龔曉輝

(洛陽(yáng)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院亞非語(yǔ)系　洛陽(yáng) 471003)

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佐科政府南海政策初探

龔曉輝

(洛陽(yáng)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院亞非語(yǔ)系洛陽(yáng) 471003)

[關(guān)鍵詞]印尼；南海政策；佐科；世界海洋軸心

[摘要]印尼不涉及南?！盃?zhēng)議”島礁的主權(quán)聲索，其南海政策的實(shí)踐以維護(hù)自身在南海的主權(quán)、經(jīng)濟(jì)、航行和區(qū)域政治利益為主要目的，在南海問題上一直努力扮演著“調(diào)解人”的角色。佐科總統(tǒng)提出的“世界海洋軸心”戰(zhàn)略構(gòu)想不僅為印尼國(guó)家的發(fā)展指明方向，也將成為新時(shí)期指導(dǎo)印尼南海政策發(fā)展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。

Analysis on Indonesia’s South China Sea Policy under Joko Widodo’s Administration

Gong Xiaohui

(Department of Asian and African Studies, Luoyang University of Foreign Languages, Luoyang 471003, China)

Abstract：Indonesia is not a claimant with competing claims of ‘disputed’ islands and reefs in the South China Sea. The major objectives of the practice of Indonesia’s South China Sea Policy are to maintain its own interests of economy, sovereignty, navigation and politics in the South China Sea. Moreover, Indonesia has been trying to act as a ‘honest broker’ in the South China Sea issue. The strategic concept of ‘World Maritime Axis’ proposed by President Joko Widodo not only indicates the direction for the development of Indonesia, but also guides the development of Indonesia’s South China Sea policy in the future.

印尼不涉及南海“爭(zhēng)議”島礁的主權(quán)聲索，聲稱在南海問題上不會(huì)“選邊站”，一直努力扮演著“調(diào)解人”的角色。南海對(duì)于印尼具有重要的主權(quán)、經(jīng)濟(jì)、航行和區(qū)域政治利益，南海地區(qū)局勢(shì)的發(fā)展對(duì)印尼有著直接的影響。作為對(duì)外政策的重要組成部分，印尼的南海政策以維護(hù)海域權(quán)利、地區(qū)穩(wěn)定和南海重要海上通道的航行安全為主要目的。佐科政府的南海政策是對(duì)既往南海政策的傳承和發(fā)展，“世界海洋軸心”戰(zhàn)略構(gòu)想的提出對(duì)印尼南海政策的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。正確認(rèn)識(shí)印尼的南海政策，有利于促進(jìn)中國(guó)和印尼在南海問題上的互信與合作，也有利于印尼在南海問題中繼續(xù)發(fā)揮積極的協(xié)調(diào)作用。

一印尼南海政策的利益考量

作為毗鄰南海的國(guó)家之一，印尼的經(jīng)濟(jì)利益與南海豐富的海產(chǎn)資源和油氣資源密切相關(guān)，主權(quán)利益與納土納群島和其它最外部島嶼緊密聯(lián)系，航行利益與印尼群島海道和馬六甲海峽等重要的海上航道息息相關(guān)。而作為東南亞最大的國(guó)家，如何扮演其在南海爭(zhēng)議中的角色，直接決定了印尼的區(qū)域政治利益。

印尼不是南海爭(zhēng)議的聲索國(guó)，但印尼擔(dān)心南海爭(zhēng)議會(huì)對(duì)其位于南海最北部的納土納群島以及部分最外部島嶼的主權(quán)利益構(gòu)成威脅。由于印尼依據(jù)納土納群島基線劃定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)入了中國(guó)南海斷續(xù)線(以下簡(jiǎn)稱“九段線”)之內(nèi)，與中國(guó)存在海上邊界劃分爭(zhēng)議。印尼認(rèn)為中國(guó)南海“九段線”對(duì)印尼依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》享有的群島國(guó)權(quán)利形成了一種潛在的挑戰(zhàn)，特別是如果“九段線”具有海疆線的含義，則對(duì)印尼所劃分的納土納部分海域的歸屬權(quán)構(gòu)成威脅，因此始終對(duì)“九段線”保持著高度警覺。

印尼是一個(gè)相對(duì)的資源依賴型國(guó)家，南海的油氣資源和漁業(yè)資源是印尼財(cái)政收入的重要來(lái)源。印尼南海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的油氣產(chǎn)量約占印尼油氣產(chǎn)量的30%。由于印尼在納土納群島北部所規(guī)劃的礦區(qū)部分延伸至中國(guó)的“九段線”海域內(nèi)，印尼一直擔(dān)心中國(guó)會(huì)爭(zhēng)取“九段線”內(nèi)海洋資源的歸屬權(quán)進(jìn)而直接對(duì)其海洋利益造成影響。納土納群島及周邊海域擁有豐富的漁業(yè)資源，但猖獗的非法捕魚活動(dòng)不僅造成每年超過(guò)4億美元的損失[1]，更損害了政府作為管理機(jī)器的權(quán)威，進(jìn)而危害國(guó)家的主權(quán)。

