王 嶺

(浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

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城市水安全與水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制創(chuàng)新
——第五屆政府管制論壇城鎮(zhèn)水務(wù)與政府監(jiān)管分論壇會議綜述

王 嶺

(浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院，浙江 杭州 310018)

近年來城市水污染、水質(zhì)達標率低等問題成為社會關(guān)注焦點，監(jiān)管體制不健全是其中的一個重要原因。為此，理清城鎮(zhèn)水安全領(lǐng)域的重大現(xiàn)實問題，創(chuàng)新城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管體制機制，成為提升城鎮(zhèn)水安全治理能力，實現(xiàn)科學有效監(jiān)管的重要方式。2016年4月23日，由浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院、當代綠色經(jīng)濟研究中心、《中國工業(yè)經(jīng)濟》雜志社、東北財經(jīng)大學產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心、山東大學山東省反壟斷與規(guī)制經(jīng)濟學研究基地、首都經(jīng)濟貿(mào)易大學中國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院在杭州共同主辦第五屆政府管制論壇城鎮(zhèn)水務(wù)與政府監(jiān)管分論壇，與會專家學者深入討論了城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)市場化改革與監(jiān)管、新時期城鎮(zhèn)水務(wù)監(jiān)管體制創(chuàng)新、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)價格改革與監(jiān)管、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)公私合作與監(jiān)管、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)需求預(yù)測與績效評價等議題。

一、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)市場化改革與監(jiān)管

我國城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)經(jīng)過30多年的改革與發(fā)展，目前已基本實現(xiàn)了投資主體的多元化、設(shè)施運營的企業(yè)化，初步實現(xiàn)價格收費制度改革，一定程度上緩解了資金供需矛盾，提高了運營績效和服務(wù)水平。針對我國城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)市場化改革與監(jiān)管問題，中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會劉志琪常務(wù)副秘書長指出，市場機制的引入推進了城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的投融資體制改革、加強了行業(yè)的法制建設(shè)、逐步提升了運營能力和服務(wù)水平，但管理缺位、錯位和不到位、建設(shè)資金不足問題并未根本改變，同時與行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的定價與調(diào)價機制依然缺乏，并提出明確政府職責、強化對城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的政府監(jiān)管，健全城鎮(zhèn)供水與污水處理行業(yè)的收費制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度等建議。

為有效治理城市黑臭水體，實現(xiàn)海綿城市建設(shè)目標，需要建立與市場化改革相適應(yīng)的城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管體制。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院邵益生研究員指出，城市水系統(tǒng)是以水循環(huán)為基礎(chǔ)、水通量為介質(zhì)、水設(shè)施為載體、水安全為目標、水管理為手段的綜合系統(tǒng)，城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)系統(tǒng)性監(jiān)管需要遵循水循環(huán)的基本規(guī)律；城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)市場化改革要突出公用事業(yè)屬性，避免過度市場化；城市排水防澇要制定系統(tǒng)解決方案，避免理解簡單化；黑臭水體治理要建立長效運行機制，避免效果短期化；城鎮(zhèn)水務(wù)建設(shè)要綜合規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免規(guī)劃的碎片化。

由此可見，市場化改革推進了城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的快速發(fā)展，但在市場化改革過程中暴露出一系列的問題。為持續(xù)推進城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)運營能力和服務(wù)水平的提升，需要結(jié)合新時期城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)發(fā)展的客觀需求，創(chuàng)新城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的監(jiān)管體制機制。

二、新時期城鎮(zhèn)水務(wù)監(jiān)管體制創(chuàng)新

針對當前我國面臨的水資源總量稀缺和優(yōu)質(zhì)水資源利用不足兩大現(xiàn)實問題，需要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展理念，將生態(tài)文明架構(gòu)根植于城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)發(fā)展過程。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司張悅巡視員指出，城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管應(yīng)依據(jù)“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然修復(fù)為主”的生態(tài)文明建設(shè)理念，明確監(jiān)管重點在于政府對環(huán)境目標與生態(tài)目標的完成效果，同時將傳統(tǒng)的對水質(zhì)和水量的監(jiān)管轉(zhuǎn)為對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，從而實現(xiàn)人與社會的和諧共生。

