編譯：中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 張楠楠

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《2015年國防采辦趨勢：預(yù)算不確定時(shí)代的采辦》概覽

編譯：中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院 張楠楠

美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）2016年1月26日發(fā)布題為《2015年國防采辦趨勢：預(yù)算不確定時(shí)代的采辦》。該報(bào)告是CSIS年度系列報(bào)告“國防展望：CSIS戰(zhàn)略、預(yù)算、軍隊(duì)與采辦系列報(bào)告”的一部分。該報(bào)告以CSIS之前發(fā)布的國防合同趨勢報(bào)告為基礎(chǔ)，利用合同數(shù)據(jù)信息，就采辦的政策趨勢進(jìn)行了甄別和討論，并對(duì)2015年美國國防采辦的趨勢進(jìn)行了深入分析。該報(bào)告在研發(fā)、重要武器系統(tǒng)的采辦途徑、創(chuàng)新方法、采辦改革、合同激勵(lì)措施的使用、競爭、行業(yè)和行業(yè)整合的轉(zhuǎn)變，以及重要國防零部件采購活動(dòng)所呈現(xiàn)的主要趨勢等方面的重點(diǎn)問題進(jìn)行了深入研究。結(jié)合具體政策和數(shù)據(jù)分析，該報(bào)告對(duì)當(dāng)前和未來的國防采辦情況進(jìn)行了全面闡述。

過去幾年，對(duì)國防部采辦趨勢產(chǎn)生重要影響的主要因素包括戰(zhàn)后預(yù)算緊縮、國防預(yù)算上限、自動(dòng)減赤機(jī)制等。這些因素綜合作用，導(dǎo)致國防工業(yè)合同顯著減少，以及國防部資助的合同支出份額銳減。這種加速下降趨勢處于2012年～2016年美國國防部和國會(huì)預(yù)算持續(xù)縮減時(shí)期，因此，這一時(shí)期也被稱為采辦預(yù)算約束期，其造成了嚴(yán)重的采辦預(yù)算不穩(wěn)定狀態(tài)。這種預(yù)算的政策環(huán)境對(duì)重大采辦項(xiàng)目的開展存在不利影響，因?yàn)橹卮蟛赊k項(xiàng)目需要對(duì)長達(dá)幾十年的投資進(jìn)行決策，并對(duì)長期預(yù)算具有準(zhǔn)確估算能力。2015年兩黨預(yù)算法案通過后，國防采辦的發(fā)展似乎達(dá)到了一個(gè)拐點(diǎn)，將逐漸趨于平穩(wěn)。2015財(cái)年可能是合同支出的最低點(diǎn)，這取決于2016財(cái)年的預(yù)算轉(zhuǎn)變成合同支出的速度。然而，有一點(diǎn)幾乎是確定的，那就是國防采辦復(fù)蘇比國防預(yù)算復(fù)蘇的速度要慢，幅度也較小，這是因?yàn)槿绻麌啦亢蛧鴷?huì)不試圖改變?cè)瓉淼捏w制機(jī)制，增加的國防預(yù)算將用于覆蓋人員開支、成熟度評(píng)估費(fèi)用，以及其它國防部內(nèi)部成本，國防采辦在可預(yù)見的未來不可能顯著逆轉(zhuǎn)。

該報(bào)告將2015年國防采辦中的關(guān)鍵問題歸納為4個(gè)主要部分，包括國防部采辦的內(nèi)容、國防部采辦的流程、國防部采辦的對(duì)象，以及國防部下屬部門的采辦內(nèi)容等。

國防部采辦的內(nèi)容

國防部的最高采辦權(quán)限是什么？這些權(quán)限是如何執(zhí)行的？

2008年～2014年美國國防合同額情況

政策制定者認(rèn)為，國防部可能會(huì)犧牲未來項(xiàng)目的研發(fā)以保護(hù)當(dāng)前項(xiàng)目的研發(fā)進(jìn)度。然而，在預(yù)算隔離政策及其影響下，基礎(chǔ)研發(fā)比產(chǎn)業(yè)化發(fā)展將得到更多的保護(hù)。數(shù)據(jù)顯示，2009年～2014年，國防部基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的合同額降低了22%，約為國防部全部研發(fā)合同額下降速率的一半。因此，國防部基礎(chǔ)和應(yīng)用研究的研發(fā)合同額在全部研發(fā)合同額中的占比從2009年的27%增長到2014年的38%。也就是說，國防部在預(yù)算縮減的情況下將優(yōu)先保護(hù)其“種子”，因此，用于基礎(chǔ)研發(fā)的合同的支出比其它合同降低的較少。

