陳杰

一九一零年，在搖搖欲墜的清政府統(tǒng)治下，東三省又迎來了一個多災多難的時期。這一年的夏秋之際，東北三省發(fā)生水患，奔涌的江水越過堤壩，直撲農田。僅黑龍江省的受災農田面積就達到了2萬余畝，難民15萬之多。

禍不單行。當年11月，鼠疫跟隨販賣旱獺毛皮的商人從俄羅斯經滿洲里蔓延到東北地區(qū)，并沿著鐵路向南和向東蔓延開來。臨近歲末，大量闖關東的關內人急于回鄉(xiāng)過春節(jié)，于是，鼠疫隨著返鄉(xiāng)的勞工向內地蔓延，短短三個月，疫情迅速蔓延到整個東三省、直隸、山東等省份，死亡人數(shù)越來越多。清政府逐漸意識到疫情的嚴重性，采取了積極的應對措施，設立了專門的衛(wèi)生防疫機構，采取了一系列衛(wèi)生防疫措施，最終撲滅了這場鼠疫。

這場鼠疫奪取了六萬多人的生命，造成了重大的損失。盡管清政府的積極行動將鼠疫的影響降到了最低，卻沒能以此獲得自身改革的喘息之機。就在鼠疫發(fā)生的當年七月，清政府公布了人口調查數(shù)據(jù)，全國人口為4.2億之多。美國社會學者羅斯于1910年來到中國，他的感覺是：這片土地人口擁擠，感覺壓抑，普通民眾對于衛(wèi)生常識一無所知。而鼠疫以6萬多人口的代價，喚醒了民眾公共衛(wèi)生的意識，在防疫過程中，政府設立的各級組織及制定的法律法規(guī)得到了北洋政府的繼承和發(fā)展，為近代中國的公共衛(wèi)生體系奠定了基礎。

官方主導的衛(wèi)生管理

公共衛(wèi)生在清末是由政府主導的。此前，公共衛(wèi)生僅是地方官員的個人命令。國門打開之后，在與西方和東洋的對比中，當污穢不潔同落后愚昧甚至種族、國權相關聯(lián)后，公共衛(wèi)生事務被提上了政治高度。尤其是在東北鼠疫的防治過程中，由政府設立專門機構的作用凸顯，使得公共衛(wèi)生事務得到了政府的高度關注。

1911年，是我國鼠疫蔓延趨勢最大、最嚴峻的一年。政府在北京設立了京師防疫局與衛(wèi)生會，又在巡警總廳設立了衛(wèi)生警察隊，在山海關設立檢疫所，并在奉天設立了萬國鼠疫研究會，用以防治鼠疫。這其中的一個代表人物就是被稱為“鼠疫斗士”的伍連德，他在這次鼠疫中，憑借自身的專業(yè)知識和經驗，成功控制住了這次鼠疫。在鼠疫結束后，他主持召開了我國歷史上第一次國際醫(yī)學會議——國際鼠疫大會，會議提出在東北設立北滿防疫處。

北滿防疫處對東北地區(qū)流行病的控制發(fā)揮了重要的作用，直到1919年，東北一直沒有大的流行病發(fā)生，而且在霍亂防治方面也發(fā)揮了積極的作用。北滿防疫處作為我國公共衛(wèi)生事業(yè)的開端，在北洋時期得到很好的繼承和發(fā)展。

北洋時期政局動蕩不安，當政者如走馬燈般變幻不定。在這樣的背景下，中央的衛(wèi)生管理機構也變化頻繁。

1912年6月，北洋政府在內政部設立衛(wèi)生司，專門管理全國衛(wèi)生事務。1913年，將衛(wèi)生事宜劃歸警務司管理，并設立衛(wèi)生科。1916年6月，北洋政府恢復了衛(wèi)生司，并設立了兩個與之平行的機構——中央防疫處和京師警察所共同執(zhí)行公共衛(wèi)生管理的職責。