印尼是連接太平洋和印度洋的重要海上通道，在南海擁有第一印尼群島海道及部分擁有馬六甲海峽等重要的海上戰(zhàn)略通道，為本地貿(mào)易和國(guó)際貿(mào)易提供了便利，但同時(shí)也存在著較高的風(fēng)險(xiǎn)，海上販毒、武器走私、非法移民、人口販賣、海盜、海上武裝搶劫、海上恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題成為影響航運(yùn)安全的潛在威脅。印尼給予所有國(guó)家船舶通過(guò)群島海道的無(wú)害通過(guò)權(quán)，但海道的開放使印尼面臨監(jiān)控方面的壓力，尤其是不能保證對(duì)駛出海道的船舶進(jìn)行有效的監(jiān)控[2]。

印尼作為東南亞地區(qū)最大的國(guó)家和唯一的G20成員國(guó)，一直希望扮演區(qū)域性大國(guó)的角色。在南海問題上，以美國(guó)、日本為代表的西方國(guó)家希望印尼成為促使南海問題向國(guó)際化方向發(fā)展的推手；越南、菲律賓等東南亞南海聲索國(guó)希望拉攏印尼成為在南海問題上對(duì)抗中國(guó)的砝碼；中國(guó)則希望印尼在南海問題的解決上發(fā)揮積極的協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用。如何在南海問題上保持中立立場(chǎng)，充當(dāng)南海爭(zhēng)議“調(diào)解人”，體現(xiàn)著印尼在區(qū)域內(nèi)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)。

二佐科政府南海政策的傳承與發(fā)展

在印尼劃分的三類國(guó)家利益中，南海的主權(quán)利益屬于絕對(duì)的國(guó)家利益范疇，經(jīng)濟(jì)利益屬于至關(guān)重要的國(guó)家利益范疇，航行利益和區(qū)域政治利益屬于重要的國(guó)家利益范疇。各種利益相互交織，相互依存，共同構(gòu)成印尼在南海的利益存在。南海政策是印尼對(duì)外政策的重要組成部分，如何有效維護(hù)印尼在南海的利益是其南海政策的核心基礎(chǔ)。總體上看，印尼的南海政策主要服務(wù)于維護(hù)南海主權(quán)、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定和維護(hù)航行安全三個(gè)方面。

(一)印尼傳統(tǒng)南海政策的主要內(nèi)容

維護(hù)南海海域權(quán)利主張是印尼南海政策的基本目標(biāo)。位于南海的納土納群島海域是印尼與周邊國(guó)家存在爭(zhēng)議的主要海域。一直以來(lái)，印尼注意在立法、外交、軍事等方面采取措施以維護(hù)其在相關(guān)海域的權(quán)利主張。從20世紀(jì)60年代起，印尼先后通過(guò)頒布《印度尼西亞水域法》(1960)、《關(guān)于印度尼西亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的政府宣言》(1980)、《印度尼西亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》(1983)、《印度尼西亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)資源管理法令》(1984)等多項(xiàng)法律、法規(guī)以確定其海上權(quán)利，并單方面宣布確立200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，印尼政府對(duì)中國(guó)“九段線”采取視而不見的態(tài)度，加大了在納土納群島附近海域開發(fā)天然氣資源的力度，印尼軍方和警方則通過(guò)大型軍事演習(xí)的方式宣示對(duì)納土納群島主權(quán)的控制。為了加強(qiáng)海上防御能力，印尼一方面推動(dòng)海軍的裝備現(xiàn)代化進(jìn)程，另一方面也推出了以海上戰(zhàn)略通道及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)安全為主要目標(biāo)，具有群島國(guó)家海上安全防御特色的“逐島防御計(jì)劃”，目前已基本完成了以爪哇島為中心，兼顧東西，有力監(jiān)控馬六甲海峽、鄰近南海海域與印度洋海域的海上安全戰(zhàn)略基本布局[3]。

維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、充當(dāng)南海爭(zhēng)議“調(diào)解人”是印尼處理南海爭(zhēng)議的基本原則。印尼是東南亞地區(qū)沒有直接涉及南海爭(zhēng)議的國(guó)家之一，長(zhǎng)期以來(lái)一直積極推動(dòng)南海問題的妥善解決，在南海爭(zhēng)議中扮演“調(diào)解人”的角色。南海問題的解決可能需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，這當(dāng)中需要一種能夠維持地區(qū)穩(wěn)定的方式。印尼希望它所施行的“防御性外交”途徑能夠成為維持南海地區(qū)局勢(shì)穩(wěn)定的一項(xiàng)努力。這種外交途徑的一個(gè)重要組成部分就是在各南海爭(zhēng)議方之間建立和增加互信。印尼所主導(dǎo)的“處理南海潛在沖突研討會(huì)”正是這一努力的成果，它不僅體現(xiàn)了印尼的國(guó)家安全觀和區(qū)域安全觀，也是印尼海上安全政策在南海問題上有針對(duì)性的實(shí)踐結(jié)果。除了建立二軌層面的安全機(jī)制，印尼還提出了《南海行為準(zhǔn)則》草案，試圖加快制定該行為準(zhǔn)則的進(jìn)程。該草案在蘇西洛總統(tǒng)任內(nèi)基本上為南海問題各爭(zhēng)議方所遵守，避免了軍事演習(xí)、軍事偵察、在爭(zhēng)議區(qū)域建造新的建筑物及其它危害航行安全的活動(dòng)發(fā)生[4]。

