屠新泉

“入世”15年：中國在全球貿(mào)易治理中的角色變遷

屠新泉

在加入WTO的15年中，中國在世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中的地位和全球貿(mào)易治理機(jī)制都發(fā)生了深刻的變化。多邊貿(mào)易體制取得了巨大成就，但面臨著更嚴(yán)峻的、根本性的挑戰(zhàn)。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定尤其是巨型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定快速發(fā)展，并成為發(fā)達(dá)國家推進(jìn)全球貿(mào)易治理的首要途徑，但同樣面臨世界經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整、經(jīng)濟(jì)衰退和反全球化浪潮的嚴(yán)重制約。中國充分利用了“入世” 紅利，但并未在WTO中采取積極進(jìn)取的策略，而在積極推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施中也存在不少問題和不足。在新的形勢下，中國仍應(yīng)以WTO為首要平臺、積極推動多哈回合的結(jié)束，同時歡迎采取不同形式推進(jìn)新議題的討論和談判，并有針對性地實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，積極提升中國在全球貿(mào)易治理中的地位。

中國；WTO；全球貿(mào)易治理

2001年12月11日，中國成為WTO第143個正式成員。從國內(nèi)的角度來看，這是中國改革開放進(jìn)程的重要里程碑，標(biāo)志著中國走向市場化、國際化的方向不可逆轉(zhuǎn)。從國際的角度來看，這意味著中國真正融入世界市場，成為全球經(jīng)濟(jì)體系中的重要一員。15年來，“入世”紅利在中國經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展中得到充分運(yùn)用和發(fā)揮，中國迅速成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、第一大貨物貿(mào)易國、第二大服務(wù)貿(mào)易國、第一大利用外資國和第二大對外投資國。與此同時，中國的快速崛起從根本上動搖了二戰(zhàn)以后形成的美歐主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)權(quán)力格局，并對全球經(jīng)濟(jì)治理的模式和路徑產(chǎn)生了巨大的影響。尤其是2008年全球金融危機(jī)的爆發(fā)，進(jìn)一步加快削弱了美歐的主導(dǎo)地位，G20峰會機(jī)制的出現(xiàn)正是這種轉(zhuǎn)變的突出體現(xiàn)。盡管中國在全球經(jīng)濟(jì)治理中的地位提升是全方位的，但毫無疑問，憑借其首屈一指的貿(mào)易規(guī)模和制造業(yè)體量，中國在貿(mào)易治理中的影響力更為突出。而在全球貿(mào)易治理機(jī)制上，2008年WTO日內(nèi)瓦部長會議的破裂導(dǎo)致多哈回合幾乎完全停滯，而同年美國宣布有意加入《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）談判，2013年《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TISA）和《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定》（TTIP）相繼啟動，標(biāo)志著多邊主義的式微和巨型區(qū)域主義的興起，而這一切都起因于中國崛起所產(chǎn)生的震蕩。相應(yīng)地，全球貿(mào)易治理的巨大變化也對中國的貿(mào)易戰(zhàn)略和發(fā)展有著重大的影響。本文梳理全球貿(mào)易治理的變遷過程，探析中國在其中發(fā)揮的角色和作用，并對未來中國如何參與全球貿(mào)易治理提出建議。

一、2001年以來全球貿(mào)易治理機(jī)制的變遷

（一）多邊貿(mào)易體制取得的成就

全球貿(mào)易治理（global trade governance）機(jī)制誕生于二戰(zhàn)結(jié)束期間為促進(jìn)世界和平與穩(wěn)定以及全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇而建立的一系列制度和組織。①Wilkinson， Rorden.The World Trade Organization and the Governance of Global Trade. In: Global Trade Governance: The WTO at a Crossroad. European Policy Center Working Paper， 2006， （26）.全球貿(mào)易治理不僅包括多邊貿(mào)易體制，而且包括區(qū)域和雙邊層面的貿(mào)易安排，以及一系列的國際組織和倡議。②Deere-Birkbeck， Carolyn and Monagle，Catherine.Strengthening Multilateralism: A Mapping of Proposals on WTO Reform and Global Trade Governance. International Centre for Trade and Sustainable Development （ICTSD）. The Global Economic Governance Programme （GEG）， Oxford University College， November 2009: 2.在這一系列的制度和組織中，GATT/WTO多邊貿(mào)易體制長期被視為全球貿(mào)易治理的核心，它既是一個多邊貿(mào)易體制的框架，又是一套全球貿(mào)易治理的規(guī)范集合體，也是全球貿(mào)易治理的主體。③余敏友，劉衡.WTO與全球貿(mào)易治理：演變、成就與挑戰(zhàn)［J］.吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010，（9）.

