許鵬程

摘 要：自21世紀(jì)初以來(lái)，我國(guó)的土地利用變化研究方向的引入，已成為學(xué)術(shù)界和國(guó)家行政部門(mén)的重要課題。在深化和擴(kuò)展土地利用轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡述了土地利用模式轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)，論述了土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理的交叉反饋機(jī)制，進(jìn)而分析了土地利用變化與土地資源管理的相互影響。研究指出，決策部門(mén)應(yīng)根據(jù)土地利用變化的形態(tài)和適當(dāng)調(diào)整土地資源管理政策和措施，充分考慮區(qū)域土地利用過(guò)渡階段的目標(biāo)，以提高土地資源管理的科學(xué)決策。

關(guān)鍵詞：土地利用轉(zhuǎn)型；土地資源管理；對(duì)策

引 言

城市土地資源作為一種有限的、不可再生的自然資源，在城市可持續(xù)發(fā)展和保持競(jìng)爭(zhēng)力方面具有重要意義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何加強(qiáng)城市土地資源管理，使其發(fā)揮最大的效益，進(jìn)而擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)總量，提高城市的承載能力，增強(qiáng)城市對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，已成為地方各級(jí)政府思考的重要內(nèi)容之一。

一、土地資源概述

（一）土地利用轉(zhuǎn)型的概念

土地利用轉(zhuǎn)型是作為最初引入中國(guó)時(shí)是指與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對(duì)應(yīng)的土地利用形態(tài)在時(shí)序上的變化，其中的土地利用形態(tài)指的是某一區(qū)域在特定時(shí)期內(nèi)由主要土地利用類型構(gòu)成的結(jié)構(gòu)。

（二）土地資源管理定義

土地資源管理的行為主體是法定的國(guó)家公共權(quán)力主體，只有這類主體及其授權(quán)的組織才有權(quán)進(jìn)行制定公共政策、實(shí)施公共政策等管理活動(dòng)。土地資源管理對(duì)象是公共資源即土地資源，以及圍繞土地資源所產(chǎn)生的各種公共問(wèn)題和公共事務(wù)。土地資源作為一種公共資源是為社會(huì)公眾所共有的，具有客觀性和社會(huì)共享性，山土地資源引發(fā)的各種公共事務(wù)與公共問(wèn)題所涉及的是公共利益，同樣具有客觀性和共享性，其解決是為了滿足公共利益需求而不是個(gè)人利益需求，公眾無(wú)論是否參與這些公共事務(wù)和公共問(wèn)題，都可以享有這些公共事務(wù)與公共問(wèn)題所涉及的公共利益，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，這種現(xiàn)象被稱作為非排他性和不可分割性。

二、土地資源管理對(duì)土地利用轉(zhuǎn)型的影響

（一）土地資源管理經(jīng)濟(jì)手段與土地利用轉(zhuǎn)型

土地資源管理的經(jīng)濟(jì)手段主要指土地資源管理者按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，調(diào)節(jié)和引導(dǎo)土地利用活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)管理職能的方法手段。地租和地價(jià)是土地資源管理經(jīng)濟(jì)手段中最為常用的兩種，是國(guó)家直接掌握的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控杠桿。地租地價(jià)杠桿作用于土地資源管理主要通過(guò)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)土地利用顯性形態(tài)的變化。國(guó)家通過(guò)不同的稅種（耕地占用稅等）稅率，指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用。例如，為了穩(wěn)定耕地面積，國(guó)家通過(guò)征收耕地占用稅這一經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，控制耕地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)變。此外，國(guó)家通過(guò)財(cái)政撥款來(lái)體現(xiàn)對(duì)土地利用的宏觀控制，例如金融機(jī)構(gòu)通過(guò)銀行信貸向用地單位提供貸款，刺激用地單位對(duì)土地的投資。通過(guò)對(duì)土地的投人，提高土地利用的集約度，實(shí)現(xiàn)土地利用的隱性轉(zhuǎn)型。