北洋政府繼承清末的新政改革措施，采納了當時社會有識之士的意見，首次創(chuàng)建了近代的公共衛(wèi)生行政管理體系，在形式上奠定了中國公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的基礎，但是在內容上，北洋政府的公共衛(wèi)生行政管理系統(tǒng)依然沒有擺脫那個時代的特色。作為全國衛(wèi)生主管部門的衛(wèi)生司＼局的負責人不斷更替，十七年換了九任司長，有的任期只有短短幾個月，其下屬的職能部門更是頻繁換人，使得該機構的辦事效率極低。在這九任司長中，只有三人具有醫(yī)學知識背景，其余皆不具備醫(yī)學知識，這就使得很多衛(wèi)生措施無法實行，衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。

中西碰撞中的防疫

鼠疫的防治，是我國近現(xiàn)代衛(wèi)生事業(yè)的起點，促進了我國公共衛(wèi)生行政管理機構的設立。由于我國人口眾多、公共衛(wèi)生意識薄弱，防疫成為公共衛(wèi)生系統(tǒng)的主要工作。

隨著新的醫(yī)學及衛(wèi)生理念的傳播，老百姓的嗅覺似乎逐漸敏銳起來了，對所謂的“穢氣”變得越來越敏感，那些因習慣而忽視的味道變得強烈起來。如當時洋人所言：中國人士，性習于不潔，清凈非所素愛，衣服則污穢頻仍而洗滌艱難，室則塵埃堆積而罔知掃除，街市則糞土之雜風揚于身，出入呼吸之間，穢不屑目見，臭不忍鼻聞。

人們長期生活在這樣的環(huán)境中，不知不覺已經適應了這種空氣的味道。當時，洋人在租界實行自己的一套公共衛(wèi)生體系，租界內外的環(huán)境差別使很多人認為對“穢氣”感知的差異代表了野蠻與文明、開通與愚昧之間的差別。這種認知使得很多人開始效仿洋人的生活習慣，政府也大力提倡西方的公共衛(wèi)生生活習慣，使中國的公共衛(wèi)生事業(yè)得到很大的進步。

病從口入，衛(wèi)生防疫工作往往也是從食物開始。根據(jù)八國聯(lián)軍統(tǒng)帥瓦德西回憶：中國人對已死動物加以埋葬之舉從未有之，無論駱駝、驢子、馬牛、犬貓皆可作為食品，假如該項牲畜之死系由染疫之故，則其肉價可略微減低，但其尸體卻無論如何非吃不可。

為解決食品衛(wèi)生安全問題，北洋政府的食品衛(wèi)生由警察機構和警察人員進行管理。1913年，北京組建京師警察廳，下設的衛(wèi)生處成為北京飲食衛(wèi)生管理的主要職能部門，但該部門職員人數(shù)有限，只能對飲食衛(wèi)生的管理進行指導工作，具體工作需要由警察來完成。

警察廳規(guī)定，各種飲食經營場所和經營者必須領取執(zhí)照，對汽水業(yè)、牛乳業(yè)、羊肚作坊、剔骨肉作坊等對衛(wèi)生有特別要求的行業(yè)，還應該遵守警察廳制定的單項規(guī)則。對以上各行業(yè)，有不按規(guī)定開業(yè)、營業(yè)者，警察廳一旦核查屬實，即酌量令其停業(yè)或歇業(yè)。如1913年，郭子厚曾租姚永泰的房屋開設羊腸作坊，未經批準即開張營業(yè)，被警察廳外左三區(qū)查獲處罰，郭子厚將羊腸作坊號去掉，改行別的生意，房主姚永泰也一并被處罰。

飲食物原材料的新鮮清潔是保證飲食衛(wèi)生的基礎。對整個飲食衛(wèi)生過程的管理中，應首先注意原材料的衛(wèi)生狀況。警察廳《管理飲食物營業(yè)規(guī)則》對不適合食用的飲食物原材料進行了限定，其中，肉類食品和各種漿酪、飲料水是銷售頗廣而又極易從原材料引發(fā)衛(wèi)生問題的兩大類，警察廳對此進行了有針對性的規(guī)定。

