、一種理性化的治理方式，在民生權益保障、社會矛盾化解及權力制約方面，具有不可替代的作用。構建和諧黨群關系，推進國家治理體系和治理能力現代化，必須適應時代變化的特點和規(guī)律，充分發(fā)揮法治的社會功能，注重法治路徑的拓展和完善。

一、推進我國的民生法治建設，增強人民群眾的獲得感

黨群關系本質上是政黨與群眾之間以利益為紐帶的互動關系，和諧的黨群關系主要體現為政黨的奮斗目標、意志行動特別是權力運行與公眾利益之間的一致性程度。政黨的產生和發(fā)展根源于社會利益斗爭的需要，政黨通常代表特定階級階層的利益，以獲取或保持政治權力為首要目標，具有鮮明或潛隱的階級性，但由于政黨的生存和發(fā)展離不開社會的經濟、政治和文化資源供給，政黨為了實現其政治目的又必然表現出社會性，即需要滿足其他階級階層的利益，擴大自身的社會基礎，增進自身的社會認同度。如若一個政黨的政策、行動違背社會的公共利益，得不到民眾的廣泛支持和認可，政黨的社會基礎就會逐漸瓦解，生命力將岌岌可危。因此，能否構建和諧的黨群關系，關鍵是看政黨能否有效地代表社會民眾的利益，滿足其各種利益訴求。

對于中國共產黨而言，保持黨與人民群眾的血肉聯系，代表廣大人民群眾的根本利益，是由黨的性質、宗旨及歷史使命所決定的，也是新時期構建和諧黨群關系及鞏固黨的執(zhí)政基礎的現實需求。黨要切實代表廣大人民群眾的根本利益，就必須滿足群眾普遍關心的利益訴求特別是民生需求，增強群眾的利益獲得感。人民群眾的民生需求隨著社會的進步而不斷發(fā)展。在溫飽問題解決后，我國的民生建設正在由生存型向發(fā)展型轉變。而解決發(fā)展型民生問題就要求充分保障人民群眾教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等方面的民生權利，共享改革發(fā)展成果，促進人的全面發(fā)展。這一時代任務更深刻、更全面、更復雜，牽動著幾乎每個百姓的神經，直接關系著黨的執(zhí)政基礎和經濟社會的科學發(fā)展。解決好民生保障問題是構建和諧黨群關系的利益基礎。

在現代社會，法治秉持以人為本的原則理念，以維護人的生存和發(fā)展權利、社會的公平正義以及社會成員的和諧共生為其價值追求，具有保障和改善民生的功能。具體來說，法治能夠通過確認和保障公民的財產權、就業(yè)權、勞動權、休息權、教育權、社會保障權等，維護公民生存和發(fā)展的權利。法治“既有效地記錄下得到承認和保障的利益，又忠實地記錄下遭受拒絕和排斥的利益，以及各種利益所獲得承認的限度”［1］（P371），從而實現對社會資源、利益及負擔進行權威性的公正分配，滿足公民的正當合理的利益需要，包括運用差別原則矯正現實社會中的不合理差異，對弱勢群體的權益予以特殊保障。當然，不能直接或片面理解法治保障民生的功能，“國家的法律并不能直接給公民提供口糧，它們能做的只是創(chuàng)造動機，亦即通過懲罰與獎勵使人們產生動機，根據這種動機，人們可以為自己提供口糧。法律也不能命令個人尋求富裕，它們能做的只是創(chuàng)造條件，以刺激和鼓勵人們去努力占有更多的財富”［2］（P100-101）。

我國目前廣受關注的民生問題諸如教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、住房等，很大程度上源于廣大人民群眾的民生權利尚未得到法治層面的充分重視和保障。在我國的全面深化改革時期，改善和保障民生，尤其需要從立法、執(zhí)法以及司法等方面推進民生法治建設，切實保障群眾的民生權利。