多邊貿(mào)易體制是以多邊議定的規(guī)則為基礎(chǔ)的開放貿(mào)易體制，其宗旨在于通過組織多邊貿(mào)易談判來增加其成員之間的貿(mào)易、規(guī)范貿(mào)易行為和解決貿(mào)易糾紛，從而使國際貿(mào)易更加自由、資源得到更有效的配置。雖然作為完善的多邊貿(mào)易體制——WTO在1995年1月1日才成立，但多邊貿(mào)易體制已有將近70年的歷史。在這近70年中，多邊貿(mào)易體制的成員從23個增加到163個，囊括了所有重要經(jīng)濟(jì)體。自WTO在1995年成立以來，又有35個經(jīng)濟(jì)體加入WTO，而其中最重要的一次成員擴(kuò)大就是2001年中國的加入。在WTO的推動下，貿(mào)易壁壘持續(xù)下降，超過一半的世界貿(mào)易已經(jīng)免于關(guān)稅，各經(jīng)濟(jì)體之間的相互聯(lián)系程度前所未有。一系列新的WTO協(xié)議以創(chuàng)新性的方式在新的部門開辟新的貿(mào)易機(jī)會，諸如海關(guān)改革、信息技術(shù)產(chǎn)品、政府采購、金融和電信服務(wù)。僅2013年達(dá)成的WTO《貿(mào)易便利化協(xié)議》在降低貿(mào)易成本方面的效果就超過了消除全部剩余關(guān)稅。2015年7月達(dá)成的《信息技術(shù)協(xié)定》（ITA）擴(kuò)圍談判將消除占世界貿(mào)易7%的高技術(shù)產(chǎn)品的關(guān)稅，其貿(mào)易額超過紡織品服裝和鋼鐵貿(mào)易之和。WTO還為前所未見的全球增長和發(fā)展的擴(kuò)散做出了重要貢獻(xiàn)。自1995年以來，發(fā)展中國家在全球貨物貿(mào)易中的份額從27%增至43%以上，在全球GDP中的份額從41%增至53%以上。④WTO.20 Years of the WTO: A Retrospective. Geneva: WTO， 2015.

（二）多哈回合停滯及其原因

然而，這些成就都不足以掩蓋WTO的一個重大挫折，即2001年發(fā)起的多哈發(fā)展回合的停滯不前。盡管全體成員付出了巨大的努力，但除了2013年巴厘島部長會議上達(dá)成的《貿(mào)易便利化協(xié)定》和2015年內(nèi)羅畢部長會議上達(dá)成的取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼的協(xié)議外，多哈回合在三大議題，即工業(yè)品關(guān)稅削減、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼削減和服務(wù)貿(mào)易開放上沒有取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。無論WTO在“守成”方面做得如何出色，一個無法繼續(xù)“創(chuàng)業(yè)”和“創(chuàng)新”的國際組織是難有樂觀前景的。多哈回合的長期停滯消耗了世界對WTO的信心，也用盡了主要成員對它的期待。在2015年WTO第十屆部長會議上，美國貿(mào)易代表Michael Froman公開呼吁放棄多哈回合、另起爐灶，而最終達(dá)成的內(nèi)羅畢部長宣言也對多哈回合采取了分別闡述兩派對立觀點(diǎn)的做法。圍繞多哈回合的共識已經(jīng)徹底瓦解，甚至可以說，多哈回合已死。

多哈回合停滯的原因是多方面的，但從根本上說主要是兩個原因，即全球經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致的WTO領(lǐng)導(dǎo)者缺位以及發(fā)展理念的差異導(dǎo)致的共同價值取向的空白。作為一種國際機(jī)制，多邊貿(mào)易體制從來沒有一個名義上的或者法理上的具有絕對權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者，但長期以來，美國無疑事實(shí)上充當(dāng)了這樣一個角色。然而進(jìn)入21世紀(jì)之后，美國在WTO中的領(lǐng)導(dǎo)力顯著下降，發(fā)展中國家特別是金磚國家的快速崛起使得WTO內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化。美國、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貿(mào)易自由化水平已經(jīng)很高，且在世界貿(mào)易中的份額已經(jīng)顯著下降，導(dǎo)致其缺乏進(jìn)一步要價的談判籌碼，而新興發(fā)展中國家則依然保持較高的貿(mào)易壁壘，尤其是巴西、印度等存在巨大的關(guān)稅水分，而中國已經(jīng)成為世界第一大貨物貿(mào)易國。此外，發(fā)達(dá)國家制造業(yè)的重要性下降、對出口依賴程度的降低，也使得其以降低農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來換取發(fā)展中國家降低關(guān)稅的意愿和需求并不十分強(qiáng)烈。同時，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上存在顯著的分歧，發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)對外開放是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要前提，而發(fā)展中國家則擔(dān)心過度開放有損自身利益，同時發(fā)達(dá)國家不愿放棄在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的高度保護(hù)也令發(fā)展中國家懷疑其誠意。特別是，新興發(fā)展中大國都處于工業(yè)化初期或中期，仍然希望通過貿(mào)易保護(hù)政策或產(chǎn)業(yè)政策來實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易政策理念上與發(fā)達(dá)國家存在較大分歧，因而往往強(qiáng)調(diào)所謂政策空間，而不愿意大幅度推行貿(mào)易自由化。

