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城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)安置的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

2016-03-25 12:40周畢芬
關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化

周畢芬

(福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院,福州 350002)

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城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民就業(yè)安置的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

周畢芬

(福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院,福州350002)

摘要:城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生大量失地農(nóng)民。目前,政府對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置基本采取給予貨幣補(bǔ)助的方式,讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的有關(guān)理論,分析了政府對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置的做法。研究結(jié)果表明,集體土地產(chǎn)權(quán)不清,政府安置就業(yè)交易費(fèi)用過(guò)高,制度供給與制度需求均衡,就業(yè)安置制度變遷的路徑依賴等因素導(dǎo)致了政府對(duì)失地農(nóng)民采取現(xiàn)行就業(yè)安置方式。針對(duì)現(xiàn)行就業(yè)安置存在的弊端,從制度變革與創(chuàng)新的角度,提出了促進(jìn)失業(yè)農(nóng)民就業(yè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化;失地農(nóng)民;就業(yè)安置;制度經(jīng)濟(jì)學(xué)

城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口逐步向城市聚集和農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化、就業(yè)非農(nóng)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程[1]。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),城市不斷向外圍擴(kuò)張,建城區(qū)面積越來(lái)越大,城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村逐漸納入到城鎮(zhèn)范圍內(nèi),與此同時(shí),城郊農(nóng)村的耕地也逐漸被城鎮(zhèn)新建的各種建筑或基礎(chǔ)設(shè)施所取代,農(nóng)民失去了賴以生存的生產(chǎn)資料及生活保障來(lái)源,生計(jì)受到嚴(yán)重影響。解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題并使失地農(nóng)民融入現(xiàn)代社會(huì),是城鎮(zhèn)化過(guò)程必須解決的重要問(wèn)題[2]。雖然根據(jù)現(xiàn)行土地管理法的規(guī)定,失地農(nóng)民可以得到一筆包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等科目在內(nèi)的補(bǔ)償款,但由于補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)總體嚴(yán)重偏低,而且補(bǔ)償款是一次性支付,根本不足以補(bǔ)償農(nóng)民失去土地帶來(lái)的損失,無(wú)法滿足失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生存和發(fā)展的需要。因此,如果不對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行就業(yè)保障,使失地農(nóng)民獲得穩(wěn)定的生活來(lái)源,就不能從根本上解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題?;谶@一共識(shí),失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題引起了理論界的廣泛關(guān)注和深入思考。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下,研究失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題,具有重要的理論意義和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是勞動(dòng)者最基本的權(quán)利,政府有責(zé)任通過(guò)一些制度措施確保失地農(nóng)民享受該項(xiàng)基本權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,勞動(dòng)者往往通過(guò)市場(chǎng)途徑實(shí)現(xiàn)就業(yè),政府不負(fù)責(zé)安排工作。但是,市場(chǎng)存在失靈之處,一些特殊人群由于自身素質(zhì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因,無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)途徑順利實(shí)現(xiàn)就業(yè),這就需要政府以適度干預(yù)的方式來(lái)保障這些人群的就業(yè)權(quán)利。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民是社會(huì)特殊弱勢(shì)群體,他們的就業(yè)權(quán)利理應(yīng)由政府通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞接枰员U稀?/p>

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民失地現(xiàn)狀與就業(yè)安置方式

(一)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民失地現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一般道路,也是我國(guó)未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇,對(duì)我國(guó)承接信息化、提升工業(yè)化、接軌國(guó)際化、提前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,必將發(fā)揮著重要作用[3]。然而,伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),失地農(nóng)民的數(shù)量也與日俱增。有學(xué)者估計(jì),1990年—2003年的13年間,全國(guó)失地農(nóng)民的總數(shù)超過(guò)6500萬(wàn)人,而且每年以250萬(wàn)~300萬(wàn)的人數(shù)遞增,2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將達(dá)1億人[4],預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)失地農(nóng)民將達(dá)到1.1億人以上,其中有5000萬(wàn)以上的農(nóng)民既失地又失業(yè),而從動(dòng)態(tài)來(lái)看,這一數(shù)字可能達(dá)到8000萬(wàn)人[5]。