維護(hù)南海重要海上通道的航行安全既是印尼對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障，也是印尼對(duì)國(guó)際社會(huì)承擔(dān)的義務(wù)。在維護(hù)海上通道安全上，主權(quán)獨(dú)立首先是印尼的立足點(diǎn)，因此印尼不希望其它國(guó)家直接插手馬六甲海峽等印尼政府高度重視主權(quán)區(qū)域的管理事務(wù)。“9·11”事件發(fā)生后，美國(guó)以“恐怖分子可能會(huì)在馬六甲海峽內(nèi)發(fā)動(dòng)襲擊以切斷全球經(jīng)濟(jì)生命線”為由，屢次提出派兵進(jìn)駐馬六甲海峽[5]，均遭到馬來(lái)西亞和印尼的拒絕。為避免美軍直接卷入馬六甲海峽安全事務(wù)，2004年7月20日，印尼、馬來(lái)西亞和新加坡三個(gè)馬六甲海峽共管國(guó)簽署合作協(xié)議以加強(qiáng)馬六甲海峽航道的巡邏。為克服弊端，提高效率，從2005年9月13日開始，海峽共管國(guó)在馬六甲海峽海域開展名為“空中之眼”的空中聯(lián)合巡邏，巡邏范圍包括從新加坡到蘇門答臘北部沙璜的4 個(gè)部分[6]。印尼認(rèn)為，沿岸國(guó)家在馬六甲海峽海域展開的安全維護(hù)仍然是有效和可延續(xù)的，因此，尚不需要沿岸國(guó)以外的國(guó)家直接參與上述的安全維護(hù)，但是它們可以參與馬六甲海峽的安全建設(shè)，以確保相關(guān)維護(hù)安全的行動(dòng)得以繼續(xù)[7]。

(二)佐科政府對(duì)傳統(tǒng)南海政策的發(fā)展

佐科在2014年10月20日就任印尼第7任總統(tǒng)后，逐步將國(guó)家的發(fā)展重心從陸地轉(zhuǎn)向海洋。2014年11月13日，佐科在緬甸首都內(nèi)比都舉行的第九屆東亞峰會(huì)上發(fā)表主題演講，闡釋了“印尼作為海上支點(diǎn)、兩大洋之間大國(guó)”的外交政策原則，提出將印尼建設(shè)成為“世界海洋軸心”的構(gòu)想。佐科提出了實(shí)現(xiàn)海洋軸心構(gòu)想的五個(gè)主要支柱，包括重建印尼的海洋文化，維護(hù)和管理海洋資源，優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和海上的互聯(lián)互通，通過(guò)合作共同消除海上沖突的根源，以及建設(shè)海上防御力量等[8]。通過(guò)上述努力，佐科希望印尼在21世紀(jì)成為世界海洋軸心，成為一個(gè)航行于兩大洋上、繁榮且可信賴的海洋強(qiáng)國(guó)。

從參加總統(tǒng)競(jìng)選開始，佐科就聲稱他將專注于國(guó)內(nèi)事務(wù)，特別是提高印尼的海上基礎(chǔ)設(shè)施，重申國(guó)家的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)印尼海事部門建設(shè)的重要性。與對(duì)外交事務(wù)擁有強(qiáng)烈興趣且熱衷于區(qū)域安全架構(gòu)和大國(guó)平衡等概念的前任總統(tǒng)蘇西洛不同，以國(guó)內(nèi)改革者姿態(tài)自居的佐科更注重外交的務(wù)實(shí)性[9]。佐科在其競(jìng)選綱領(lǐng)提到了印尼面臨的三大問題：國(guó)家威望下滑，國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變?nèi)?，不寬容及民族認(rèn)同危機(jī)蔓延。其中，沒有能夠察覺領(lǐng)土主權(quán)威脅成為導(dǎo)致國(guó)家威望下滑的原因之一[10]。為此，佐科在競(jìng)選時(shí)提出了“打造一個(gè)擁有獨(dú)立主權(quán)、自力更生、具有協(xié)作精神的印尼”的外交目標(biāo)。佐科外交政策的一個(gè)前提是印尼作為一個(gè)群島國(guó)家，其繁榮與近島海域密切相關(guān)，而保護(hù)國(guó)家免受各種內(nèi)部和外部威脅的能力則是捍衛(wèi)國(guó)家尊嚴(yán)的關(guān)鍵。因此，佐科外交政策的關(guān)注點(diǎn)集中在印尼作為海洋交匯點(diǎn)的地位以及對(duì)國(guó)家主權(quán)擁有更加堅(jiān)定自信的防御能力。

佐科提出的五大支柱既為印尼以海洋為中心的發(fā)展指明了方向，同時(shí)也成為印尼處理既有海洋問題的指導(dǎo)方針。如前文所述，南海涉及印尼各方面的利益，如何維護(hù)印尼在南海的利益，如何繼續(xù)扮演在南海問題中的角色，雖然佐科沒有在他宏偉的海洋發(fā)展藍(lán)圖中專門指出，但捍衛(wèi)主權(quán)利益、維護(hù)資源利益將是未來(lái)印尼南海政策的關(guān)鍵所在。加強(qiáng)印尼海上邊界的安全和主權(quán)是佐科實(shí)施海洋軸心計(jì)劃的第一步，佐科政府在執(zhí)政初期就在維護(hù)主權(quán)利益特別是南海主權(quán)利益方面展現(xiàn)了比往屆政府更加堅(jiān)定的立場(chǎng)和政策措施。2014年12月，在佐科宣誓就任總統(tǒng)后不久，他的高級(jí)顧問、現(xiàn)任印尼法律與安全統(tǒng)籌部長(zhǎng)的盧胡特在華盛頓參加美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心太平洋論壇時(shí)透露，鑒于中國(guó)對(duì)南海的主張，印尼軍方計(jì)劃加強(qiáng)在南海的軍事存在。他還提到了印尼正與美國(guó)的雪佛龍公司在納土納海域展開資源勘探，“這將向中國(guó)傳遞一個(gè)信號(hào)，這里存在著美國(guó)的利益，因此你不能在這里‘胡鬧’”[11]。盧胡特的這番強(qiáng)硬言論可以說(shuō)是前所未有的。