（三）巨型區(qū)域主義的興起及擴(kuò)散

在2008年日內(nèi)瓦談判的最后嘗試之后，美國認(rèn)為其已經(jīng)無法控制多邊體制，也無法在其中實(shí)現(xiàn)自己的利益，從而轉(zhuǎn)向了區(qū)域主義和諸邊主義：即2008年9月宣布加入TPP，并動員其多個盟友加入，2012年發(fā)起ITA擴(kuò)圍談判，2013年發(fā)起TTIP談判和TISA談判，2014年發(fā)起環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議談判等等。盡管美國并未明言放棄多邊體制，但其重心已經(jīng)毫無疑問地發(fā)生了轉(zhuǎn)移。美國的意圖在于，在WTO之外集結(jié)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、貿(mào)易自由化上有相似立場的國家，或者政治、經(jīng)濟(jì)上有求于美國，從而容易受到美國控制的國家，談判、制定超過WTO水平或者超出WTO范圍的新規(guī)則，憑借美國及其盟友的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對其他WTO成員構(gòu)成壓力或者吸引力，促使其最終接受或加入美國所主導(dǎo)的新規(guī)則，并最終使這些規(guī)則多邊化，融入WTO規(guī)則體系。如果這種曲線救國的策略能夠成功，則中國等新興大國利用WTO的決策機(jī)制所獲得的影響力就被消解，美國重新掌控多邊貿(mào)易體制的方向和決策。但是，美國的這一戰(zhàn)略構(gòu)想仍存在一定的不確定性。TPP談判雖然已經(jīng)結(jié)束，但美國國會何時乃至是否能夠無條件批準(zhǔn)仍有很大變數(shù)。TTIP談判涉及更加艱難的國內(nèi)規(guī)則議題，在歐美雙方都引起較大的社會反響，談判能否較快結(jié)束也有很大疑問。TISA談判的難度相對較小，但多個發(fā)展中國家的加入也可能拉低其雄心水平，其示范意義也會打折扣。

但正是由于美國的引領(lǐng)以及由此產(chǎn)生的示范效應(yīng)和多米諾骨牌效應(yīng)，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定乃至巨型貿(mào)易協(xié)定成為當(dāng)前全球貿(mào)易治理中的主流形式。除了美國主導(dǎo)的TPP、TTIP和TISA之外，東盟主導(dǎo)的RCEP（10+6）包含了中國、日本和印度等大型經(jīng)濟(jì)體，也是一個巨型區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。截至2015年10月15日，共有265個區(qū)域協(xié)議向WTO進(jìn)行了通報并正在實(shí)施，約有100個協(xié)議并未向WTO通報但也在實(shí)施，還有100個左右的協(xié)議正在談判中。①Acharya， Rohini.Regional Trade Agreements: Recent Developments. In: Acharya，Rohini.Regional Trade Agreements and the Multilateral Trading System. Cambridge: Cambridge University Press， 2016.

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是多邊貿(mào)易體制的重要例外，但由于規(guī)則制定上的含糊和籠統(tǒng)，使WTO難以實(shí)際發(fā)揮協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的作用，而且不受多邊貿(mào)易體制管理和監(jiān)督的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作反過來在一定程度上也干擾和侵蝕了全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和多邊貿(mào)易體制的職能。多邊貿(mào)易體制對其成員參加區(qū)域協(xié)議的放任甚至鼓勵，尤其是美國作為WTO的領(lǐng)導(dǎo)者向區(qū)域主義的轉(zhuǎn)向，使得許多成員對于區(qū)域內(nèi)貿(mào)易的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對區(qū)域外的重視，這直接誘導(dǎo)了WTO成員一種無所謂的機(jī)會主義態(tài)度。WTO達(dá)成的協(xié)議對自己有用，不妨用之；如果對自己不利或者用途不大，則束之高閣。許多國家之所以不愿意在WTO成員內(nèi)部達(dá)成妥協(xié)的重要原因，就是開始轉(zhuǎn)向了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

（四）反全球化浪潮與全球貿(mào)易治理的前景

從近年來TPP、TTIP、RCEP和TISA等協(xié)定談判的情況來看，區(qū)域主義面臨著和多邊主義同樣的困境，即對貿(mào)易和投資自由化方向的分歧，其中既有不同發(fā)展水平國家之間的分歧，更有各國國內(nèi)不同群體之間的分歧。特別是發(fā)達(dá)國家近年來迅速膨脹起一股強(qiáng)烈的反全球化和民粹主義的浪潮，直接影響到美國國內(nèi)對貿(mào)易協(xié)定談判的政治氛圍，以及歐盟內(nèi)部對TTIP談判的態(tài)度。2016年英國脫歐公投的意外結(jié)果更使得已經(jīng)十分深入的歐盟一體化都面臨重大威脅。這一輪反全球化浪潮凸顯了世界經(jīng)濟(jì)增長乏力所引致的國內(nèi)社會矛盾的外溢，大大壓縮了發(fā)達(dá)國家推動貿(mào)易和投資自由化的政治空間，也削弱了其施壓發(fā)展中國家的能力和動力。而發(fā)展中國家盡管并未出現(xiàn)較明顯的反全球化情緒，但巴西、俄羅斯和南非等國家都面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，根本沒有追求進(jìn)一步自由化的內(nèi)在需求。因此，當(dāng)前世界確實(shí)面臨著全球化退潮或低谷的時期，在這樣一種環(huán)境下，全球貿(mào)易治理的重心可能不再是大刀闊斧地開辟新的領(lǐng)域，而是更應(yīng)關(guān)注遏制貿(mào)易保護(hù)主義的反彈。事實(shí)上，從2008年到2016年5月份，G20成員共采取了1，583項貿(mào)易限制措施，到目前為止只取消了約25%，仍有1，196項在執(zhí)行之中。世貿(mào)組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議6月份發(fā)布的《G20貿(mào)易投資措施報告》顯示，從2015年10月中旬到2016年5月中旬，G20成員平均每月新采取的貿(mào)易限制措施多達(dá)21項，這是2009年以來上述3個組織出臺這份報告以來月均最高數(shù)量。①http://finance.sina.com.cn/roll/2016-08-30/doc-ifxvitex9265882.shtml.