由于城市擴(kuò)張而失去土地的農(nóng)民,被迫城市化,他們雖然在空間上已經(jīng)進(jìn)入了城市,但生產(chǎn)方式、生活方式并沒(méi)有完全融入城市,仍然帶有濃烈的農(nóng)村色彩,使得這一群體呈現(xiàn)出與眾不同的特點(diǎn),他們城里人不像城里人,農(nóng)村人不像農(nóng)村人,成為游走于鄉(xiāng)村和城市之間的“邊緣人”[6]。大部分失地農(nóng)民文化程度低,并且缺乏非農(nóng)職業(yè)技能,只能淪為“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份”的“三無(wú)人員”,依賴有限的征地補(bǔ)償款勉強(qiáng)度日[7]。農(nóng)民失去土地后,也就失去了賴以生存的生產(chǎn)資料,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)受到嚴(yán)重影響,有限的征地補(bǔ)償款很快便花光,之后生活就陷入了貧困境地,不少失地農(nóng)民因此走上了上訪的道路。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前全國(guó)1/3以上的群眾上訪都?xì)w因于土地問(wèn)題,而其中60%左右的糾紛是直接由征地引起的,失地農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)由發(fā)達(dá)地區(qū)局部的社會(huì)問(wèn)題擴(kuò)展為全國(guó)性的社會(huì)問(wèn)題[8]。

(二)現(xiàn)行失地農(nóng)民就業(yè)安置方式

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代,政府征用農(nóng)民的土地,按政策的規(guī)定,需要把失地農(nóng)民安置在國(guó)有企業(yè)就業(yè),國(guó)家用行政手段解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。但是,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,勞動(dòng)力資源的配置也由以行政手段“分配”為主,逐漸向以市場(chǎng)配置為主轉(zhuǎn)變,無(wú)論是大中專畢業(yè)生,還是部隊(duì)退役軍人,抑或是國(guó)企下崗職工,基本上通過(guò)市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)就業(yè),求職者與用人單位雙向選擇。在這樣的背景下,政府顯然不可能通過(guò)行政手段,把失地農(nóng)民強(qiáng)行安置進(jìn)國(guó)有企業(yè),因?yàn)槠髽I(yè)擁有自主用人的權(quán)利,政府不能干預(yù)。目前,政府征用土地基本采用一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞絒9],讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。政府給予失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款嚴(yán)重低于被征土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格,而政府卻以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地補(bǔ)償款的市場(chǎng)價(jià)格把所征用的土地向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商出售,從中攫取巨額利潤(rùn)。被征土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格與補(bǔ)償款之間的巨大差距,驅(qū)使城市政府熱衷于經(jīng)營(yíng)土地,而失地農(nóng)民的權(quán)益卻嚴(yán)重受損。

由于政府不再用行政手段直接干預(yù)失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題,因此目前有相當(dāng)一部分失地農(nóng)民處于失業(yè)或者半就業(yè)狀態(tài),無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)保障的“三無(wú)農(nóng)民”在城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)得特別明顯[5]。針對(duì)文化程度偏低、職業(yè)技能較差的失地農(nóng)民普遍素質(zhì)特點(diǎn),為了促進(jìn)失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)從從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)為從事城市非農(nóng)職業(yè),以獲得穩(wěn)定和持續(xù)的生活來(lái)源,有些地方政府對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行了培訓(xùn),向他們提供就業(yè)信息,推薦工作崗位,但總體而言,效果不甚理想。有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn),失地農(nóng)民在非農(nóng)就業(yè)中,通過(guò)政府組織獲取就業(yè)信息的比例非常低,只有8.04%;而參加過(guò)政府組織的職業(yè)技能培訓(xùn)班的比例更低,只有6.15%[9]。由于喪失了耕地,又無(wú)法在城市找到理想工作,不少失地農(nóng)民賦閑在家,無(wú)所事事,一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),賦閑在家的富余勞動(dòng)力, 占調(diào)查戶全部富余勞動(dòng)力的68.5%[10]。