佐科本人也在涉及納土納問題上表達(dá)了立場(chǎng)。他在2015年3月訪問日本期間接受《讀賣新聞》采訪時(shí)指出，中國(guó)對(duì)南海大部分地區(qū)提出主權(quán)要求沒有任何國(guó)際法依據(jù)，路透社等多家新聞媒體對(duì)此進(jìn)行了轉(zhuǎn)載[12]。雖然此后印尼外交部澄清相關(guān)報(bào)道系對(duì)佐科講話的誤讀，佐科只是對(duì)涉及到印尼領(lǐng)土納土納群島的“九斷線”提出批評(píng)，而非針對(duì)中國(guó)在南海的所有主權(quán)要求，但佐科也表現(xiàn)出了在領(lǐng)土主權(quán)問題上的強(qiáng)硬姿態(tài)。

總之，從佐科擔(dān)任總統(tǒng)以來(lái)在南海問題上的舉措看，我們暫時(shí)還不能確定在今后數(shù)年的執(zhí)政期間，佐科會(huì)傾向選擇怎樣的一種南海政策。但正如許多人指出的那樣，佐科做出的任何決策對(duì)于南海爭(zhēng)議的走向都是非常重要的。

三佐科政府南海政策的實(shí)踐

佐科當(dāng)選總統(tǒng)后，明確表示將繼承“獨(dú)立與積極”的外交理念以及前任總統(tǒng)蘇西洛任內(nèi)確定的海上安全政策框架，在南海問題上也將秉持與蘇西洛執(zhí)政時(shí)期一致的立場(chǎng)[13]。縱觀佐科擔(dān)任總統(tǒng)一年多以來(lái)印尼針對(duì)南海實(shí)施的舉措可以看到，佐科的南海政策是對(duì)蘇西洛時(shí)期南海政策的繼承與發(fā)展，并且表現(xiàn)出了比以往更加強(qiáng)硬的態(tài)度和立場(chǎng)。

在外交方面，印尼政府注意強(qiáng)化印尼對(duì)納土納群島及其海域的主權(quán)。印尼國(guó)內(nèi)一直對(duì)中國(guó)“九段線”涵括納土納群島海域一帶耿耿于懷。一些“愛國(guó)”人士堅(jiān)稱，對(duì)于中國(guó)潛在的(主權(quán))要求，政府必須采取更有進(jìn)攻性的行動(dòng)[14]。另外一些人則堅(jiān)持認(rèn)為印尼政府應(yīng)該首先秉承此前的中立政策，這是目前能避免南海爆發(fā)沖突的條件[15]。佐科政府更傾向于選擇一種強(qiáng)硬的外交姿態(tài)來(lái)顯示印尼對(duì)納土納海域的主權(quán)，包括在不同場(chǎng)合對(duì)中國(guó)“九斷線”的質(zhì)疑。印尼大學(xué)國(guó)際法教授加瓦納在佐科內(nèi)閣成立之初就指出，佐科希望內(nèi)閣各部長(zhǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)其作為總統(tǒng)的愿景和使命，新任外交部長(zhǎng)雷特諾的一個(gè)主要任務(wù)就是向中國(guó)政府提出關(guān)于中國(guó)官方地圖中“九段線”的質(zhì)疑。如果中國(guó)政府根據(jù)“九段線”對(duì)納土納海域提出聲索，印尼將不會(huì)在南海問題上繼續(xù)充當(dāng)“調(diào)解人”，而會(huì)立即宣布與中國(guó)存在邊界爭(zhēng)端[16]。而在區(qū)域范圍內(nèi)，公開表態(tài)在南海問題上不會(huì)“選邊站”的佐科則繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)印尼擔(dān)當(dāng)東盟南海聲索國(guó)和中國(guó)之間“調(diào)解人”的角色。佐科表示印尼已經(jīng)做好充當(dāng)南海爭(zhēng)議各方“調(diào)解人”的準(zhǔn)備。印尼不會(huì)在南海爭(zhēng)議上偏袒任何一方，印尼支持中國(guó)與東盟之間的對(duì)話，并推動(dòng)《南海行為準(zhǔn)則》的最終制定和落實(shí)[17]。印尼軍方發(fā)言人在談到南海爭(zhēng)議的時(shí)候也指出，如果東盟國(guó)家與中國(guó)在南海爆發(fā)沖突或戰(zhàn)爭(zhēng)，印尼沒有義務(wù)向涉事的東盟國(guó)家提供幫助，因?yàn)橛∧釠]有與東盟國(guó)家簽訂任何防務(wù)協(xié)定。但是，作為東南亞最大的國(guó)家，印尼有義務(wù)拉近沖突各方的關(guān)系[18]。