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為提升政府治理能力的重要途徑。浙江工業(yè)大學李軍教授指出大數(shù)據(jù)能夠促進政府監(jiān)管創(chuàng)新、激勵城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)競爭、為用戶提供更安全產(chǎn)品，這為城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)發(fā)展提供重要的發(fā)展機遇，但大數(shù)據(jù)時代也面臨著信息安全與技術(shù)不成熟等問題，為此，需要建立并完善大數(shù)據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)與政策體系，整合城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)資源，提升政府運用大數(shù)據(jù)的監(jiān)管能力，構(gòu)建大數(shù)據(jù)共享云平臺，運用大數(shù)據(jù)構(gòu)建第三方監(jiān)管服務(wù)體系，依據(jù)大數(shù)據(jù)提供正向行業(yè)激勵機制從而加強行業(yè)自我監(jiān)督能力。

綜上所述，隨著生態(tài)文明建設(shè)和信息技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)政府監(jiān)管手段和監(jiān)管工具勢必需要變革，應(yīng)該依托城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征，借助生態(tài)文明建設(shè)理念和信息技術(shù)發(fā)展優(yōu)勢，強化政府通過大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代技術(shù)手段，提升城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)監(jiān)管的技術(shù)化和科學化水平。

三、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)價格改革與監(jiān)管

科學合理的定價與調(diào)價機制是激勵城鎮(zhèn)水務(wù)企業(yè)提高效率、降低成本的重要手段。浙江財經(jīng)大學王俊豪教授專門分析了城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)的收費機制問題，指出現(xiàn)行污水處理價格形成機制一方面難以甄別城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)的真實成本信息，另一方面難以激勵城鎮(zhèn)污水處理企業(yè)降低成本。為此，指出完善當前污水處理價格形成機制需要建立激勵性的價格管制思路。

為進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)供水階梯水價制度，需要客觀評價城鎮(zhèn)供水行業(yè)階梯水價政策的實施情況。浙江財經(jīng)大學王嶺副研究員對階梯水價的實施效果進行分析，指出“一戶一表”改造政策推進緩慢、階梯水價劃分標準有待優(yōu)化、水價級差的確定仍需完善、精準計費難以實行是階梯水價推進較為緩慢的主要原因。在此基礎(chǔ)上提出建立“一戶一表”更新改造設(shè)施的成本分擔機制，優(yōu)化階梯水量劃分標準，確定基礎(chǔ)水量、水量級數(shù)與各級水量的形成機制，建立基礎(chǔ)水價、水價級數(shù)與級差比例的優(yōu)化機制等政策建議。

價格政策是激勵城鎮(zhèn)水務(wù)企業(yè)的重要杠桿和引導消費者合理消費的重要機制。城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)改革與發(fā)展過程中應(yīng)充分利用價格機制建立城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的激勵性價格管制模型。同時，為更好地實現(xiàn)城鎮(zhèn)供水的節(jié)約效應(yīng)，應(yīng)基于現(xiàn)行階梯水價模式，結(jié)合城市特征和區(qū)位差異，從量價兩方面優(yōu)化階梯水價的形成機制。

四、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)公私合作與監(jiān)管

競標機制缺失、腐敗、合作期限確定不合理、政府承諾缺失等是城鎮(zhèn)水務(wù)公私合作項目失敗的主要原因。山西財經(jīng)大學付金存博士從風險識別與分擔機制不合理的角度對城鎮(zhèn)水務(wù)項目公私合作失敗原因進行分析，并建立包含政府風險、市場風險和項目風險三個維度的風險識別框架。其中，政府風險主要包括政府決策風險、法律沖突風險、政府履約風險、政策法規(guī)風險、政府監(jiān)管風險；市場風險主要包括配套不足風險、項目唯一風險、第三方延誤風險、第三方反對風險和原料供應(yīng)風險；項目風險主要包括項目執(zhí)行風險、項目違法風險、生產(chǎn)技術(shù)風險、環(huán)境安全風險、政府征用風險。

跨界流域水污染、城市內(nèi)河水污染是降低水源地質(zhì)量的重要因素。其中，跨界流域水污染治理十分復(fù)雜，需要運用協(xié)同治理理念探究有效的治理路徑。北京工商大學馮中越教授指出當前流域治理的傳統(tǒng)模式主要有：宏觀上中央調(diào)控下的派出機構(gòu)管控模式，中觀上省政府調(diào)控下的地方協(xié)調(diào)模式，微觀上城市政府主導下的考核模式(河長制)。將公私合作引入流域治理框架體系能夠在一定程度上轉(zhuǎn)變政府職能此外，同一般的公私合作項目相比，流域公私合作治理機制具有責任主體和利益主體多元化程度更高、項目目標綜合化更高、組織結(jié)構(gòu)與委托代理關(guān)系更為復(fù)雜的特點。通過公私合作將有助于提升融資效率，實現(xiàn)協(xié)同治理，促進政府職能轉(zhuǎn)變。