牲畜肉類是日常飲食所需，而有病肉類是導致傳染病的重要原因，為了保障肉類安全，天津、上海等地在北洋時期都設立了屠宰檢驗所。但是北京一直“于衛(wèi)生多不講求”，屠宰檢驗所的設置涉及豬牛羊行業(yè)的利益，“非得豬牛羊三行商會之同意，則阻梗甚多”，警察廳直到1926年才在北京建成屠宰檢驗所。對于汽水的生產，警察廳也作出了規(guī)定，以規(guī)范汽水生產行為。酸梅湯是北京居民喜歡的傳統(tǒng)飲料，原料以開水制成。根據(jù)記載，以前北京有名的酸梅湯，準保是開水，一點也沒摻和，后來人心越來越詐，不少商鋪都弄點兒酸梅鹵兌糖水，喝了就會跑肚拉稀。針對類似的情況，警察廳1916年頒布了《各種汽水營業(yè)管理規(guī)定》，對汽水所用原料進行了詳細的規(guī)定。

北洋政府為了提高食品公共衛(wèi)生安全，不僅對原材料進行了嚴格的控制，還從生產環(huán)境、流通環(huán)境等環(huán)節(jié)進行了管理。通過警察廳的努力，同清朝末年相比，北洋時期的北京飲食衛(wèi)生狀況得到了一定程度的改善，從防疫的角度來說取得了較顯著的效果。1919年，美國駐華公使說：北京警察對于防治霍亂事宜，辦理異常認真，成效卓著。經巡警曉諭，居民皆不露食物于外，加以蓋藏，復注意一切衛(wèi)生，故北京能免此惡疫。

雖然，北洋政府在衛(wèi)生防疫上做出了努力，卻沒有達到理想中的效果，這是由于北洋時期政局的不穩(wěn)定決定的。警察廳的主要職責是治安，由他們兼辦的公共衛(wèi)生管理，必然不能達到專業(yè)人員辦理的水平。另外，法律法規(guī)在當時社會條件下的非強制性及老百姓的積習難改也是導致當時公共衛(wèi)生改革效果不佳的原因。

城市衛(wèi)生的奠基

——北平市第一衛(wèi)生事務所

醫(yī)療和醫(yī)藥是公共衛(wèi)生系統(tǒng)的基礎，也決定著公共衛(wèi)生系統(tǒng)的水平。二十世紀初，隨著大量的教會醫(yī)院涌入中國，西方的西醫(yī)理論和實踐也逐漸被中國人所接受，利用西方醫(yī)學解決城市公共衛(wèi)生問題成為時人考慮的問題。

北平市第一衛(wèi)生事務所正是解決這一問題的產物，它的誕生得益于蘭安生的提議與謀劃。蘭安生是美國人，著名的公共衛(wèi)生專家。19世紀末，年幼的蘭安生隨父親來華，在江浙地區(qū)傳教、開診行醫(yī)。受父親的影響，蘭安生后來從公共衛(wèi)生專業(yè)畢業(yè)，并加入了羅氏基金會。受當時預防醫(yī)學思潮的影響，他認為：一盎司的預防勝過一磅的治療。1923年，蘭安生受聘為北京協(xié)和醫(yī)學院公共衛(wèi)生系主任，全面主持預防醫(yī)學的教學工作。最開始，協(xié)和的學生不喜歡蘭安生的公共衛(wèi)生課程，總是感覺空洞。有的學生問：“公共衛(wèi)生實習基地在醫(yī)院的病房和門診嗎？”蘭安生回答：“不，是在社區(qū)?！?/p>