在軍事方面，印尼政府開始對(duì)南海緊張局勢(shì)的安全影響進(jìn)行評(píng)估，并已著手規(guī)劃在南海興建軍事跑道和碼頭。對(duì)于印尼這一正在發(fā)展邁向海洋國(guó)家的群島國(guó)，印尼國(guó)民軍的主要職責(zé)是捍衛(wèi)國(guó)家的主權(quán)。印尼政府要求國(guó)民軍能夠監(jiān)控所有領(lǐng)土，保衛(wèi)資源，應(yīng)對(duì)針對(duì)領(lǐng)土和自然資源的一切干擾[19]。納土納群島作為印尼在南海的最前線，建立相應(yīng)的海軍和空軍基地是對(duì)印尼分布于南海的最外部島嶼實(shí)施有效巡邏部署的重要條件。印尼國(guó)防部長(zhǎng)里亞米扎爾德表示，未來(lái)將有幾個(gè)項(xiàng)目投入建設(shè)，如能夠供戰(zhàn)斗機(jī)降落的跑道。而戰(zhàn)斗機(jī)和軍艦也要加強(qiáng)在南海的存在并具備遂行軍事行動(dòng)的能力。此外，政府還將采購(gòu)先進(jìn)的雷達(dá)和無(wú)人機(jī)以監(jiān)控距離50-60公里以上的外國(guó)飛機(jī)或輪船。通過(guò)部署充足的國(guó)防基礎(chǔ)設(shè)施，印尼能夠更容易地偵測(cè)到各種威脅[20]。而隨著南海地區(qū)緊張局勢(shì)的升級(jí)，印尼對(duì)與本國(guó)海上安全相關(guān)的聯(lián)合軍事行動(dòng)也表現(xiàn)出積極的態(tài)度，不僅參加了由美國(guó)主導(dǎo)的“金色眼鏡蛇”和“環(huán)太平洋”聯(lián)合軍演，更與美軍在南海的敏感海域舉行了雙邊聯(lián)合軍事演習(xí)。2015年4月，印尼軍隊(duì)與美軍在距離納土納480公里的巴淡島附近舉行了聯(lián)合軍事演習(xí)，美國(guó)空軍在軍事演習(xí)中還使用了納土納的拉乃軍用機(jī)場(chǎng)作為基地。據(jù)印尼海軍發(fā)言人透露，一旦位于納土納的軍事基地建成，該演習(xí)將成為在印尼所轄南海海域上定期舉行的軍事演習(xí)[21]。

在海上維權(quán)方面，維護(hù)和管理海洋資源是佐科“世界海洋軸心”戰(zhàn)略構(gòu)想的一項(xiàng)重要內(nèi)容。佐科上臺(tái)之初，印尼面臨著非常嚴(yán)峻的非法捕魚問題，世界上約30%的非法捕魚活動(dòng)發(fā)生在印尼海域，納土納群島海域、巴布亞省阿拉弗拉海域和北蘇拉威西省海域是外國(guó)漁民進(jìn)行非法捕魚活動(dòng)最猖獗的三個(gè)地點(diǎn)。為提高在維護(hù)海洋權(quán)益方面的工作效率，佐科對(duì)部分政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，如新成立了海洋統(tǒng)籌部，其下轄的海洋漁業(yè)部就具體負(fù)責(zé)打擊印尼海域存在的非法、不報(bào)告和無(wú)管制捕魚活動(dòng)。2014年10月以來(lái)，海洋漁業(yè)部與印尼海軍和警方合作，共炸沉了42艘在印尼海域從事非法捕魚的外國(guó)漁船，并計(jì)劃在2015年10月下旬再炸沉8艘外國(guó)漁船。新成立的海洋安全署也開始參與執(zhí)行制止非法捕魚的行動(dòng)。此外，印尼政府還在納土納和阿南巴斯群島新建了兩個(gè)綜合漁港作為漁船前往納土納和阿南巴斯海域捕魚的入口，以此減少在南海相關(guān)海域的非法捕魚活動(dòng)[22]。在實(shí)施一系列舉措后，印尼海域非法捕魚活動(dòng)大幅減少，國(guó)家經(jīng)濟(jì)得到保護(hù)，漁民的福祉也有了保障。2015年前三個(gè)月，印尼漁業(yè)產(chǎn)量比2014年同期增長(zhǎng)14.43%，漁業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比重上升至8.64%[23]。面對(duì)政府采取炸船行動(dòng)引發(fā)的國(guó)際輿論非議，印尼從上至下都對(duì)政府表達(dá)了一致的支持。有專家表示，炸沉漁船的行動(dòng)不需要任何外交手段或許可，因?yàn)橄嚓P(guān)法律已經(jīng)很明晰了。那些外國(guó)漁民是故意進(jìn)入印尼領(lǐng)土從事非法捕魚活動(dòng)的，他們是知法犯法。炸沉漁船的行動(dòng)將能逐步制止外國(guó)漁民在印尼海域進(jìn)行非法捕魚活動(dòng)[24]。

四對(duì)佐科政府南海政策的認(rèn)知與應(yīng)對(duì)