制定并完善民生保障的法律體系，是推進民生法治建設的基本前提。改革開放初期，經濟立法是我國立法工作的主要內容，而有關民生保障的社會立法明顯缺失。進入21世紀后，隨著我們黨對中國特色社會主義建設規(guī)律的認識逐漸深化，以民生保障為主要內容的社會建設日益受到重視。但是，總的來看，目前我國民生方面的立法與現實要求仍有較大差距，主要表現為立法的體系還不完備，缺乏實施細則，與實際也有一定脫節(jié)。制定并完善民生保障的法律體系應該堅持民主立法、科學立法。民主立法強調立法要尊重和反映民眾的意愿、要求，堅持人民的主體地位，正如習近平指出的，“民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”，必須“創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議”［3］。但完全按照民意并不一定符合法律自身的規(guī)律和具體社會實際，因此還須通過科學立法確保立法的質量。在民生建設領域，科學立法應建立科學合理的立法體制機制，加強黨對立法工作的領導，注重深入調查研究，善于發(fā)揮、整合社會多方力量和智慧，不斷提高民生立法的及時性、系統(tǒng)性、可操作性及合理性。

“徒法不足以自行”。民生方面的法律絕大多數都是由行政機關實施、執(zhí)行。行政執(zhí)法直接影響著民生法治的社會實效和民生權利的保障。執(zhí)法機關及其人員應積極主動地落實各種事關民生的法律，增強依法履職能力，樹立執(zhí)法為民理念，堅持“人性化”執(zhí)法，堅決避免“釣魚執(zhí)法”、野蠻執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等不當執(zhí)法行為，為人民群眾的民生需求提供及時有效的保障。黨和政府要對民生執(zhí)法進行嚴格的考核與監(jiān)督，將“法治GDP”列入各級政府或領導干部的政績考核指標，不斷提高民生執(zhí)法的質量和公信力。同時嚴格實行行政問責制，對漠視和踐踏公民尊嚴和民生權益、造成惡劣社會影響的失職瀆職行為進行依法問責追究。當然，若出現公民民生權利遭受侵犯的情形，還需要司法機關予以及時、有效的救濟，“無救濟則無權利”，司法救濟是民生權利的最后一道保護屏障。在司法過程中，要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”，如此才能健全民生法治體系，增進群眾對黨的信賴和認同。

二、以法治方式保障社會秩序的和諧穩(wěn)定，提升人民群眾的安全感

社會秩序的和諧穩(wěn)定是個人生存、發(fā)展的基本前提，離開了社會秩序就不可能有人的存在、發(fā)展和自由。只有在一定社會秩序的保障下，人才能不斷發(fā)展自己并通過社會的發(fā)展而發(fā)展。一旦社會失去正常的秩序，“關系的穩(wěn)定性消滅了，結構的有序性混淆不清了，行為的規(guī)則性和進程的連續(xù)性被打破了，偶然的和不可預測的因素不斷地干擾人們的社會生活”［4］，社會的和諧穩(wěn)定、民眾的權益保障都無從談起?？梢哉f，和諧穩(wěn)定的社會秩序是和諧黨群關系的社會基礎。在現代社會，執(zhí)政黨基本職責之一就是對社會系統(tǒng)進行有效的治理，使社會成員的行為在一定規(guī)則的約束下朝著有機協(xié)調、功能整合的方向發(fā)展，從而實現社會秩序的和諧穩(wěn)定。

當代中國正處在社會轉型、體制轉軌時期，面臨著全面深化改革的嚴峻任務。通過改革解決社會發(fā)展中的許多深層次的痼疾和矛盾，必然要沖破各種舊的制度政策體系，建立新的社會規(guī)范規(guī)則。在這種情形下，因為利益關系調整和發(fā)展壓力帶來的各種矛盾和沖突更易發(fā)生，給人民群眾帶來不安全感。構建和諧黨群關系，應該充分發(fā)揮法治的社會規(guī)范作用，優(yōu)化社會治理，特別是妥善處理好各種突出的社會利益矛盾和沖突事件，“把人民群眾對平安中國建設的要求作為努力方向”，提升人民群眾的安全感。