二、現(xiàn)行就業(yè)安置方式的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

當(dāng)前各地對(duì)失地農(nóng)民普遍采用的貨幣補(bǔ)償和自謀職業(yè)相結(jié)合的就業(yè)安置方式,看似簡(jiǎn)便易行,并且似乎也符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。實(shí)際上按照2011年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定,由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)所構(gòu)成的征地補(bǔ)償款中,“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”,只有“地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”;“需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,“不需要統(tǒng)一安置的,安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人”。雖說(shuō)征地補(bǔ)償款四個(gè)組成部分之一的“土地補(bǔ)償費(fèi)”最終由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)發(fā)給原土地承包者,但往往要截留一部分。這樣,本來(lái)就非常低的征地補(bǔ)償款,真正發(fā)放到失地農(nóng)民手上就所剩無(wú)幾了。當(dāng)失地農(nóng)民坐吃山空有限的補(bǔ)償款之后,很快便會(huì)陷入生計(jì)無(wú)門(mén)的境地,由此常常引發(fā)與地方政府間的矛盾與沖突,對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定與城鎮(zhèn)化進(jìn)程造成不良影響。既然以數(shù)額有限的貨幣補(bǔ)助作為對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置的手段已經(jīng)嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的權(quán)益,那為什么會(huì)成為地方政府解決就業(yè)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的主流措施呢?這或許不能完全用“按法律法規(guī)執(zhí)行”來(lái)解釋。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看,有以下幾方面的原因:

(一)集體所有的土地實(shí)際產(chǎn)權(quán)不清

政府之所以能以低價(jià)從農(nóng)民手上獲得土地,又以高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商,是因?yàn)檗r(nóng)地的集體所有屬性,農(nóng)民僅擁有土地的承包權(quán)和使用權(quán),不能自由買賣土地。事實(shí)上,農(nóng)地的集體所有屬性存在產(chǎn)權(quán)不明晰或產(chǎn)權(quán)主體不明確的弊端。土地名義上歸村集體所有,但能夠代表村集體的往往是村干部,在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使和上級(jí)行政壓力雙重力量作用下,村干部極有可能在未征得村民同意的情況下出讓農(nóng)地。政府征用土地之后,土地的所有權(quán)屬性便發(fā)生了變化,從集體土地變?yōu)閲?guó)有土地,政府再通過(guò)招、拍、掛的方式,把征用的土地高價(jià)出售給開(kāi)發(fā)商,而政府則根據(jù)土地管理法的有關(guān)條款,給村集體一筆大大低于土地市場(chǎng)價(jià)格的土地補(bǔ)償費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,政府征用集體所有的土地之所以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低,是因?yàn)榧w所有的土地不符合市場(chǎng)自由交易的條件,因此其價(jià)格無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)供給與需求的均衡來(lái)確定,只能由基于現(xiàn)行土地管理法有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定,通過(guò)行政手段來(lái)定價(jià)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)并不是直接給農(nóng)民個(gè)人,而是先支付給村集體,再由村集體向原承包土地的農(nóng)民發(fā)放,一些地方的村委因此出現(xiàn)截留土地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象,造成農(nóng)民拿到手的土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際比政府給予的補(bǔ)償數(shù)額還低。如此低的補(bǔ)償費(fèi),只能讓失地農(nóng)民維持短期的基本生活,還不能指望用它來(lái)自謀職業(yè),而用于創(chuàng)業(yè)則更顯困難。