二、中國在全球貿(mào)易治理機(jī)制變遷中的作用

（一）中國在WTO中的定位和作用

WTO成員資格是中國參與全球貿(mào)易治理的門票，在此之前，中國并沒有權(quán)利參與全球貿(mào)易制度的設(shè)計和制定。因此，WTO對中國參與全球貿(mào)易治理具有舉足輕重的重要性。

首先，中國加入WTO的承諾作為一種國際義務(wù)，鎖定了國內(nèi)的改革開放成果，使得中國成為接受國際規(guī)則、融入國際秩序的典范，吸引了全球的貿(mào)易、投資和技術(shù)資源，使中國成長為全球價值鏈的關(guān)鍵一環(huán)。其次，中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完整，制造業(yè)比重高，使得中國對全球的資源和市場有高度的依賴性，而WTO正是確保全球市場穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵機(jī)制。WTO是保證中國全球商業(yè)利益的最有效率、最有效果的平臺，其他區(qū)域性、雙邊性或部門性的貿(mào)易一體化安排則是在這一基礎(chǔ)上的進(jìn)一步定向性的改進(jìn)。第三，WTO也是拓展中國全球利益的最優(yōu)多邊框架。WTO擁有廣泛的、包含所有發(fā)達(dá)國家和絕大多數(shù)發(fā)展中國家的成員結(jié)構(gòu)，而以中國當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國際競爭力，這樣的結(jié)構(gòu)最有利于實(shí)現(xiàn)中國的貿(mào)易利益：一方面我們在與發(fā)達(dá)國家的談判中逐步開放市場，推動國內(nèi)改革開放；另一方面我們可以借助發(fā)達(dá)國家的力量推動其他發(fā)展中國家開放市場，開辟中國未來主要的潛在市場。同時，又由于中國龐大的經(jīng)濟(jì)體量和相對較低的發(fā)展水平，中國可以在WTO中為發(fā)展中國家爭取談判利益，又可以借此適當(dāng)緩解發(fā)達(dá)國家要求中國開放市場的巨大壓力。

盡管如此，在多哈回合發(fā)起之時，中國剛剛加入WTO，仍然以執(zhí)行“入世” 承諾、加快國內(nèi)改革開放、使其盡快符合WTO規(guī)則為主。中國在多哈回合伊始便將自己稱為“新加入成員”（RAM）。坎昆部長級會議上，商務(wù)部部長呂福源提出：鑒于“入世”后國內(nèi)政策的重新調(diào)整對脆弱產(chǎn)業(yè)造成的巨大壓力，WTO應(yīng)對“新加入成員”給予充分的考慮。②Lu，F(xiàn)uyuan. WT/MIN（03）/ST/12， 11 September 2003.作為WTO的新成員，中國將自己視為富有建設(shè)性的參與者，中國有意在能力范圍內(nèi)做出自己的貢獻(xiàn)。①Sun，Zhenyu.China’s Role And Perspectives in Shaping the Multilateral Trading System. In: Esperanza， Duran（ed）. The Doha Era and Beyond. London: Cameron， May， 2008.同時，中國反復(fù)強(qiáng)調(diào)將發(fā)展作為談判的核心，發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，并給與發(fā)展中國家（包括中國）更多政策優(yōu)惠。這表明中國將自己定位為談判參加者，并非主導(dǎo)者。中國同意履行與發(fā)展中國家相應(yīng)的責(zé)任，拒絕承擔(dān)與歐美等發(fā)達(dá)國家相應(yīng)的義務(wù)。商務(wù)部官員將中國在多哈回合的角色合理概括為：更少的要求，更低的義務(wù)，更長的過渡期，更遲的自由化。②張向晨.中國在經(jīng)濟(jì)全球化中的利益和責(zé)任［J］.外交評論，2008，（1）.