法治是營造社會安全空間的基本前提。實現社會的長期和諧穩(wěn)定，只能依靠法治而非人治。法治能夠厘清公民權利和義務以及公共機構的權責，將有限的資源按照社會所允許的尺度在社會成員之間分配，為人們的活動提供明確的指引。權利和義務的設定“把復雜的利益關系簡單化和固定化為一種關系模式，并用法律符號來表示人與人的利益關系”［1］。這有助于減少沖突和交易成本，促進人們的合作與社會的和諧。法治還能夠依靠國家強制力量，通過懲治違法行為和肯定合法行為，為社會個體或組織提供正確的價值和行為指引，從而實現社會秩序的和諧穩(wěn)定。具體地說，依據法律，“人們可以預測自己未來行為及其后果，合法地選擇和安排自己的行為；政府可以把握其行為的目的與方向，并把自己的行為納入法律鋪設的軌道，以保障政府行為的合法性和公正性”［5］。此外，由于法治具有權威性、規(guī)范性、非人格性和正義性，在法治條件下，利益矛盾和沖突能夠被轉化為與政治相脫離的專門技術性問題，從而有助于擺脫國家權力的不當干預，減少造成新的矛盾沖突的可能性。

當前，由體制轉型、政策調整引發(fā)的各種利益矛盾和沖突更加凸顯出來，對社會治理、黨群關系的和諧發(fā)展提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。單純地依靠在革命時期和計劃經濟條件下形成的社會治理方式，諸如思想教育、行政性手段等，已經遠不能適應社會發(fā)展的需要。市場經濟的發(fā)展帶來了經濟利益主體的多元化、社會流動性的增強、民主法治觀念的逐漸深入人心，這些新的社會變化特征，從深層次要求提升社會治理的法治化水平。運用法治方式和法治思維開展社會治理，能夠建構一種充滿活力的“包容性秩序”，使各種社會矛盾和沖突在法律理性的基礎上得以化解或緩和，而非單憑強力控制獲得的一種靜態(tài)式穩(wěn)定，從而提升黨執(zhí)政的正義性和權威性，增進群眾對黨的信賴和認同。

以法治建設促進社會和諧穩(wěn)定，必須依據社會現實的變化，不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系，推進良法善治的形成。針對利益矛盾多發(fā)、頻發(fā)的社會領域，應注重法律制度的可操作性論證和細節(jié)設計，同時廣泛進行普法宣傳教育，開展法律咨詢服務，營造學法、尊法、守法、用法的社會氛圍，讓法律為群眾所真正理解和熟悉，引導、教育群眾依法維權，不斷強化法律在維護群眾利益、化解社會矛盾中的權威地位。黨和政府還應健全和完善有效的社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、糾紛解決機制、救濟救助機制，將社會公眾的利益訴求納入法制化、制度化的軌道，推進社會治理法治化。

領導干部的法治素養(yǎng)對于以法治方式促進社會秩序和諧穩(wěn)定，具有關鍵性的作用。黨的十八大報告明確指出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作”。這項要求具有鮮明的問題針對性。一個時期以來，一些地區(qū)和部門的領導人為追逐“政績”，完全喪失對法律的敬畏，肆意推行所謂“良性違法”式改革，大搞“土地財政”，大拆大建，嚴重踐踏群眾的合法權益，導致各種惡性群體性事件和社會沖突。有的領導干部對于矛盾沖突奉行“搞定就是穩(wěn)定”、“擺平就是水平”、“沒事就是本事”的態(tài)度。而這些都只是暫時掩蓋、壓制了矛盾，并未使矛盾真正解決，相反還積累、滋生了更大的矛盾和沖突，惡化了社會生態(tài)，不僅使國家的法律和制度處于一種事實上的虛置狀態(tài)，弱化了其社會公信力，同時還扭曲了黨群、干群關系，使黨和政府的形象受到污損。改變這種不良狀態(tài)，基本路徑就是提高領導干部運用法治思維和法治方式開展群眾工作的能力。為此，應注重在輿論宣傳和干部教育體系中加強對領導干部的法治教育，并建立嚴格的法治績效考核及懲戒體制，對領導干部不作為、亂作為的違法違紀行為，嚴肅追究其相關責任。這些舉措可以潛移默化地培育領導干部的法治思維和觀念，使領導干部養(yǎng)成依法辦事的法治習慣，摒棄暴力維穩(wěn)的思維方式，避免人民內部矛盾向敵我矛盾轉化，從而不斷提升黨的社會公信力，促進黨群關系的和諧。