(二)政府安置就業(yè)的交易費(fèi)用過(guò)高

地方政府雖然是就業(yè)責(zé)任的主體,承擔(dān)著轄區(qū)促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任。但是,政府促進(jìn)就業(yè)的工作重心更多的放在了解決城鎮(zhèn)職工的就業(yè)問(wèn)題上,而對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題卻缺乏具體的措施。究其原因,是因?yàn)榻鉀Q城鎮(zhèn)職工的就業(yè)問(wèn)題有現(xiàn)存制度《失業(yè)保險(xiǎn)條例》作為決策依據(jù)?!妒I(yè)保險(xiǎn)條例》的覆蓋對(duì)象是城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的正式職工,不包括失地農(nóng)民。盡管2011年開(kāi)始實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》擴(kuò)大了失業(yè)保險(xiǎn)條例的覆蓋對(duì)象,在附則中規(guī)定“征收農(nóng)村集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度?!钡珜?shí)際上,由于沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和操作措施,有關(guān)失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)條文無(wú)法落到實(shí)處,失地農(nóng)民仍然游離于失業(yè)保險(xiǎn)制度之外。“經(jīng)濟(jì)制度的主要目標(biāo)和作用在于節(jié)省交易成本”[11],由于沒(méi)有專門(mén)針對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)保障方面的法律法規(guī),那么對(duì)于地方政府而言,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要通過(guò)協(xié)商溝通,聯(lián)系眾多愿意接收失地農(nóng)民的企業(yè),把數(shù)量龐大、文化水平和職業(yè)技能參差不齊的失地農(nóng)民安置就業(yè),必然產(chǎn)生相當(dāng)高的交易費(fèi)用,地方政府顯然不愿意承擔(dān)這個(gè)交易費(fèi)用,因此普遍采用比較簡(jiǎn)便易行的做法,給予一筆征地補(bǔ)償款,讓失地農(nóng)民自謀出路。

(三)制度供給與制度需求的均衡

盡管多數(shù)地方對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民采取給予一筆征地補(bǔ)償款的方式,讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)進(jìn)行就業(yè)安置。但是也有一些地方政府為了發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì),拓展失地農(nóng)民的就業(yè)空間,仍然會(huì)出臺(tái)失地農(nóng)民就業(yè)安置政策措施,比如針對(duì)失地農(nóng)民的自身特點(diǎn)制定專門(mén)的培訓(xùn)方案,聘請(qǐng)專業(yè)老師,對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn),以提高失地農(nóng)民的素質(zhì),促進(jìn)失地農(nóng)民盡快實(shí)現(xiàn)就業(yè);城鎮(zhèn)職業(yè)介紹服務(wù)窗口免費(fèi)為失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹。然而,由于長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)養(yǎng)成的職業(yè)慣性,并非所有的失地農(nóng)民都愿意參加技能培訓(xùn)和接受職業(yè)介紹;有些失地農(nóng)民即使愿意參加培訓(xùn),因?yàn)槟挲g和文化水平等原因未能獲得用人單位的聘用,最終也可能放棄參加培訓(xùn)的打算。政府對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)安置的制度供給,和失地農(nóng)民對(duì)就業(yè)安置制度的需求最終達(dá)到一個(gè)均衡點(diǎn),實(shí)現(xiàn)制度的均衡。制度均衡的結(jié)果,往往是政府對(duì)失地農(nóng)民采取貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?,讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)。

(四)就業(yè)安置制度變遷的路徑依賴

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,路徑依賴是指“人們過(guò)去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[12]。也就是說(shuō),我們以往選擇了某種路徑,便習(xí)慣被長(zhǎng)久地鎖定在這一路徑上,因?yàn)楦淖冞@一路徑需要支付成本,因此,人們往往不愿意改變既定的路徑。在GDP導(dǎo)向的績(jī)效考核制度下,地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,刷新GDP數(shù)字,以謀求自身職務(wù)晉升的政績(jī)資本,普遍熱衷于搞城市擴(kuò)張與建設(shè)的政績(jī)工程,但對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置卻不愿意投入過(guò)多,也不愿意變革與創(chuàng)新工作思路,因?yàn)槭У剞r(nóng)民的就業(yè)安置既要花費(fèi)財(cái)政資金,又無(wú)法展現(xiàn)政府官員的政績(jī)。由于地方政府主要官員流動(dòng)性較強(qiáng),一些主要官員在一個(gè)地方工作不到幾年,甚至才一年半載,或者得到晉升,或者調(diào)整到其他地方或部門(mén)任職,因此他們往往追求短期政績(jī),而對(duì)于失地農(nóng)民就業(yè)安置措施,更愿意沿襲以往做法,使得失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)安置制度形成路徑依賴和制度鎖定。由于失地農(nóng)民就業(yè)安置辦法已經(jīng)形成制度慣性,過(guò)去采取一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞阶屖У剞r(nóng)民自謀職業(yè),新任官員也不愿意花費(fèi)成本去實(shí)現(xiàn)制度的變遷,而是繼續(xù)沿用低價(jià)貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞健?/p>