（二）土地資源工程與土地利用轉(zhuǎn)型

土地資源管理的主要工程技術(shù)方法包括系統(tǒng)工程技術(shù)、土地整治技術(shù)以及土地規(guī)劃技術(shù)等。土地資源工程是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及理學(xué)、工學(xué)、管理學(xué)和農(nóng)學(xué)等相關(guān)學(xué)科的交叉集成。作為管控土地利用轉(zhuǎn)型重要手段的土地整治，無(wú)論是土地開(kāi)發(fā)、整理還是復(fù)墾，實(shí)質(zhì)上都屬于土地資源工程技術(shù)的范疇?！笆濉逼陂g中國(guó)還將建設(shè)4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，促使耕地利用的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵要靠高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、村莊空廢土地整治、溝道土地綜合整治、沙化土地綜合整治等一系列重大工程技術(shù)來(lái)推進(jìn)的影響。

（三）土地整理對(duì)區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型的促進(jìn)作用

毫無(wú)疑問(wèn)，通過(guò)實(shí)施土地整理，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，可加快區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促使區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型階段的轉(zhuǎn)變。開(kāi)展農(nóng)用土地整理，不僅可以增加有效耕地面積，集約經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且可以盤(pán)活土地資產(chǎn)，壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)；結(jié)合科學(xué)合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力農(nóng)村人口適當(dāng)集中，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量；同時(shí)又能改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。其次，土地整理已成為農(nóng)村新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。土地整理對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯的效果，不僅能增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)值，更能帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。經(jīng)驗(yàn)表明，土地整理投入的60%要用來(lái)購(gòu)置水泥、鋼筋等建筑材料，20%用于購(gòu)置工程機(jī)械， 20%用于勞務(wù)支出和其它費(fèi)用。

三、完善土地資源轉(zhuǎn)型中管理建議

（一）加強(qiáng)立法， 完善法規(guī) 把土地管理工作納入法制軌道

首先，修改完善我國(guó)《土地管理法》和《土地利用年度規(guī)劃管理辦法》如《土地管理法》第二條“任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”第三條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。進(jìn)而，加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制首先要增強(qiáng)執(zhí)法從業(yè)人員的責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)土地的監(jiān)管職能。其次要進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法監(jiān)督工作，建立監(jiān)督機(jī)制。如完善土地違法行為的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和舉報(bào)機(jī)制。加強(qiáng)日常管理，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)制止、及時(shí)處理，把土地違法行為扼殺在搖籃中。嚴(yán)禁以罰代刑、以黨紀(jì)政紀(jì)處分代替法律責(zé)任。充分發(fā)揮法律的制裁功能，減少或消除土地資源的人為破壞和浪費(fèi)。

（二）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)發(fā)展新機(jī)制

確保我國(guó)土地資源的科學(xué)、合理、可持續(xù)利用構(gòu)建科學(xué)調(diào)控新機(jī)制首先用國(guó)土資源政策和土地利用規(guī)劃、計(jì)劃、審批等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。其次運(yùn)用土地價(jià)格及租稅費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)控，適當(dāng)提高土地取得成本，建立資源開(kāi)發(fā)的后轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。再次注重土地政策與貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，必要時(shí)可采取符合市場(chǎng)要求的行政調(diào)控。

（三）依靠科學(xué)技術(shù)，促進(jìn)企業(yè)順利轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升

提高土地利用率盡快淘汰一批產(chǎn)能低、效率差、污染重的企業(yè)，這些企業(yè)建的早，產(chǎn)房大多是一層建筑，占地面積大，土地利用率偏低。將其淘汰，逼使企業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，這樣有利于整合工業(yè)園區(qū)。

（四）新建項(xiàng)目要實(shí)施項(xiàng)目準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格控制建設(shè)

項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)，決不允許重建濫建和單層廠房建設(shè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，死死管住供地總量，形成“倒逼機(jī)制”。有污染企業(yè)不予征地，或勒令其整改，或勒令其建設(shè)環(huán)保設(shè)施，決不允許污染周邊環(huán)境，保障周邊土地的有效利用。

總結(jié)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化和城市化進(jìn)入了快速發(fā)展的階段，對(duì)資源的需求不斷增加，環(huán)境壓力加大，土地資源的可持續(xù)利用，對(duì)協(xié)調(diào)人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、土地利用變化是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的國(guó)際前沿發(fā)展起著重要作用。土地利用轉(zhuǎn)型下的土地資源管理是一個(gè)十分復(fù)雜的現(xiàn)象。研究土地利用變化的目的是為了更好地利用土地，協(xié)調(diào)人民與人民之間的關(guān)系。有利于加快城市土地管理的進(jìn)程，更好地優(yōu)化配置和可持續(xù)、高效利用土地資源的合理規(guī)劃。

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