但是經(jīng)過“入世”后15年的發(fā)展，中國在世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中的地位已今非昔比，提高在全球貿(mào)易治理中的影響力的能力和需求都大大增強(qiáng)，同時其他國家對中國在全球貿(mào)易治理中的作用也有了更高的期待。這種變化在2008年日內(nèi)瓦部長會議上已經(jīng)有了充分的體現(xiàn)，中國受邀參加了WTO最核心的G7（還包括美國、歐盟、日本、印度、巴西和澳大利亞），成為最重要的決策者之一。而在2008年之后，由于美國、歐盟和日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體深陷危機(jī)，而中國仍然保持較高速的增長，中國在世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中的地位以更快的速度提升。2015年，中國在世界出口中的份額已經(jīng)達(dá)到13%，并成為120多個經(jīng)濟(jì)體的最大貿(mào)易伙伴。

由于在國際貿(mào)易領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，也由于已經(jīng)在工業(yè)化方面形成了獨(dú)特優(yōu)勢，以及從1980年代中期以來積累的參與和利用國際貿(mào)易機(jī)制的相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)和人才，中國已經(jīng)是WTO多邊貿(mào)易體制的積極參與者和各種區(qū)域、雙邊貿(mào)易機(jī)制的活躍建設(shè)者。2014年中國成功舉辦APEC會議以及2016年成功舉辦G20峰會充分展現(xiàn)了中國的能力以及世界對中國的期待。同時，中國在世界經(jīng)濟(jì)中的地位也要求中國更加主動承擔(dān)全球貿(mào)易治理領(lǐng)導(dǎo)者的地位。在過去30多年中，中國主動融入二戰(zhàn)后由美國主導(dǎo)構(gòu)建的全球經(jīng)濟(jì)秩序，作為一個接受者享受了開放、穩(wěn)定的國際貿(mào)易體制所帶來的紅利。然而，當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到如今的規(guī)模、對世界經(jīng)濟(jì)的依賴如此之深的時候，中國必須依靠自己去引領(lǐng)制定維護(hù)自身全球經(jīng)濟(jì)利益的國際規(guī)則。特別是中國作為世界第一制造業(yè)大國，工業(yè)品出口和對外投資都需要更加便利地進(jìn)入國際市場，尤其眾多發(fā)展中國家市場。而已經(jīng)轉(zhuǎn)型為服務(wù)業(yè)為主的發(fā)達(dá)國家不再專注于此，中國必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用。

（二）中國的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略

多邊貿(mào)易體制并非參與全球貿(mào)易治理的唯一路徑，在加入WTO之后，中國也積極尋求與有關(guān)貿(mào)易伙伴談判和簽署雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)議。截至2016年6月30日，中國已經(jīng)簽署12個雙邊FTA及一個升級協(xié)議，并正在談判8個雙邊和區(qū)域FTA。③http://fta.mofcom.gov.cn/.

和WTO相比，區(qū)域貿(mào)易協(xié)議尤其是雙邊FTA有其內(nèi)在的優(yōu)勢。一是可以加強(qiáng)與特定貿(mào)易伙伴的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，并進(jìn)而改進(jìn)雙方的政治關(guān)系，達(dá)到一定的政治和經(jīng)濟(jì)目的。事實(shí)上，許多國家都將此作為商簽FTA的重要目標(biāo)，而FTA也往往被視作雙邊友好關(guān)系的重要象征和經(jīng)濟(jì)支柱。二是由于涉及國家較少，不必進(jìn)行復(fù)雜的互惠利益交換和計算以及國內(nèi)部門利益協(xié)調(diào)，談判難度遠(yuǎn)低于多邊貿(mào)易談判。對于過于復(fù)雜的問題，雙方也容易形成默契予以忽視或排除。三是雙方政府部門有動力和積極性去商簽FTA，因?yàn)镕TA容易成功，且往往能夠得到雙方高層領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注，從而增加貿(mào)易談判部門的業(yè)績?？陀^來說，區(qū)域貿(mào)易協(xié)議可以解決一些WTO無法解決或尚未覆蓋的議題，可以對多邊貿(mào)易體制起到補(bǔ)充或試驗(yàn)田的作用。

從中國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的動機(jī)來看，通過緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系促進(jìn)睦鄰友好外交政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個非常重要的目標(biāo)，這也能夠從周邊國家和地區(qū)成為中國FTA戰(zhàn)略的主要對象得到證明，其中與東盟的FTA是中國簽署的第一個FTA，此外，與韓國、巴基斯坦、新加坡以及港澳地區(qū)的FTA都包含了政治和經(jīng)濟(jì)兩個方面的目的。以開放促改革也是中國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的重要動機(jī)之一，與瑞士、澳大利亞、新西蘭和韓國等發(fā)達(dá)國家簽署的FTA都實(shí)現(xiàn)了較高的開放水平，并涉及許多WTO并未涵蓋的新議題。

在總結(jié)過去10多年自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，明確提出中國將建立立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并指出深度參與國際規(guī)則制定是中國實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的重要目標(biāo)?？梢姡苿幼杂少Q(mào)易區(qū)戰(zhàn)略不僅是中國加快自身改革開放的需要，更是中國參與全球貿(mào)易治理的重要途徑。