在國家大力推進公私合作的宏觀背景下，需要確定特定城鎮(zhèn)水務(wù)項目選擇公私合作的適用性以及具體的項目合作模式和操作方式，科學設(shè)計城鎮(zhèn)水務(wù)項目的特許經(jīng)營權(quán)競標機制，依據(jù)項目特征測算合理的服務(wù)期限，明確風險分擔機制，以及建立并完善相關(guān)政策，從而為城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)推行公私合作制提供制度保障。

五、城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)的需求預(yù)測與績效評價

總需求預(yù)測、城鎮(zhèn)群需求預(yù)測、省市需求預(yù)測構(gòu)成城鎮(zhèn)供水行業(yè)需求預(yù)測的主要內(nèi)容。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，城鎮(zhèn)群成為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，進行城鎮(zhèn)群供水需求預(yù)測也是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。針對當前城鎮(zhèn)供水需求預(yù)測研究過程中多以單一城市為對象，缺少對城鎮(zhèn)群城鎮(zhèn)供水需求預(yù)測的研究，現(xiàn)狀中國人民大學張秀智副教授以京津冀、長三角、珠三角、長株潭、成渝、哈長、呼包鄂7大城鎮(zhèn)群為例，對其城鎮(zhèn)群用水現(xiàn)狀進行分析，指出城鎮(zhèn)群供水存在用水需求增長與降低兩極現(xiàn)象，中心城市用水量增大與人均用水量持續(xù)降低并存，在此基礎(chǔ)上對未來十年的城鎮(zhèn)群供水需求量進行預(yù)測，并提出建立城鎮(zhèn)群用水協(xié)調(diào)機構(gòu)和用水流量監(jiān)測評估制度，明確城鎮(zhèn)群實現(xiàn)用水需求零增長的目標和時間表，從城鎮(zhèn)群用水需求側(cè)管理角度設(shè)計供水政策等建議。

科學的績效評價機制是激勵企業(yè)提高運營效率和服務(wù)能力的重要手段。北京首創(chuàng)股份有限公司韓偉高級工程師在對國際水協(xié)、英國水務(wù)辦公室、美國水協(xié)、世界銀行、荷蘭供水協(xié)會、中國水協(xié)等城鎮(zhèn)供水行業(yè)績效評價指標體系分析的基礎(chǔ)上，指出我國城鎮(zhèn)供水行業(yè)績效管理存在的問題主要有：績效指標定義不清晰、計算公式不一致，缺乏橫向比較基礎(chǔ)；指標數(shù)據(jù)采集不規(guī)范，缺乏有效的驗證機制，導致績效評估準確度較低；缺乏操作性強的技術(shù)導則，難以實現(xiàn)評估工作的有效推進?；诖?，提出建立包含政府、行業(yè)、企業(yè)三個維度的績效評價指標體系，通過供水績效指標評價與篩選、供水績效指標數(shù)據(jù)采集和校核、供水績效評價方法與績效評價模型、供水績效管理信息平臺研究與示范、供水績效評估管理體系研究，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)供水行業(yè)規(guī)范化績效考核。

由此可見，建立城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)需求預(yù)測體系與科學的績效評價體系是科學預(yù)測城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)發(fā)展需求的重要支撐。同時，依據(jù)發(fā)達國家和地區(qū)城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)績效評價經(jīng)驗，從政府、行業(yè)、企業(yè)三個維度建構(gòu)適宜我國發(fā)展實踐的城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)績效評價模型，是提升城鎮(zhèn)水務(wù)行業(yè)治理能力現(xiàn)代化的重要手段。

(責任編輯:風 云)

2016-04-28

浙江省哲學社會科學規(guī)劃重大項目(14YSXK02ZD)；國家自然科學基金資助項目(71303208);浙江省教育廳資助項目(Y201308821)

王嶺(1983-)，男，遼寧黑山人，浙江財經(jīng)大學中國政府管制研究院副研究員，博士。