國防預(yù)算縮減及預(yù)算上限對(duì)國防部采辦內(nèi)容的影響有哪些？

系統(tǒng)開發(fā)和驗(yàn)證資助合同額的大幅下降表明，在過去的幾年中，與重大國防采辦項(xiàng)目相關(guān)的研發(fā)項(xiàng)目或者被取消，或者已經(jīng)成熟進(jìn)入生產(chǎn)階段，美國國防部在啟動(dòng)和維持新的開發(fā)項(xiàng)目方面缺乏能力，這一方面是由于預(yù)算壓力，另一方面是因?yàn)轫?xiàng)目的難度。國防部研發(fā)合同額的總體下降代表著在新的重大武器系統(tǒng)的采辦過程中將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)5年期的低谷。這種下降在陸軍中表現(xiàn)尤為明顯。陸軍在未來戰(zhàn)斗系統(tǒng)開發(fā)失敗的沖擊下，已無力啟動(dòng)并維持新的重大開發(fā)項(xiàng)目。

國防部采辦的流程

美國正在實(shí)施哪些采辦改革措施？

目前，美國正在實(shí)施兩項(xiàng)采辦改革措施，一項(xiàng)是國防部內(nèi)部的更佳購買力3.0（BBP 3.0）計(jì)劃，另一項(xiàng)是國會(huì)進(jìn)行的改革工作。BBP 3.0是更佳購買力系列最新的計(jì)劃，目標(biāo)是在國防采辦系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)“以較少的資源完成更多的工作”。BBP 3.0的新指南強(qiáng)調(diào)保持美國技術(shù)優(yōu)勢的措施，如充分利用國防部和商業(yè)部門已有的研發(fā)投入、采用模塊化的開放系統(tǒng)方法，以及改進(jìn)工業(yè)界和國防部的溝通等。

同時(shí)，國會(huì)正在采取一些措施，以實(shí)現(xiàn)自1994年《聯(lián)邦采辦簡化法案》實(shí)施以來國防采辦立法的重大變革。尤其是，2016年國防授權(quán)法案（NDAA）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了重大國防采辦項(xiàng)目對(duì)軍事服務(wù)的權(quán)利和責(zé)任，創(chuàng)建了新的管理機(jī)構(gòu)，并強(qiáng)制建立新的流程以加速創(chuàng)新技術(shù)的采辦過程。該法案還提出了優(yōu)化人力資源管理，以及簡化采辦流程和管理機(jī)構(gòu)、放寬對(duì)部分產(chǎn)品的采辦限制等措施。參議員麥凱恩和眾議員索恩伯里也承諾將在2017年國防授權(quán)法案中采取新的改革措施。

CSIS對(duì)于過去改革工作的效果的研究證明，這些改革措施的效果要經(jīng)過幾年的時(shí)間才開始顯現(xiàn)，并且可能產(chǎn)生與預(yù)期不同的效果，不同時(shí)間或者對(duì)于不同軍兵種的作用也可能不同。此外，單項(xiàng)改革措施可能無法引起系統(tǒng)表現(xiàn)的顯著變化。同時(shí)，政策的變化也能夠引發(fā)采辦系統(tǒng)的一些重要的變化，有證據(jù)表明，某些政策的變化確實(shí)改善了系統(tǒng)的表現(xiàn)。

美國國防部合同類型的變化如何？其原因是什么？

最近的研究使得國防部更加強(qiáng)調(diào)復(fù)合合同結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，而不是僅采用單一的合同類型。在國防預(yù)算縮減的大背景下，固定總價(jià)+激勵(lì)費(fèi)用（FPIF）合同類型的使用顯著增加，而其它固定價(jià)格的合同類型有所減少。成本＋固定費(fèi)用的合同類型的應(yīng)用有所增長，而其它的基于成本的合同類型的應(yīng)用有所減少。國防部不喜歡采用的激勵(lì)類型如獎(jiǎng)金激勵(lì)顯著減少。2014年9月，BBP 3.0強(qiáng)調(diào)采用具有目標(biāo)激勵(lì)結(jié)構(gòu)的合同類型。2015財(cái)年，預(yù)計(jì)上述兩種激勵(lì)型合同將進(jìn)一步增長，而成本+固定費(fèi)用類型的合同將開始減少。

在國防預(yù)算縮減的情況下，盡管國防部在新版的更佳購買力計(jì)劃中持續(xù)強(qiáng)調(diào)競爭，CSIS的研究發(fā)現(xiàn)，目前美國的國防工業(yè)基礎(chǔ)的競爭力并未獲得突破性的改變，但隨著時(shí)間的推移，可能會(huì)持續(xù)產(chǎn)生一些小的變化。