三、加強對公共權力的法治監(jiān)督，提升人民群眾對黨的政治信任度

在黨群關系的結構和發(fā)展過程中，黨和各級政府由于擁有權力資源，通常居于主導地位，黨的領導干部的形象、作為直接影響著黨群關系的好壞。當然，也存在群眾的思想覺悟和認識水平有待提高的問題，但這仍屬于黨的群眾工作的重要范疇?？梢哉f，從影響黨群關系的各種因素來看，矛盾的主導方面或主要矛盾通常在掌握有公共權力的領導者一方。公共權力運行的失范是腐敗現象和不正之風的根源，是影響黨群關系的主要因素。腐敗現象和不正之風不僅損害了群眾對黨和領導干部的信任，敗壞了黨和政府的形象和權威，而且破壞了社會風氣和公平正義，容易誘發(fā)各種利益矛盾和沖突。因此，有效約束領導干部手中的公共權力，是構建和諧黨群關系的一個基本著力點。

習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上強調：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！蹦壳埃谌鎻膰乐吸h、全面推進依法治國的一系列舉措影響下，各種腐敗問題和不正之風得到了有效的遏制，初步實現了“不敢腐”，深得群眾的擁護和支持，但是，尚沒有完全解決“不能腐”、“不易腐”的問題，即從體制上保障公共權力運行規(guī)范，腐敗和不正之風存在的土壤尚沒有完全清除。從根本上解決公共權力運行規(guī)范的問題，必須依靠法治建設。

保障公共權力規(guī)范運行離不開法治。法治與公共權力之間存在著密切的內在關聯。公共權力本質上是屬于社會公共意志的政治性表達，其權威性、合法性在很大程度上來源于國家法律形式的確認。在現代社會中，公共權力普遍具有鮮明的邊界性，受到法律的嚴格制約，公共權力若失去邊界限制和法律約束，必然最終走向自身的反面，社會的秩序和治理都將無從談起。法治能夠通過劃定公共權力的行使邊界，規(guī)范其運行方式，設定其失范的法律責任，達到約束公共權力的目的。具體來說，就是權力的賦予、行使和剝奪都必須依法進行。法治對于公共權力的約束具有強制性、權威性和終極性的特征。強制性是指法治對公共權力的約束是剛性的，公共權力必須服從法治的監(jiān)督；權威性表明公共權力必須依法運行，不得違反法律的規(guī)定；終極性意味著法治對公共權力的約束為終極裁定，不容改變或抗拒。法治監(jiān)督的強制性、權威性與終極性的特征，能夠確保權力邊界清晰、運行有序、監(jiān)督有力，實現“把權力關進制度的籠子里”。此外，法治還提供制度性渠道保障公民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，即以公民權利制約公共權力，將其限制在一個合理的區(qū)間內，從而防止公權力擴張帶來的腐敗。法治約束公共權力并保障公民政治權利，這兩種機制作用的有效發(fā)揮，能夠在公共權力與公民權利之間創(chuàng)設有機互動、協(xié)調運行的機制，促進黨群關系的和諧。