不過，從目前中國自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)來看，還是存在不少問題。一是自貿(mào)區(qū)貿(mào)易伙伴體量較小，還沒有與一個主要發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中大國簽署FTA；二是自貿(mào)區(qū)的自由化水平較低，即使最新簽署的中韓FTA，其貨物貿(mào)易覆蓋率也僅90%，許多新議題盡管納入?yún)f(xié)議，但很少有實(shí)質(zhì)性約束力的條款，服務(wù)業(yè)開放水平也很有限；三是在FTA談判中并未起到引領(lǐng)作用，而是在所參加的談判中幾乎都承受著巨大的出價壓力，但是鮮有可以要價的空間。與發(fā)達(dá)國家的談判和”入世” 談判類似，中國仍然處于被要價的地位，對方只是在個別的領(lǐng)域需要對中國做出讓步。與發(fā)展中國家的談判中，由于雙邊貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不對等，中國也是處于讓利的地位，而很難要求對方做出實(shí)質(zhì)性的開放。

三、中國參與全球貿(mào)易治理的未來戰(zhàn)略

綜合上文的分析可以看到，無論多邊貿(mào)易體制還是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，在當(dāng)前都面臨著巨大的困難和挑戰(zhàn)。其根源在于經(jīng)過20多年全球化和市場化的快速發(fā)展，主要大國國家間的力量對比發(fā)生重大變化，更加平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)削弱了發(fā)達(dá)國家的主導(dǎo)權(quán)，而與市場化相伴隨的國內(nèi)利益分配不均加劇則導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國家內(nèi)部對全球化的反思、反彈乃至反抗。這種形勢造成了貿(mào)易和投資自由化喪失了國家內(nèi)部和國家之間的共識和支持，因此當(dāng)前并非推動大規(guī)模、全局性貿(mào)易和投資自由化的適當(dāng)時機(jī)。

中國作為本輪全球化的最大受益者之一，毫無疑問應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅定支持貿(mào)易和投資自由化，但在推進(jìn)力度上，中國應(yīng)當(dāng)奉行漸進(jìn)主義的策略，不必急于追求過高的自由化目標(biāo)，而應(yīng)尋求具有更堅實(shí)共識的、各方普遍接受的穩(wěn)健的自由化。而在路徑的選擇上，作為一個擁有廣泛全球經(jīng)濟(jì)利益的大國，多邊貿(mào)易體制仍應(yīng)是首選平臺，但并不應(yīng)排斥區(qū)域貿(mào)易協(xié)議或諸邊協(xié)議。

（一）推動WTO多哈回合結(jié)束仍應(yīng)是中國推進(jìn)全球貿(mào)易治理的首要目標(biāo)

WTO最大的優(yōu)勢在于包含大量不同發(fā)展水平的國家，既可以實(shí)現(xiàn)中國的全球貿(mào)易和投資利益，又可以在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間實(shí)現(xiàn)更有利于自我的平衡。但是WTO的困難同樣在此，大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念各異的國家很難在眾多議題上同時達(dá)成一致，使得多邊貿(mào)易談判難以取得突破。然而，這并非意味著WTO便完全沒有生路，而中國的選擇將在很大程度上決定WTO能否生存和發(fā)展。我們認(rèn)為，中國已經(jīng)具備實(shí)力和條件去主動承擔(dān)多哈回合主要出價方的責(zé)任，力促多哈回合盡早結(jié)束。

在多哈回合發(fā)起之時，中國剛剛加入WTO，在世界經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易中的地位還相對較低，無論是國內(nèi)還是其他成員都未對中國報以很大期望，中國的預(yù)設(shè)目標(biāo)是付出少量代價，并期待美國等發(fā)達(dá)國家成為此次多哈發(fā)展回合的主要出價方，促成多哈回合的結(jié)束。但經(jīng)過15年之后，世界經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生重大變化，中國的崛起已經(jīng)是客觀事實(shí)，而其他新興大國的地位也大大提高。在美國等發(fā)達(dá)國家難以做出有吸引力的出價、而新興大國又不愿意提供出價的情況下，雙方之間的矛盾難以調(diào)和，對彼此期望的落差無法彌合。而中國事實(shí)上已經(jīng)成為唯一有實(shí)力、有空間做出關(guān)鍵性貢獻(xiàn)，同時帶動發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家做出適當(dāng)貢獻(xiàn)的成員。中國目前的簡單平均關(guān)稅為9.9%，加權(quán)平均關(guān)稅為4.7%，而征收關(guān)稅額與進(jìn)口額之比僅為2%，即中國的名義關(guān)稅仍有很大的下降空間。事實(shí)上，中國也參加了ITA擴(kuò)圍談判和環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議談判，這都表明中國也愿意進(jìn)一步降低關(guān)稅。中國服務(wù)業(yè)的擴(kuò)大開放空間也相當(dāng)大，OECD計算的中國服務(wù)業(yè)限制水平僅在平均水平，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，而中國已經(jīng)申請加入由發(fā)達(dá)國家發(fā)起的服務(wù)貿(mào)易協(xié)定談判，同時正在進(jìn)行與美國、歐盟的雙邊投資協(xié)定談判，這都表明中國也做好了大幅度擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放的準(zhǔn)備。問題僅僅在于是在什么層面將這些開放措施固化和國際法化。