分析合同數(shù)據(jù)信息所獲得的哪些結(jié)論可能被忽略？

CSIS近期的工作突破了聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)（FPDS）的重要限制，即獲得合同數(shù)據(jù)信息的限制。通過測量突破合同成本上限的頻率和程度，CSIS的研究證明，采辦系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)是非對(duì)稱的。盡管大部分合同的金額較小、周期較短，大部分成本突破上限和被終止的合同是金額較大、周期較長的項(xiàng)目。合同的金額和周期是衡量合同復(fù)雜性的指標(biāo)。數(shù)據(jù)顯示，F(xiàn)PDS能夠相對(duì)容易地處理較為簡單的采辦合同，而那些需要政策制定者考慮的實(shí)際上幾乎全是較為復(fù)雜的采辦合同。也就是說，在固定價(jià)格的合同中仍存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，其被終止的幾率是基于成本的合同的兩倍?；谶@些發(fā)現(xiàn)，任何徹底重建FPDS的嘗試都可能是錯(cuò)誤的，因?yàn)閱栴}通常集中在挑戰(zhàn)最大的地方。目前在特定金額閾值以下提供更大靈活性，并更加重視大合同管理的政策，被證明是合理的，因?yàn)檫@不僅是經(jīng)費(fèi)集中的部分，也是問題所在。

美國國防部的采辦對(duì)象

在國防預(yù)算縮減時(shí)期，主承包商的結(jié)構(gòu)發(fā)生了什么變化？原因是什么？

近年來，從承包商的規(guī)模上來講，國防工業(yè)的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出相對(duì)比較穩(wěn)定的狀態(tài)。然而，2014年，情況發(fā)生了明顯的變化，小企業(yè)所占的合同額比例從2013年的16%增長到了2014年的19%，這是從2000年到2014年間的最大比例。而且，盡管總的國防合同額在2014年減少了9%，小企業(yè)的合同額實(shí)際上卻增加了11%。其增加的部分主要集中在電子和通信領(lǐng)域，在該領(lǐng)域中小企業(yè)合同所占的份額比其它領(lǐng)域大。這主要是因?yàn)殡娮雍屯ㄐ蓬I(lǐng)域的小企業(yè)擁有國防工業(yè)所需的某些高技術(shù)創(chuàng)新成果，得到了國防部的關(guān)注。

國防工業(yè)的頂級(jí)承包商及企業(yè)兼并重組的情況和趨勢如何？

雖然美國五大國防主承包商（洛克希德?馬丁公司、波音公司、諾斯羅普?格魯曼公司、雷聲公司、通用動(dòng)力公司）一直占據(jù)著美國國防市場上最大的份額，但近年來這些主承包商的市場份額卻明顯下降，從2006年的63%降低到了2014年的41%，達(dá)到了近幾年來的最低值。這主要是因?yàn)榻陙碇卮髧姥邪l(fā)項(xiàng)目逐步被取消或完成，且沒有新的重大國防研發(fā)項(xiàng)目啟動(dòng)。但是，對(duì)美國空軍來說，未來幾年這一趨勢可能會(huì)轉(zhuǎn)變，因?yàn)榭哲妼?dòng)幾項(xiàng)重大武器系統(tǒng)項(xiàng)目合同。盡管像俄亥俄級(jí)核潛艇更換這樣的重大項(xiàng)目延期減少了國防研發(fā)合同的增長預(yù)期，但是，美國海軍也將開始推進(jìn)其研發(fā)工作。對(duì)于美國陸軍來說，這種反轉(zhuǎn)趨勢尚不明顯，因?yàn)槿狈χ卮笱邪l(fā)采辦項(xiàng)目。但是，預(yù)算限制可能會(huì)使2020年后增加研發(fā)項(xiàng)目的計(jì)劃變得不具操作性。2014年，主要的國防承包商中發(fā)生了幾次重要的兼并重組活動(dòng)。雖然目前的預(yù)算縮減尚未導(dǎo)致類似于后冷戰(zhàn)時(shí)期的企業(yè)兼并重組態(tài)勢的出現(xiàn)，盡管如此，國防承包商的兼并重組活動(dòng)已經(jīng)引起了國防部采購部門的注意。因?yàn)楫?dāng)前兼并重組活動(dòng)的目的可能與前幾年大不不同，那時(shí)兼并重組的目的主要是大企業(yè)剝離非核心業(yè)務(wù)，重新聚焦核心業(yè)務(wù)。