三、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的制度創(chuàng)新建議

保障失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)利,促進(jìn)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè),不僅是解決失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題的必然要求,也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程順利推進(jìn)的必要保障。如果僅僅是城鎮(zhèn)建城區(qū)不斷擴(kuò)張,農(nóng)村土地逐漸納入到城區(qū)的范圍,而農(nóng)民失去土地之后被迫變?yōu)椤俺抢锶恕眳s沒(méi)有較為穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè),缺乏穩(wěn)定生活來(lái)源,這不是真正意義上的城鎮(zhèn)化,而是城市擴(kuò)張對(duì)農(nóng)民生存權(quán)益的剝奪。對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行妥善的就業(yè)安置,對(duì)于縮小失地農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民的收入差距,促進(jìn)社會(huì)和諧,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,具有重要的意義。因此,地方政府不能把給予微薄的征地補(bǔ)償款當(dāng)作解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的手段,從而甩掉對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置的包袱。為了有效促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè),必須轉(zhuǎn)變觀念,對(duì)多項(xiàng)制度進(jìn)行變革與創(chuàng)新。

(一)改革對(duì)地方官員以GDP為導(dǎo)向的績(jī)效考核制度

地方政府之所以傾向簡(jiǎn)單地以貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題,其根本原因是,即使投入大量的財(cái)政資金,發(fā)動(dòng)各方面的社會(huì)力量,把失地農(nóng)民安置在各類企業(yè)或社區(qū)公益組織就業(yè),卻不能彰顯其政績(jī)。而征用農(nóng)村土地出售給開(kāi)發(fā)商,不僅能夠給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政收入,而且通過(guò)開(kāi)發(fā)地產(chǎn)、興建基礎(chǔ)設(shè)施,進(jìn)行招商引資,還能創(chuàng)造出新的GDP,從而能夠以此向上級(jí)展示自己的政績(jī),以獲得職務(wù)上的晉升。因此,地方政府熱衷于征用農(nóng)地、經(jīng)營(yíng)城市,而對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置卻熱情不足。所以,要轉(zhuǎn)變地方政府的施政觀念,重視對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)安置,首先要變革對(duì)地方政府官員的考核制度,要徹底改變唯GDP至上的政績(jī)考核導(dǎo)向,而應(yīng)該把民生工程的實(shí)施及成效當(dāng)作考核的重要指標(biāo),特別是把失地農(nóng)民的就業(yè)安置作為民生工程中的專項(xiàng)考核指標(biāo)予以突出,并提高該指標(biāo)的分值權(quán)重。

(二)制定專門(mén)針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的政策法規(guī)

按照現(xiàn)行土地管理法的有關(guān)規(guī)定,征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及附屬物和青苗補(bǔ)償。這種征地補(bǔ)償費(fèi)本身已經(jīng)大大低于土地改變用途之后的市場(chǎng)價(jià)格,安置補(bǔ)助費(fèi)只是僅僅占其中一小部分,這說(shuō)明安置補(bǔ)助費(fèi)是相當(dāng)?shù)偷?,?duì)于解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題根本無(wú)濟(jì)于事?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》雖然規(guī)定,要把“被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度”,但由于失業(yè)保險(xiǎn)制度主要是對(duì)企事業(yè)單位職員制定的,參保單位和個(gè)人按規(guī)定須按工資的一定比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi),而失地農(nóng)民既沒(méi)有雇主,個(gè)人也沒(méi)有繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi),因此要把他們納入失業(yè)保險(xiǎn)制度,實(shí)踐中不具有可操作性。為此,應(yīng)該出臺(tái)專門(mén)針對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的政策法規(guī),如《失地農(nóng)民就業(yè)保障條例》或《失地農(nóng)民就業(yè)安置條例》。在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中,明確規(guī)定失業(yè)農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納辦法,包括出資主體和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于失業(yè)農(nóng)民沒(méi)有雇主,且失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)本身并不高,建議從征地的增值收益中提取,由政府繳納,失地農(nóng)民不必繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。失地農(nóng)民享受的失業(yè)保險(xiǎn)待遇參照城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)。