從全局和戰(zhàn)略角度考量，中國如果能夠?yàn)槎喙睾系某晒Y(jié)束和WTO的發(fā)展做出重要積極貢獻(xiàn)，其正面意義是巨大的和深遠(yuǎn)的。一是隨著美國實(shí)力的相對衰落，實(shí)際上WTO處于群龍無首的狀態(tài)。如果中國能夠主動承擔(dān)責(zé)任，填補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)缺位的真空，彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)力不足的赤字，對于維系WTO的活力是至關(guān)重要的。這是中國為全球經(jīng)濟(jì)治理體系變革做出的最實(shí)在的貢獻(xiàn)。二是在WTO面臨危機(jī)和窘境的情況下，中國如能挺身而出，挽救多邊貿(mào)易體制，為世界提供公共產(chǎn)品，將贏得世界包括美國的尊重，極大提高中國的軟實(shí)力和世界影響力。三是中國確實(shí)還不是世界第一強(qiáng)國，但世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的轉(zhuǎn)換也可以是多速推進(jìn)、漸進(jìn)發(fā)生的，這并不意味著中國要一夜之間完全取代美國。在科技、金融、軍事等領(lǐng)域，中國的實(shí)力要追上美國還要頗費(fèi)時日，但在貿(mào)易和制造業(yè)領(lǐng)域，中國已經(jīng)具備與美國共同領(lǐng)導(dǎo)世界的實(shí)力和能力。

此外，多哈回合經(jīng)過10多年的艱苦談判，其談判內(nèi)容與最初的計劃相比已經(jīng)大大縮減，各成員對多哈回合的預(yù)期和雄心已經(jīng)大大降低。主要談判內(nèi)容已經(jīng)回歸到傳統(tǒng)的互惠市場準(zhǔn)入問題，最初探討的涉及國內(nèi)措施的新加坡議題幾乎完全淡出。這種相對較低的出價水平正好適應(yīng)當(dāng)前全球化處于低谷的形勢。因此，中國為促成多哈回合成功的出價也無需太高，主要仍以削減工業(yè)品關(guān)稅為主。當(dāng)前正是中國以較小的代價而獲得多哈回合“終結(jié)者”美譽(yù)的最佳時機(jī)。當(dāng)然，中國做出主要貢獻(xiàn)并不意味著其他成員都可以坐享其成。如果中國做出這樣大的貢獻(xiàn)，當(dāng)然也有理由要求其他成員做出相應(yīng)的讓步。特別對于發(fā)達(dá)國家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的讓步，中國應(yīng)當(dāng)團(tuán)結(jié)其他發(fā)展中國家積極爭取，這也是展現(xiàn)中國一貫支持發(fā)展中國家立場的需要?？紤]到美歐曾經(jīng)做出過這樣的承諾，以及當(dāng)前世界農(nóng)產(chǎn)品市場的狀況，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)是有較大希望的。對于其他新興大國，中國則不宜報過高期望，特別是不宜強(qiáng)硬要求其以實(shí)施關(guān)稅為基礎(chǔ)進(jìn)行關(guān)稅減讓。事實(shí)上，如果新興發(fā)展中大國能夠大幅度削減其名義關(guān)稅，使之接近其實(shí)施關(guān)稅，這已經(jīng)是推進(jìn)其貿(mào)易自由化，創(chuàng)造更穩(wěn)定、可預(yù)期的國際貿(mào)易環(huán)境的重大進(jìn)步了。盡管中國已經(jīng)不適宜簡單地以發(fā)展中國家的身份來選邊站隊，但仍要盡力維護(hù)發(fā)展中國家的利益，不應(yīng)和發(fā)達(dá)國家一樣過于急切地迫使尚未做好國內(nèi)準(zhǔn)備的發(fā)展中國家大幅度、快速地開放市場。美國則當(dāng)然是希望所有新興大國能夠做出實(shí)質(zhì)性的市場準(zhǔn)入承諾，利用多哈回合“畢其功于一役”。但是，如果中國能夠以較大的開放作為“犧牲”，考慮到其他金磚四國的貿(mào)易總和尚不及中國一家，美國有可能接受新興大國暫時的保留。

（二）應(yīng)對建立新貿(mào)易議題的治理機(jī)制保持開放心態(tài)

在多哈回合之外及之后，對于美國等發(fā)達(dá)國家感興趣、有利益的新貿(mào)易和投資議題，中國應(yīng)以開放的心態(tài)對待，支持采取諸邊的方式進(jìn)行談判。從目前來看，諸邊談判是保持多邊貿(mào)易體制對新議題的及時反應(yīng)能力的最可行方式。對于主要涉及市場準(zhǔn)入的議題或部門，比如《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議》，我們應(yīng)當(dāng)堅持協(xié)議應(yīng)包含盡可能多的成員參與，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵多數(shù)并按照最惠國待遇原則適用最終成果。在談判中，中國應(yīng)積極為發(fā)展中國家爭取過渡性或差別待遇。對于主要涉及規(guī)則制定的議題或部門，我們應(yīng)當(dāng)建議采取《政府采購協(xié)議》（GPA）的模式，即協(xié)議僅適用于簽署的成員，對其他未準(zhǔn)備好的成員應(yīng)持開放態(tài)度。同時應(yīng)開放談判進(jìn)程，讓其他成員更好地了解協(xié)議內(nèi)容，從而為未來的擴(kuò)展做好準(zhǔn)備。對中國來說，中國應(yīng)積極參與所有諸邊協(xié)議談判，這樣可以避免協(xié)議完全由美國等發(fā)達(dá)國家操縱，同時又可以展現(xiàn)中國積極開放的決心，以及獲得制定國際貿(mào)易規(guī)則的權(quán)利。尤其是目前中國已經(jīng)提出申請的TISA談判，中國應(yīng)當(dāng)力爭盡快加入，以中國有吸引力的出價改變美國的態(tài)度，說服美國放棄對中國的戒備，但是也要積極鼓勵印度、巴西等其他發(fā)展中大國的參與。

