聶燕軍

一、背景

2013年11月12日，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。2015年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式從中央層面開啟了我國農村土地制度改革的大幕。2015年2月27日，全國人大常委會通過了《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，標志著“三塊地”改革試點進入實質性的實施階段。2015年8月19日，浙江省德清縣以協(xié)議出讓方式成功入市了首宗農村集體經營性建設用地，此后又有貴州湄潭、四川郫縣多宗地塊集中入市，拉開了農村土地改革帷幕。

二、北京市首宗農村集體建設用地入市基本情況

大興區(qū)為北京市唯一獲批的試點區(qū)。北京市農村集體經營性建設用地入市試點以來，首宗入市交易地塊為大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)2號地小B（2-004）地塊F81綠隔產業(yè)用地集體經營性建設用地，位于范家莊西路東側，使用權以掛牌出讓方式入市交易，出讓方為北京市盛世宏祥資產管理有限公司（西紅門鎮(zhèn)鎮(zhèn)級聯(lián)營公司）。我國境內外企業(yè)、其他組織和個人均可參加競買，但不接受聯(lián)合競買。

根據(jù)《掛牌文件》（土集使掛（興）〔2015〕001號）（以下簡稱《掛牌文件》），該宗土地總面積26700平方米，土地使用權出讓年限為40年，規(guī)劃用途為綠隔產業(yè)用地，建筑使用性質為公建、商服、辦公、多功能等與產業(yè)相關，建筑密度≤50%，建筑控制規(guī)?！?3400平方米，容積率為2.0。掛牌出讓起始價為人民幣45428萬元，競價階梯為人民幣200萬元整，競買保證金為人民幣9000萬元整。該宗地以臨時“三通一平”（“三通”指通臨路、具備臨水、臨電的接入條件；“一平”指除最終可保留及涉及二級開發(fā)單位繼續(xù)使用的地上物外，無其他施工障礙物的場地自然平整）形式供地，竣工驗收前達到“六通一平” （“六通”指通路、通上水（自來水、中水）、通下水（雨水、污水）、通電（僅管溝）、通訊（電信、有線電視）、通燃氣；“一平”指除最終可保留及涉及二級開發(fā)單位繼續(xù)使用的地上物外，無其他施工障礙物的場地自然平整）的條件。

該宗土地設定了5項開發(fā)建設條件：（1）要求優(yōu)先安置西紅門鎮(zhèn)勞動力就業(yè)；（2）要求項目投資強度不低于人民幣1.2 億元/公頃；（3）要求年納稅額不低于600 萬元/公頃；（4）建設期間，建設稅需在本地繳納，經營公司在本地注冊；（5）為保障以上順利落實，需在項目用地內選取3400平方米經營性用房（地上）作為上述要求的履約保證。競得人如未按以上要求落實，上述建筑物所有權及分攤的土地使用權面積一并無償劃轉北京市盛世宏祥資產管理有限公司使用。

地塊成交后，競得人與北京市盛世宏祥資產管理有限公司簽訂土地出讓合同。土地出讓價款要求一次性付清，出讓價款的一定比例作為土地增值收益調節(jié)金，上繳大興區(qū)財政。北京市盛世宏祥資產管理有限公司取得剩余出讓價款，各村集體經濟組織按照其在該公司中所持股份參與分配。

三、有關分析

與國有建設用地使用權出讓相比，集體經營性建設用地使用權出讓在土地所有權人、土地受讓人及購房者等相關方面略有不同。

（一）土地用途和規(guī)劃限制

我國實行嚴格的土地用途管制制度，《土地管理法》將土地用途分為農用地、建設用地和未利用地。國有建設用地使用權的土地用途，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，主要有居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地及辦公用地等。農村的集體建設用地分為宅基地、公益性公共設施用地和集體建設經營性用地三大類。農村集體經營性建設用地，指具有生產經營性質的農村建設用地，包括農村集體經濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)、商業(yè)所使用的農村集體建設用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。本次改革試點是在符合規(guī)劃和用途管制前提下進行的，針對的是存量建設用地，農用地不轉用，耕地紅線不突破。土地用途是集體經營性建設用地，不包括農村的宅基地?！恫粍赢a登記暫行條例》也把建設用地使用權和宅基地使用權分為兩類。至于規(guī)劃則既要符合土地利用總體規(guī)劃，也要符合城鄉(xiāng)建設規(guī)劃。根據(jù)《掛牌文件》，本次集體經營性用地使用權的土地用途為綠隔產業(yè)用地，建筑使用性質為公建、商服、辦公、多功能等與產業(yè)相關，并且有控制性詳細規(guī)劃。

（二）土地出讓年限

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，國有建設用地使用權出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)用地40年、辦公用地50年等。土地出讓年限只要不超過上述年限都是合法的。根據(jù)《掛牌文件》，本宗集體經營性用地使用權為公建、商服、辦公、多功能等與產業(yè)相關，土地出讓年限為40年。