(三)盡快落實(shí)集體土地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)的政策取向

眾所周知,征地過(guò)程中,之所以時(shí)常發(fā)生失地農(nóng)民與政府之間的矛盾糾紛,甚至發(fā)生群體性事件或上訪事件,在很大程度上是因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低,與征用改變用途之后的土地價(jià)格存在巨大差距。有限的補(bǔ)償款最多只能維持幾年的生活,當(dāng)征地補(bǔ)償款用完之后,如果沒(méi)有收入來(lái)源,失地農(nóng)民將陷入嚴(yán)重的生存危機(jī)。然而,在市場(chǎng)化就業(yè)機(jī)制日臻完善的今天,再由政府統(tǒng)一對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置,顯然不符合現(xiàn)實(shí)制度環(huán)境,并且將產(chǎn)生無(wú)法估計(jì)的巨大交易費(fèi)用。另外,制度供給也不一定完全符合制度需求,作為制度供給主體的政府即使出臺(tái)以行政手段進(jìn)行就業(yè)安置的政策措施,也不一定為所有失地農(nóng)民所接受,一些失地農(nóng)民或許根本不需要政府安置就業(yè),而是傾向于自己創(chuàng)業(yè)。因此,自主擇業(yè)應(yīng)當(dāng)是失業(yè)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)的主要途徑,政府不必包辦。在這種情況下,要保證失業(yè)農(nóng)民的生存和發(fā)展權(quán)益,就要徹底改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度,大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),盡快落實(shí)中央最近提出的“實(shí)行農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”[13]的政策取向。當(dāng)然,政府在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后,并不表示對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題就放手不管了,而是要充分發(fā)揮服務(wù)型政府的職能,對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行有針對(duì)性的職業(yè)技能培訓(xùn),提供用工信息,進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo),推薦就業(yè)崗位,在此基礎(chǔ)上,讓失地農(nóng)民自主擇業(yè)。對(duì)于有意創(chuàng)業(yè)的失業(yè)農(nóng)民,政府應(yīng)該積極扶持,免費(fèi)提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),并在工商、稅務(wù)、金融、衛(wèi)生等方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

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編輯:魯彥琪

Institutional Economics Analysis of the

Landless Peasants’Job Placement System in Urbanization

ZHOU Bifen

(Fujian Agriculture and Forestry University,F(xiàn)uzhou Fujian350002,China)

Abstract:Urbanization produce large amounts of landless peasants. Currently, the Government give monetary subsidies to the landless peasants,and let them self-employed. The paper uses the theory of institutional economics to analyze the government practices of landless peasants’ job placement. The results show that collective land ownership is unclear, the government job placement transaction costs are too high, the system of supply and demand equilibrium system, job placement path dependence of institutional change and other factors led to the government to take the current placement of landless peasants way. Current job placement for the drawbacks, the last article from the perspective of institutional change and innovation, and gives some suggestions to promote the employment of unemployed migrant.

Key words:urbanization;landless peasant;job placement;institutional economics

中圖分類號(hào):F241.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1672-0539(2016)02-0048-05

作者簡(jiǎn)介:周畢芬(1971-),男,福建永定人,副教授,博士,研究方向:勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障研究。

基金項(xiàng)目:福建省軟科學(xué)項(xiàng)目(2014R0006);福建省中青年教師教育科研項(xiàng)目(社科A類重點(diǎn)項(xiàng)目)(JA13126S)

收稿日期:2015-06-15

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