鑒于當時中國貧病交加，嬰兒及各種疾病死亡率很高，他主張必須深入社會，建立與臨床各科同等重要的公共衛(wèi)生教學與實習基地，以培養(yǎng)治療和預防兼?zhèn)涞尼t(yī)療人才。在這種理念的指導下，經過與北京市警察廳協(xié)商，得到了當局的支持，并于1925年劃定了北京市東城區(qū)一個區(qū)域為公共衛(wèi)生系的教學區(qū)，命名為京師警察廳公共衛(wèi)生事務所，1928年，更名為北平市第一衛(wèi)生事務所。

北平市第一衛(wèi)生事務所作為醫(yī)療服務、人群實驗室及社會教學課堂三結合的示范點，取得了很大的成績。

一所開公共衛(wèi)生教學與實踐相結合及公共衛(wèi)生護理教育的先河，使醫(yī)學生和護理生走出學校，走近社區(qū)，豐富了醫(yī)學教育的內涵；展示了強有力的衛(wèi)生示范作用，對近代中國的衛(wèi)生事業(yè)影響巨大，促進了公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展；通過一所的建立與發(fā)展，蘭安生模式得以建立起來，將自然社區(qū)與醫(yī)療社區(qū)有效結合起來，在空間上建立起醫(yī)療保健網，將醫(yī)學與人群聯(lián)系起來，這在世界上尚屬首創(chuàng)，后來亦為許多國家所模仿。

幾乎是蘭安生建立一所的同時，在河北省的一個貧困的農村——定縣，中國農村公共衛(wèi)生基地誕生了。

定縣基地的開創(chuàng)者是晏陽初，四川巴中縣人，近代平民教育的實踐者與倡導者，并創(chuàng)立了平民教育促進會。1928年，晏陽初與蘭安生相識，晏陽初十分欽佩蘭安生在一所取得的成績，蘭安生對晏陽初在定縣的工作也充滿好奇。于是，在這一年有了北平市第一衛(wèi)生事務所和平教會的聯(lián)姻，進而締造了定縣衛(wèi)生實驗區(qū)。

在晏陽初及協(xié)和醫(yī)學院眾多畢業(yè)生的共同努力下，由縣保健院、區(qū)保健所及村保健員構成的農村三級醫(yī)學保健網形成了。蘭安生、晏陽初和他們的伙伴在河北定縣開展的衛(wèi)生工作促進了中國全面的農村教育和改革運動，不僅為鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務者提供短期培訓，而且使農民享受到醫(yī)療服務。20世紀50-70年代，赤腳醫(yī)生和鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務的培訓模式即由此而來。

20世紀30年代，北平市第一衛(wèi)生事務所與河北定縣三級醫(yī)療模式均成為當時全球公共衛(wèi)生的典范。這對新中國成立后中國三級醫(yī)療模式的形成，產生了深遠的影響。

結語

北洋時期的公共衛(wèi)生體系建立在古代中國幾千年舊有的衛(wèi)生土壤之上，可謂一片空白。即使建立起了基本的公共衛(wèi)生管理機構，卻也不得不依靠原有的人員來實施和管理，專業(yè)人員的缺乏使得這些機構很難充分發(fā)揮公共衛(wèi)生管理職能。多難興邦，似乎只有大災難才能促進古老中國的覺醒與進步，發(fā)生在東北的鼠疫，奪取了六萬多人的生命，也喚醒了中國人的公共衛(wèi)生意識，但是，這種意識卻不得不同延續(xù)了幾千年的生活習慣作斗爭。然而，就是在貧窮落后、缺乏基本醫(yī)療衛(wèi)生設施、政局動蕩的舊中國，中國人依然創(chuàng)造出了北平市第一衛(wèi)生事務所和定縣基地的世界先進模式，為世界公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展做出了自己的貢獻。

北洋時期的中國處于歷史的過渡階段，它上承古代政治與生活秩序，下啟革命的政治與生活秩序，挾裹著傳統(tǒng)的東方文化思想對抗與吸收著現(xiàn)代的西方文明。北洋時期的中國，就是在這種舊與新的融合中不斷地前進與激蕩。