（三）地價定義

根據(jù)《掛牌文件》，該宗地以臨時“三通一平”形式供地，北京市盛世宏祥資產管理有限公司在竣工驗收前提供達到“六通一平”宗地，據(jù)此集體經營性用地使用權的地價定義是指在現(xiàn)狀為“三通一平”，設定土地用途和規(guī)劃條件，土地用途為綠隔產業(yè)用地，土地取得方式為出讓，容積率不大于2，土地出讓年限為40年，宗地紅線外“六通”（通路、通上水、通下水、通電、通訊、通燃氣）及紅線內場地平整條件下的集體經營性用地土地使用權價值。如該地塊為國有，地價定義則為國有經營性用地土地使用權價值。北京市未制定集體經營性建設用地使用權出讓價格的有關政策文件，暫參照2014年北京市國有建設用地使用權基準地價進行分析。根據(jù)《北京市人民政府關于更新出讓國有建設用地使用權基準地價的通知》（京政發(fā)〔2014〕26號），該宗地位于土地級別7級地內，區(qū)片價格商業(yè)為每平方米7450元，辦公為每平方米7430元，級別平均容積率為2.5。該宗地容積率為2.0，按國有商業(yè)用途7級地基準地價修正體系計算，經過用途修正、容積率修正、年期修正、期日修正、因素修正、土地開發(fā)程度修正后，結果為每平方米8570元。該宗集體經營性建設用地使用權掛牌出讓起始價為人民幣45428萬元，折合樓面價每平方米8500元，可見該地塊價格參照了國有土地商業(yè)用途的水平。

（四）出讓人

根據(jù)《物權法》規(guī)定，所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利；城市的土地，屬于國家所有；農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。國有建設用地的土地所有權人為中華人民共和國，通常國土資源局作為出讓人，土地儲備中心負責出讓的組織和實施工作。根據(jù)《掛牌文件》，本宗地的土地所有權人為西紅門鎮(zhèn)集體經濟組織，通過集體經濟組織民主程序，“一次授權，全權委托”，北京市盛世宏祥資產管理有限公司作為該地塊入市實施主體，代表村集體行使所有權，使用權屬于該公司。北京市盛世宏祥資產管理有限公司是由西紅門鎮(zhèn)政府組建，其股東為大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)、各村民委員會和經濟合作社，法人代表為西紅門鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長王彪。北京市土地儲備中心大興區(qū)分中心負責出讓的組織和實施工作。

（五）集體經營性用地使用權受讓人

國有建設用地使用權出讓，中華人民共和國境內外的企業(yè)、其他組織和個人可以參加競買。競買可以獨立也可以聯(lián)合。根據(jù)《掛牌文件》，中華人民共和國境內外的企業(yè)、其他組織和個人，均可參加競買，但本宗集體經營性建設用地使用權不接受聯(lián)合競買。這意味著目前國有建設用地土地市場頻繁出現(xiàn)的地產“聯(lián)合體”形式將不會出現(xiàn)在本宗集體經營性建設用地的競價會上。聯(lián)合競買可能會涉及產權轉讓或分割，不符合集體經濟組織的產業(yè)訴求。

根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經營性建設用地使用合同》，受讓人對依法取得的集體經營性用地，在出讓期限內享有占有、使用、收益和依法處置的權利，有權利用該土地依法建造建筑物、構筑物及其附屬設施。地塊達到合同約定的土地開發(fā)條件的，可進行轉讓和出租，也可抵押，為項目開發(fā)建設進行融資。集體經營性用地受讓人與通常的國有建設用地使用權受讓人在占有和收益方面的權利基本相同，在使用和處置方面的權利則有特殊的約定。

1.使用權利的特殊約定

根據(jù)《掛牌文件》，集體經營性用地受讓人的使用權利不同主要表現(xiàn)在就業(yè)、投資、納稅及用途方面：要優(yōu)先安置西紅門鎮(zhèn)勞動力就業(yè)；項目投資強度不低于人民幣1.2億元/公頃；項目年納稅額不低于400萬元/公頃；房屋應嚴格按規(guī)劃用途使用，嚴禁 “商改住”。項目嚴格執(zhí)行《北京市新增產業(yè)的禁止和限制目錄（2015版）》。

2.處置權利的特殊約定

根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經營性建設用地使用合同》，集體經營性用地依法處置時有一定的限制，主要表現(xiàn)在購房者限制、銷售限制及年限屆滿處置等方面：第一，房屋出售時，對購房者身份的限制，購房者必須具有工商營業(yè)執(zhí)照。第二，為保障投資強度和納稅要求，北京市盛世宏祥資產管理有限公司（出讓人）可在項目用地內選取位置相對集中的3400平方米經營性用房作為履約保證，自房屋產權初始登記之日起，履約用房5年內不得以任何形式出售和轉讓。5年后在滿足上述開發(fā)建設條件并經西紅門鎮(zhèn)政府確認，方可出售、轉讓。第三，集體經營性土地使用年限屆滿，雙方同意按照屆時有關法律法規(guī)處理。目前政策為，國有建設用地使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用本合同項下宗地的，應當至遲于屆滿前一年向出讓人提交續(xù)期申請書，除根據(jù)社會公共利益需要收回本合同項下宗地的，出讓人應當予以批準，住宅建設用地使用權限屆滿的，自動續(xù)期。出讓人同意續(xù)期的，土地使用者應當依法辦理出讓、租賃等有償用地手續(xù)。