公權規(guī)范運行是和諧黨群關系的政治基礎。在當今中國的政治語境下，中國共產黨是公共權力的政治代表，在很大程度上主導著公共權力。黨和政府的各級領導干部能否規(guī)范地運用公共權力，對黨群關系具有直接的影響，而只有不斷加強對公共權力的法治監(jiān)督，實行依法治權，才能消除腐敗和不正之風，增進群眾對黨和政府的政治信任度。

實行權力清單制度，依法明晰權力邊界，是促進公權規(guī)范運行的前提。權力清單制度實行“法無授權不可為”的原則，對權力的具體內容、適用范圍及對象、適用程序和運行的邊界，以及運用權力不當應承擔的責任等依法作出清晰的界定并公之于眾，把權力置于法治的框架內規(guī)范運行，使權力運行公開化、透明化、規(guī)范化。推行權力清單制度，依法治權，體現了法治政府和服務型政府建設的基本要求，可使政府機構擔當起應負的責任來，把應該管的管好，有利于從根本上理順政府與市場、政府與社會的關系，克服不作為、亂作為、懶政、怠政、失職等現象，從源頭上防止腐敗。

如果說“權力清單”是一種靜態(tài)的治權，那么法定程序就是一種動態(tài)的治權。促進公權規(guī)范運行，主要是指公共權力應該嚴格遵循法定程序，按照法律規(guī)定的時間、方式、步驟、手段來運行，避免任意性。法定程序的軌道越清晰具體，就越具有公開性、可操作性，從而有效地避免利益、情感、偏見等因素的干擾，減少公共權力濫用及腐敗的可能性。在這方面，至為關鍵的是從法律和制度上理順權力授予過程中的關系，特別是任用領導干部一定要經過群眾推選的環(huán)節(jié)，讓群眾對于領導干部的職位升遷變動有更大發(fā)言權。這樣才能切實改變領導干部對上負責而不對下負責的痼疾，使領導干部樹立權為民所賦、權為民所用的思想，從而積極主動地聯系群眾、服務群眾。

從已經曝光的許多腐敗案件可以看出，行政決策缺乏一定的法治程序制約是腐敗現象產生的最重要原因。重大事項決策錯誤的承受者是廣大群眾，最終是由群眾買單，其造成的后果對于黨群關系和社會公眾的利益危害極大。因此，促進公權規(guī)范運行，依法限權，必須注重法定程序的創(chuàng)建和完善，特別是擴大公眾參與，增加公眾參與的實效。首先，要建立健全廣泛聽取社會各方意見制度。凡事關人民群眾直接利益的重大決策，均應當廣泛征求、聽取意見，與利益當事人進行充分交流，并聽取有關人大代表、政協(xié)委員、基層組織、社會組織的意見。其次，加強信息公開和意見溝通制度。陽光是最好的防腐劑，公開是最好的監(jiān)督。信息公開還意味著對民心民意的尊重，有助于獲得群眾的信任和信賴。在信息公開過程中，對公眾提出的各種意見、建議應該及時反饋，說明采納情況，對于不同看法應做好解釋工作，澄清各種疑惑。再次，要建立健全民意調查制度。凡涉及文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、資源開發(fā)、公用事業(yè)等民生問題的重要決策，事前均應實行民意調查制度?？傊瑯嫿ê椭C黨群關系，必須從法治層面創(chuàng)建群眾利益的各種保障機制，實實在在地為群眾謀福利，從而提升人民群眾對黨的政治信任度。

［1］張文顯.法理學［M］.北京：高等教育出版社，北京大學出版社，2003.

［2］（美）博登海默.法理學——法哲學及其方法［M］.鄧正來，等.北京：華夏出版社，1987.

［3］習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明［N］.光明日報，2014-10-29.

［4］何士青.保障和改善民生的法治向度［J］.法學評論，2009，（3）.

［5］何士青.政治文明的法學解讀［M］.北京：中國社會科學出版社，2004.

（作者單位 北京工業(yè)大學馬克思主義學院）

（責任編輯 周吟吟）