國防部與硅谷拓展合作的基礎(chǔ)工作是什么？

國防部及其主要采辦部門已經(jīng)與硅谷開展了一些相對(duì)較小且不太重要的合作。一些大企業(yè)，如美國惠普公司和洛克希德?馬丁公司等公司與國防部長期合作，而參與國防采辦活動(dòng)的小企業(yè)一直在變化。這種模式表明，硅谷的小企業(yè)不僅難以參與與國防部的合作，而且難以長期維持合作關(guān)系。在這種情況下，只有國防部出臺(tái)支持政策，才能切實(shí)幫助硅谷的小企業(yè)持續(xù)參與國防工業(yè)科研生產(chǎn)。美國國防部部長推進(jìn)國防部和硅谷進(jìn)一步開展合作的計(jì)劃關(guān)注三點(diǎn)。首先，改革聘用流程，提高國防部的競爭力。這是引入硅谷專家參與國防部工作的關(guān)鍵一步。其次，國防部必須持續(xù)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理進(jìn)行重大改進(jìn)。這是硅谷與政府合作需關(guān)注的內(nèi)容之一。最后，硅谷非常重視人際關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)的平等性，對(duì)此，美國國防部部長已經(jīng)開展了多項(xiàng)重要工作，包括與多家硅谷企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行會(huì)談，以加強(qiáng)人際關(guān)系。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)國防部和硅谷之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)成為新的管理工作的基礎(chǔ)工作。

國防部下屬部門的采辦內(nèi)容

預(yù)算縮減、隔離等措施如何影響國防部主要下屬部門的合同支出？

近年來美國國防預(yù)算的縮減導(dǎo)致幾乎所有的國防部下屬部門的預(yù)算均被削減，其合同支出也顯著減少。從2009年到2014年，國防部全部的合同額減少了31%。然而，國防部各部門的合同額的減少各不相同。其中，美國陸軍在2009年～2014年間的合同額減少了52%，主要是由于美國陸軍終止了對(duì)戰(zhàn)爭相關(guān)材料和支持服務(wù)的采辦，并將部分節(jié)省的合同支出用于資助美國陸軍預(yù)算中優(yōu)先級(jí)較高的合同，如保持軍隊(duì)的結(jié)構(gòu)等。但另一方面，美國陸軍用于服務(wù)采辦的合同支出所受的影響較小。美國海軍在2009年～2014年間的合同額降幅小得多，僅為19%，其投資下降是由F/A-18、P-8等幾個(gè)重大飛機(jī)投資項(xiàng)目主導(dǎo)的，而其造船項(xiàng)目的合同額基本保持穩(wěn)定。美國空軍在2009年～2014年間合同支出減少了24%，幾乎完全是由于預(yù)算隔離造成的。空軍的服務(wù)合同支出所受的影響較小，近期還啟動(dòng)了幾項(xiàng)重大采辦項(xiàng)目，似乎呈現(xiàn)出復(fù)蘇的跡象。2009年～2014年間，美國國防后勤局的情況反映了戰(zhàn)爭活動(dòng)的減少，其合同支出減少了22%。此外，美國導(dǎo)彈防御局的合同支出減少了1%，而其他國防部下屬部門的合同支出增加了1%，基本保持穩(wěn)定。

總結(jié)

該報(bào)告主要描述了由于戰(zhàn)爭活動(dòng)減少、國防預(yù)算縮減和預(yù)算隔離，以及對(duì)持續(xù)改善國防采辦系統(tǒng)效能的長期挑戰(zhàn)所導(dǎo)致的重大采辦問題。同時(shí)，該報(bào)告也指出，國防采辦可能正處于拐點(diǎn)位置，其情況即將發(fā)生變化。國防采辦系統(tǒng)正處于或接近5年國防預(yù)算縮減的底部，2016年后或?qū)?shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)折，國防投資或開始增長，雖然這一復(fù)蘇過程可能是長期而緩慢的。近年來，在改善國防采辦系統(tǒng)方面所作出的努力開始顯現(xiàn)其作用，而其它方面的改善正在為未來的變化埋下伏筆。美國國防部及其工業(yè)界的合作伙伴明確了技術(shù)優(yōu)勢的優(yōu)先權(quán)，并積極通過投資、擴(kuò)展，以及改革等舉措促進(jìn)創(chuàng)新，大力支持重大投資項(xiàng)目。美國陸軍是國防部遭受沖擊最嚴(yán)重的部門，但其在實(shí)現(xiàn)武器裝備現(xiàn)代化的進(jìn)程中，在設(shè)計(jì)規(guī)劃未來提升裝備水平及相關(guān)服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑方面，也擁有獨(dú)特的機(jī)遇。該報(bào)告還希望進(jìn)一步挖掘數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)方法的潛力，以把握這些機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)相關(guān)的目標(biāo)。作為一份年度報(bào)告，其將為該項(xiàng)工作提供評(píng)估。

2008年～2014年美國國防合同額情況