（六）政府

通常國有建設用地使用權出讓價格由政府土地收益和土地開發(fā)建設補償費兩部分組成。政府土地收益，向北京市財政部門繳納；土地開發(fā)建設補償費，根據(jù)《土地開發(fā)建設補償協(xié)議》，由受讓人繳納至市財政專戶，有關部門將土地開發(fā)建設補償費返還給土地一級開發(fā)單位。此前全國首批6 宗集體經營性建設用地入市過程順利，一些地塊表現(xiàn)超過預期。其中，土地增值收益調節(jié)金比例約為成交價12%-32%。根據(jù)《掛牌文件》及《北京市集體經營性建設用地使用合同》，本次集體建設用地使用權土地增值收益調節(jié)金，由出讓人向大興區(qū)財政部門繳納，統(tǒng)籌用于農村基礎設施和公益設施建設，推動城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。

（七）購房者

根據(jù)《掛牌文件》，本宗地房屋出售時，購房者必須具有工商營業(yè)執(zhí)照。對購房者身份的限制，有利于保證產業(yè)政策及規(guī)劃的實現(xiàn)。

國有建設用地使用權出讓時，一般沒有對購房者身份進行限制，有可能導致國有建設用地“商改住”現(xiàn)象，不利于區(qū)域整體規(guī)劃的實現(xiàn)。

四、集體經營性建設用地入市的意義

（一）保障農民集體權益，增加農村集體資產

試點集體經營性建設用地入市，主要目標是與國有建設用地“同權同地同價”，而無須通過“收歸國有”的中間階段，更好地保障了農民集體權益，增加了農村集體資產。集體經營性建設用地入市的相關配套制度，建立起兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，切實維護農民土地財產權益、保障農民公平分享增值收益，為全國農村土地制度改革提供可復制、可推廣、利于修改法律的經驗成果。

（二）農村土地資產價值將得到顯化

按照規(guī)定，集體經營性建設用地使用權可以用作抵押，也可以轉讓等。從掛牌價來看，西紅門集體經營性建設用地掛牌總價約4.5億元，使得集體土地資產價值得以顯化。如果用于抵押，按照 6成的額度貸款計，可獲約2.7億元貸款規(guī)模，進一步顯化了土地資產價值。集體經營性建設用地使用權的入市，破除土地二元化后，農村土地資產價值將得到顯化。

（三）盤活閑置集體土地資源，促進就業(yè)和區(qū)域經濟發(fā)展

城市建設用地日漸短缺的同時，鄉(xiāng)村建設用地卻利用粗放，造成大量空閑用地。目前，交易出讓的集體經營性建設用地基本上屬于原村集體所辦企業(yè)用地，原來租給一些業(yè)主使用，租金較低。集體經營性用地入市后，將賦予農民更多財產權利，同時也盤活了閑置集體土地。集體經營性建設用地使用權出讓收益作為村里的公益金、公積金、風險金或村民共同分配。有了資金以后，可進一步發(fā)展相關產業(yè)，帶動經濟發(fā)展，增加農民就業(yè)機會，以促進當?shù)剞r民增收致富。

（四）有效擴展區(qū)域未來經濟發(fā)展空間

新時期農村集體用地改革，正逐步推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，盤活農村資源，激活農村資產。國務院辦公廳《關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕93號文）指出，未來中國將著力推進新型城鎮(zhèn)化，將農村產業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設有機結合，同時也鼓勵社會資本投入?，F(xiàn)階段農村所擁有的存量建設用地，將有可能成為驅動經濟增長的“下一個風口”。但是由于我國特有的規(guī)劃體系，城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內的地塊有規(guī)劃，土地增值潛力大，價值大，易于交易。而位于城市規(guī)劃圈外的土地，規(guī)劃用途不夠明確，且區(qū)位相對較差，交易困難。所以，如何解決城市規(guī)劃圈內與圈外集體經營性建設用地入市交易的差距也值得思考。

（五）集體經營性建設用地入市，符合供給側改革的發(fā)展方向

中共中央提出的供給側改革在政策手段上，包括簡政放權、放松管制、金融改革、國企改革、土地改革、提高創(chuàng)新能力等。集體經營性建設用地入市豐富了土地供給端，對于北京來說，有助于平抑日漸高漲的土地使用權市場價格。而且集體經營性用地的規(guī)劃用途為產業(yè)用地，嚴禁 “商改住”，與當前房地產市場去庫存的思路并不矛盾。

陳品祿/責任編輯