印尼南海政策的目的是維護(hù)其在南海的主權(quán)利益和經(jīng)濟(jì)利益，并以地區(qū)大國(guó)的身份參與南海問題的協(xié)調(diào)與解決，以此實(shí)現(xiàn)其在區(qū)域的政治利益。佐科提出的世界海洋軸心戰(zhàn)略構(gòu)想點(diǎn)燃了印尼的民族主義情感和海洋情懷，也使印尼的南海政策有了更加明確的導(dǎo)向和目標(biāo)。透過(guò)佐科政府南海政策的實(shí)踐，認(rèn)識(shí)其南海政策的本質(zhì)，有利于厘清中印(尼)兩國(guó)在南海的利益共同點(diǎn)和分歧，維護(hù)兩國(guó)關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展，共同推動(dòng)南海問題的和平解決。

首先，印尼以維護(hù)海域權(quán)利為主的南海政策基本目標(biāo)沒有改變。佐科政府在納土納群島主權(quán)問題上表態(tài)強(qiáng)硬，不承認(rèn)中國(guó)“九段線”的合法地位，實(shí)際上是印尼在南海問題上所面臨微妙處境的一種反映。中國(guó)和印尼之間不存在島嶼主權(quán)爭(zhēng)議，但客觀上兩國(guó)在納土納海域是存在著海洋劃界問題的。日本《外交官》雜志副主編普拉森曾撰文指出，印尼所處的所謂困境實(shí)際上久已有之。印尼官員自20世紀(jì)90年代起就非常清楚中國(guó)的“九段線”與印尼根據(jù)納土納群島鏈劃定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊。但是，印尼政府此前一直避免在這個(gè)問題上做文章，因?yàn)槟菢拥拇鷥r(jià)將是影響地區(qū)穩(wěn)定以及印尼作為一個(gè)公正“調(diào)解人”的信譽(yù)[25]。一方面，印尼政府希望確保其海上規(guī)劃與加強(qiáng)海上邊界相吻合，但另一方面，相關(guān)的海洋政策會(huì)破壞印尼作為“調(diào)解人”的形象。在佐科建設(shè)世界海洋軸心的藍(lán)圖中，首要的就是強(qiáng)化印尼的海上邊界和海域主權(quán)。蘇西洛在第二個(gè)任期把印尼在國(guó)際社會(huì)中定位為“只交朋友，不樹敵人”的國(guó)家，施行“全方位的外交政策”[26]，并抵制了來(lái)自國(guó)內(nèi)要求他在各種爭(zhēng)端中采取更加強(qiáng)硬立場(chǎng)的壓力。與此不同的是，以國(guó)內(nèi)改革為重心的佐科在處理問題時(shí)完全以國(guó)家利益為導(dǎo)向，并選擇一種比以往更加強(qiáng)硬的方式來(lái)表達(dá)國(guó)家的利益訴求，其中突出的表現(xiàn)就包括通過(guò)外交和軍事途徑強(qiáng)化納土納群島的主權(quán)，通過(guò)炸船行動(dòng)來(lái)打擊印尼水域的非法捕魚活動(dòng)。印尼對(duì)領(lǐng)土與主權(quán)的獨(dú)立性與完整性具有強(qiáng)烈的敏感性，佐科“重塑印尼海洋大國(guó)輝煌”、“恢復(fù)印尼‘海上強(qiáng)國(guó)’稱號(hào)”并“稱雄四?！盵27]的雄心壯志徹底激發(fā)了印尼被長(zhǎng)期壓抑的海洋情懷，世界海洋軸心的戰(zhàn)略構(gòu)想更使各界有了一致的奮斗目標(biāo)。在此前提下，印尼在涉及主權(quán)的納土納群島以及長(zhǎng)期損害國(guó)家主權(quán)的非法捕魚問題上表現(xiàn)出強(qiáng)硬的態(tài)度就不足為奇了，但其訴求的本質(zhì)與以往相比并未發(fā)生變化。因此，在對(duì)待相關(guān)的問題上，中國(guó)應(yīng)充分理解和尊重印尼的國(guó)家獨(dú)立性，準(zhǔn)確把握印尼南海政策的特性，避免兩國(guó)在南海問題上產(chǎn)生新的分歧乃至對(duì)抗。