（三）積極、有針對性地推進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略

《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》已經(jīng)較為清晰地闡述了中國在未來自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施方向和步驟，其關(guān)鍵更在于如何落實(shí)。同時，該戰(zhàn)略主要還是側(cè)重于利用自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略推動中國的改革開放，而對如何利用這一戰(zhàn)略加強(qiáng)中國對全球貿(mào)易治理的參與，闡述不多。從這個角度來看，中國的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略在實(shí)施中仍應(yīng)有針對性的安排和策略。

首先，與發(fā)達(dá)國家商簽FTA重點(diǎn)在于跟進(jìn)貿(mào)易和投資自由化的前沿，不僅在深度上而且在廣度上要跟上先進(jìn)國家的步伐。在和發(fā)達(dá)國家的談判中，對方往往會以其自身的發(fā)展水平或已有FTA為判斷依據(jù)和談判標(biāo)桿，也代表了相關(guān)議題上更高的自由化水平。通過與發(fā)達(dá)國家在這些議題上的談判，中國不僅可以更深入地了解新規(guī)則的發(fā)展方向以及背后的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，也可以利用談判推動國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的改革。當(dāng)然，最終的談判必須結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，充分吸收國內(nèi)相關(guān)利益方和主管部門的意見，充分考慮實(shí)施的難度及影響，而不宜盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)。

其次，與發(fā)展中國家商簽FTA的重點(diǎn)應(yīng)放在貨物貿(mào)易的互惠或非互惠市場準(zhǔn)入上。和大多數(shù)發(fā)展中國家相比，中國在市場開放水平上具有一定領(lǐng)先優(yōu)勢，而在市場規(guī)模和國際競爭力上具有更大優(yōu)勢。從這個角度講，中國有實(shí)力以自己的開放換取其他發(fā)展中國家的開放，從而推動世界貿(mào)易自由化水平的提高。但是，由于中國超強(qiáng)的貨物貿(mào)易競爭力，許多國家在與中國商簽FTA時顧慮很多，不愿實(shí)質(zhì)性開放市場。對此，中國應(yīng)有更大的容忍度，不必過于追求對等或互惠的開放，而是在必要情況下以中國更大的市場換取對方一定程度的開放。中國的開放本身就是對其他發(fā)展中國家很好的示范和引領(lǐng)，這也是發(fā)揮全球貿(mào)易治理引領(lǐng)者作用的實(shí)際體現(xiàn)。

第三，中國應(yīng)通過優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定積極幫助最不發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易政策能力建設(shè)和供給側(cè)能力建設(shè)。高舉發(fā)展議題是中國參與全球經(jīng)濟(jì)治理的應(yīng)有之義，2016年中國主辦G20峰會已經(jīng)突出說明這一點(diǎn)，也表明中國的這一立場受到世界的廣泛歡迎。目前，中國尚未與任何最不發(fā)達(dá)國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定，盡管中國通過許多其他形式大力支持最不發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和貿(mào)易發(fā)展，但更具正式性和法律性的自由貿(mào)易協(xié)定或特惠貿(mào)易協(xié)定無疑是一種很好的方式。與最不發(fā)達(dá)國家的此類貿(mào)易協(xié)定并不以貿(mào)易和投資自由化為主要目標(biāo)，而應(yīng)將重心放在貿(mào)易政策能力建設(shè)援助以及投資合作等方面。

China's Fifteen Years of WTO Membership: The Change of China's Role in Global Trade Governance

TU Xin-quan

Since China’s accession to the WTO in 2001， China’s position in world trade and economy and global economic governance has greatly evolved. The multilateral trading system has achieved a lot while facing serious and fundamental challenges. Regional trade agreements， particularly the megaregionals have become the major approach for developed countries to promote global trade governance， which however is also facing counteraction of global structural adjustment， economic recession， and the anti-globalization sentiment. China has benefited a lot from WTO membership but not taken an active strategy in the involvement of WTO. Under the new circumstances，China should use the WTO as the prime platform and push forward the conclusion of Doha Round. At the same time， China should be open to various approaches to promote discussions and negotiations on new issues and take a targeted RTA strategy as to different partners to enhance China’s position in global trade governance.

China； WTO； global trade governance

F742

A

1006-1894（2016）06-0034-11

屠新泉，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：世界貿(mào)易組織。

（責(zé)任編輯：金孝柏）