其次，印尼處理南海問題時(shí)所秉持的中立立場(chǎng)沒有改變。印尼是東盟成員國(guó)中具有潛在區(qū)域性影響力、謀求區(qū)域大國(guó)地位的國(guó)家，東南亞地區(qū)無(wú)疑是印尼的戰(zhàn)略要地。印尼雖然不是南海爭(zhēng)議的直接參與方，但印尼具備在和平解決南海問題上扮演關(guān)鍵角色的潛力，能夠發(fā)揮建設(shè)性的作用[28]。在南海問題上，中國(guó)與東盟的互信不足導(dǎo)致各方就《南海行為準(zhǔn)則》達(dá)成共識(shí)面臨重重困難。印尼在南海問題上聲稱保持中立并充當(dāng)“調(diào)解人”，很大一部分考慮就是希望能與東盟國(guó)家和中國(guó)之間都分別建立一種互信，這是能夠推動(dòng)《南海行為準(zhǔn)則》磋商繼續(xù)進(jìn)行的基礎(chǔ)。2015年9月印尼宣布在南海島嶼建設(shè)新海軍基地的計(jì)劃曾一度引起外界猜測(cè)印尼在南海問題上的中立態(tài)度有所改變，但國(guó)防部長(zhǎng)里亞米扎爾德表示，印尼在南海問題上是絕對(duì)的中立方，也是能夠在南海維持和平的一方[29]。當(dāng)東盟一些國(guó)家在北京香山論壇將南海問題矛頭指向中國(guó)在南海的島礁建設(shè)時(shí)，里亞米扎爾德又表達(dá)了相對(duì)客觀公正的觀點(diǎn)，表示印尼尊重中國(guó)在南海島礁建設(shè)是以民事功能為主，并贊賞中國(guó)在此問題上堅(jiān)持公開透明[30]。此外，印尼還提議中國(guó)和東盟南海爭(zhēng)議國(guó)通過(guò)共同巡邏南海的方式，維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定[31]。從區(qū)域角度看，雖然印尼奉行“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略，試圖在對(duì)外關(guān)系中平衡中國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)，并在南海構(gòu)建一種維持力量平衡的均勢(shì)，但作為地區(qū)強(qiáng)國(guó)的印尼從蘇哈托時(shí)代起就已經(jīng)在東盟內(nèi)部建立了領(lǐng)導(dǎo)地位，未來(lái)它將進(jìn)一步鞏固地區(qū)機(jī)制，防止東盟外的大國(guó)主導(dǎo)本地區(qū)的事務(wù)。因此，印尼并不樂意看到西方國(guó)家過(guò)多插手其視為東盟內(nèi)部事務(wù)的南海問題，而會(huì)以東盟領(lǐng)袖的身份繼續(xù)在南海問題上充當(dāng)“調(diào)解人”的角色，協(xié)調(diào)東盟內(nèi)部南海聲索國(guó)與中國(guó)的關(guān)系。印尼對(duì)南海問題的基本態(tài)度表明其將繼續(xù)堅(jiān)持中立的立場(chǎng)，中國(guó)應(yīng)正確辨明印尼國(guó)內(nèi)出現(xiàn)針對(duì)南海問題的不同聲音，充分發(fā)揮印尼處理南海問題的公正態(tài)度在解決南海爭(zhēng)議中的積極作用。

結(jié)語(yǔ)

雖然印尼的南海主張不涉及南沙群島的主權(quán)爭(zhēng)議，但由于印尼依據(jù)納土納群島鏈劃定的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與中國(guó)主張的“九段線”重疊，事實(shí)上印尼與中國(guó)存在著海上邊界的劃分爭(zhēng)議。因此，印尼正在踐行的南海政策中，維護(hù)其對(duì)納土納群島主權(quán)及周邊海域權(quán)利的主張居于首要地位。此外，為維持一個(gè)安全穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境，印尼一直積極推動(dòng)南海爭(zhēng)議的和平解決，并積極維護(hù)馬六甲海峽等重要海上通道的安全和暢通。佐科就任總統(tǒng)后，其提出的“世界海洋軸心”戰(zhàn)略構(gòu)想成為印尼南海政策的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。一方面，印尼不斷從外交和軍事上強(qiáng)化其對(duì)納土納群島的主權(quán)，另一方面，印尼希望繼續(xù)在南海問題上充當(dāng)公正的“調(diào)解人”，通過(guò)推動(dòng)南海爭(zhēng)議的和平解決彰顯其作為地區(qū)大國(guó)的影響力，鞏固其在東盟的領(lǐng)導(dǎo)地位。如何在加強(qiáng)南海權(quán)利和繼續(xù)充當(dāng)“調(diào)解人”上取得協(xié)調(diào)是印尼未來(lái)面臨的一個(gè)難題。

在南海問題上，印尼和中國(guó)有著利益的契合點(diǎn)，也有著認(rèn)識(shí)上的分歧。納土納群島海域劃界重疊問題雖然不涉及兩國(guó)的主權(quán)爭(zhēng)議，但卻是橫亙?cè)谥袊?guó)和印尼關(guān)系之間的最大障礙。而中國(guó)建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”的倡議與印尼“全球海洋軸心”戰(zhàn)略構(gòu)想的契合又為兩國(guó)提供了更為廣泛和深入的海洋合作良機(jī)。佐科將印尼一直以來(lái)堅(jiān)持的“獨(dú)立和積極”外交方針重新詮釋為注重發(fā)展“對(duì)印尼有利”的外交關(guān)系，并曾坦率地指出，希望中印(尼)關(guān)系能夠形成更加具體的成果，使兩國(guó)人民能夠獲得互惠互利[32]。因此，如何正確處理兩國(guó)關(guān)系中的不利因素，推動(dòng)兩國(guó)在南海問題上的互信并謀求在南海的合作與互利，將是兩國(guó)所面臨的一個(gè)問題。

【注釋】

[1] 《在南海的摩擦》，(印尼)《大雅加達(dá)報(bào)》2013年12月5日。

[2] Redaksi:“Lemahnya Pengawasan ALKI, Mengancam Kedaulatan RI”,Maritime, October 2014.

[3] 鞠海龍：《印度尼西亞海上安全政策及其實(shí)踐》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2011年第3期。

[4] “What Indonesia has done in mitigating the tension in the South China Sea”, http://theindonesianists.org/article/what-indonesia-has-done-mitigating-tension-south-china-sea, May 24, 2014.

[5]《馬六甲沿岸三國(guó)認(rèn)同中國(guó)參與安?！?，《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2005 年8 月17 日。

[6] Ruhanas Harun, “‘The Evolution and Development of Malaysia’s National Security’ dalam Abdul Razak Baginda”,Malaysia’sDefenceandSecuritySince1957,MSCRC,2009,p.31.

[7] “Kementerian Pertahanan Republik Indonesia”,BukuPutihPertahananIndonesia2008, 18 Febuari 2008, p.143.

[8] “The seas should unite, not separate us”,TheJakartaPost, November 14, 2014.

[9] Aaron L. Connelly, “Sovereignty and the Sea: President Joko Widodo’s Foreign Policy Challenges”,ContemporarySoutheastAsia, 37(1), 2015, pp.1 - 28.

[10] Joko Widodo & Jusuf Kalla, “Jalan Perubahan untuk Indonesia yang Berdaulat, Mandiri dna Berkepribadian-Visi, Misi dan Program Aksi”, 印尼國(guó)家選舉委員會(huì)網(wǎng)站, http://kpu.go.id/koleksigambar/VISI_MISI_Jokowi-JK.pdf, 2014-05-01.

[11] 《印尼加強(qiáng)南海存在》，(印尼)《共和國(guó)報(bào)》2014年12月15日。

[12] “Jokowi Bantah Komentar Media Soal Klaim China di Laut China Selatan”, http://www.voaindonesia.com/content/jokowi-bantah-komentar-media-soal-klaim-china-di-laut-china-selatan/2693754.html, 25 Maret 2015.

[13] 《印尼：中國(guó)不具有南海領(lǐng)土的合法要求》，(印尼)《共和國(guó)報(bào)》2015年3月25日。

[14] 《國(guó)會(huì)：政府須強(qiáng)硬對(duì)待中國(guó)對(duì)納土納的聲稱》，(印尼)《共和國(guó)報(bào)》2015年3月26日。

[15] 《印尼需警惕南海爭(zhēng)端》，(印尼)《共和國(guó)報(bào)》2014年11月13日。

[16] “Empat hal pokok bagi menteri luar negeri baru”,AntaraNews, 28 Oktober 2014.

[17] “Presiden dorong implementasi CoC Laut China Selatan”,AntaraNews, 24 Maret 2015.

[18] 同[11]。

[19] 《成立70周年，印尼國(guó)民軍面臨四大挑戰(zhàn)》，(印尼)《羅盤報(bào)》2015年10月5日。

[20] 《印尼政府開始評(píng)估南海的緊張局勢(shì)》，(印尼)《羅盤報(bào)》2015年9月21日。

[21] Kanupriya Kapoor & Randy Fabi, “Indonesia eyes regular navy exercises with U.S. in South China Sea”,Reuters, April 13, 2015.

[22] “Pemerintah Bangun Pelabuhan Ikan untuk Hindari Pencurian”,AntaraNews, 29 Mei 2015.

[23] Kementerian Kelautan dan Perikanan, “Setahun Pemerintahan Jokowi-JK Berantas Illegal Fishing, Produksi Ikan Meningkat”, 印尼海洋漁業(yè)部網(wǎng)站, http://kkp.go.id/index.php/pers/setahun-pemerintahan-jokowi-jk-berantas-illegal-fishing-produksi-ikan-meningkat, 2015-10-20.

[24] “No diplomacy needed to sink illegal fishing boats: Observer”,AntaraNews, October 15, 2015.

[25] Prashanth Parameswaran, “No, Indonesia’s South China Sea Approach Has Not Changed”,TheDiplomat, March 26, 2015.

[26] 《蘇西洛總統(tǒng)就職演說(shuō)全文》，(印尼)《羅盤報(bào)》2009年10月20日。

[27] 《佐科總統(tǒng)就職演說(shuō)全文》，(印尼)《點(diǎn)滴新聞》2014年10月20日。

[28] Yudha Kurniawan, “Kontribusi Indonesia dalam Penyelesaian Konflik Laut China Selatan”,KonvensiNasionalAsosiasiIlmuHubunganInternasionalIndonesia(AIHII)II, Bandung, 2011.

[29] 同[20]。

[30] 《北京香山論壇閉幕，南中國(guó)海爭(zhēng)議成熱點(diǎn)課題》，(新加坡)《聯(lián)合早報(bào)》2015年10月19日。

[31] “Indonesia-Tiongkok mantapkan gagasan patroli Laut China Selatan”,AntaraNews, 15 Oktober 2015.

[32] “Foreign friendships must benefit RI: Jokowi”,TheJakartaPost, November 17, 2014.

【責(zé)任編輯：鄧仕超】

Keywords:Indonesia; South China Sea Policy; Joko Widodo; World Maritime Axis

[中圖分類號(hào)]D815.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6099(2016)01-0049-07

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)南海問題主張的國(guó)際傳播戰(zhàn)略與國(guó)際話語(yǔ)權(quán)體系研究”(14ZDB164)；廣西科學(xué)實(shí)驗(yàn)中心中國(guó)—東盟研究中心一般項(xiàng)目“國(guó)際海洋秩序變遷下的南?！?dāng)嗬m(xù)線’研究”(KT201405)。

[作者簡(jiǎn)介]龔曉輝，洛陽(yáng)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院亞非語(yǔ)系講師。

[收稿日期]2015-12-10