●呂 納

公共服務(wù)購(gòu)買的歷史與現(xiàn)狀分析※

●呂 納

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，是上世紀(jì)70年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家為解決福利危機(jī)而產(chǎn)生的，并在短時(shí)間內(nèi)發(fā)展迅速、效果顯著。而現(xiàn)在隨著中國(guó)改革從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到政治、社會(huì)領(lǐng)域的深入，公共服務(wù)購(gòu)買也成為了各級(jí)政府探索改革之路的主要實(shí)踐。本文綜合分析了公共服務(wù)購(gòu)買在海外的興起、發(fā)展、特征和問題，并在此基礎(chǔ)上探索國(guó)內(nèi)公共服務(wù)購(gòu)買的淵源、實(shí)踐、制度和問題，對(duì)政府體制改革的完善、社會(huì)組織的蓬勃發(fā)育與公共服務(wù)能力的提升具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

歷史；現(xiàn)狀；公共服務(wù)購(gòu)買

一、海外的發(fā)展與反思

（一）公共服務(wù)購(gòu)買的現(xiàn)實(shí)與理論背景

上世紀(jì)七十年代以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)歷了各領(lǐng)域的極大發(fā)展后，普遍遭遇了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的瓶頸，福利國(guó)家的各項(xiàng)危機(jī)顯現(xiàn)，如政府社會(huì)服務(wù)支出巨大，卻效率不高，而同時(shí)政府的高額福利支出也導(dǎo)致民眾負(fù)擔(dān)加重，甚至制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在此背景下，政府開始探索公共服務(wù)社會(huì)化來提高自身服務(wù)的效率和質(zhì)量；學(xué)界也使用新公共管理、治理理論等為公共服務(wù)的政府購(gòu)買進(jìn)行合理化和可行性論證?！肮交锇殛P(guān)系”概念九十年代在英國(guó)第一次被提出，隨后在發(fā)達(dá)國(guó)家得到了普遍推廣。所謂的公私伙伴關(guān)系，是指“公共部門與私人部門為了提供公共服務(wù)而建立起來的一種相互關(guān)系，這種關(guān)系通過正式的合約來確立。在合約中，雙方根據(jù)事先約定履行各自的職責(zé)，發(fā)揮各自的運(yùn)行機(jī)制，以達(dá)到提供有效的公共服務(wù)的目的。實(shí)現(xiàn)公私合作，有多種制度安排，公共服務(wù)購(gòu)買就是其中之一，并且是十分普遍的一種形式?！盵1]而后美國(guó)學(xué)者、“第三部門理論”的創(chuàng)立者萊斯特·薩拉蒙也認(rèn)為在公共服務(wù)體系中政府應(yīng)該扮演資金提供者和服務(wù)監(jiān)管者角色，讓出生產(chǎn)者和提供者的位置給第三方，比如非營(yíng)利部門。[2]政府在實(shí)踐領(lǐng)域的改革與學(xué)界在理論領(lǐng)域的配合，使得我們看到在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，公共服務(wù)購(gòu)買的產(chǎn)生與發(fā)展是勢(shì)在必行。各界都認(rèn)為這一模式的運(yùn)用取得了非常顯著的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，尤其是與傳統(tǒng)的政府直接投資興建服務(wù)機(jī)構(gòu)和提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，更具有政府職能轉(zhuǎn)變、支出節(jié)約和社會(huì)公平等方面的作用。

（二）公共服務(wù)購(gòu)買的實(shí)踐運(yùn)用與特征

公共服務(wù)購(gòu)買自產(chǎn)生以后便在全球得到了迅速發(fā)展。英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)都有了多種實(shí)踐并取得了顯著效果。英國(guó)從1970年開始推行地方政府改革，其中重要的一項(xiàng)措施就是用強(qiáng)制性競(jìng)標(biāo)的形式，由市場(chǎng)或社會(huì)組織來取代政府，目的就是將政府由公共服務(wù)的供給者變身為指導(dǎo)者，轉(zhuǎn)變職能，提高效率；法國(guó)也同樣如此，各級(jí)政府通過特許委托、招標(biāo)、投標(biāo)、興建混合經(jīng)濟(jì)體系等市場(chǎng)運(yùn)作形式，改變了原先由政府壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給方式，由企業(yè)或非贏利組織提供多種公共服務(wù)，以解決資金不足、效率低下、質(zhì)量不高等傳統(tǒng)問題[3]；美國(guó)讓地方政府不再成為公共服務(wù)的唯一提供者，通過制定稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、股權(quán)投資以及發(fā)行有價(jià)債券等合作方式，與社會(huì)組織建立伙伴關(guān)系，共同提供公共服務(wù)，達(dá)到提升服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的目的。截止1979年，美國(guó)就有一半以上的公共服務(wù)是政府與社會(huì)組織合作共同提供的。[4]

可以看到，政府購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府提供公共服務(wù)的主要形式。從它們的實(shí)踐中我們歸納出如下特征：

第一，購(gòu)買領(lǐng)域廣泛。覆蓋了大量的公共服務(wù)領(lǐng)域，包括文化、教育、衛(wèi)生、扶貧、弱勢(shì)人群服務(wù)等社會(huì)公共服務(wù)的絕大多數(shù)內(nèi)容；

第二，購(gòu)買主體明確。即社會(huì)組織是重要承接主體。政府與社會(huì)組織的關(guān)系也各自獨(dú)立，地位平等，合作關(guān)系建立在法律契約的基礎(chǔ)上；

第三，購(gòu)買法律健全。經(jīng)過四十多年的實(shí)踐運(yùn)作，理論提升，發(fā)達(dá)國(guó)家業(yè)已形成了穩(wěn)定、持續(xù)的法律規(guī)定和執(zhí)行細(xì)則，如社會(huì)組織的登記注冊(cè)管理制度、公共服務(wù)購(gòu)買制度、購(gòu)買資金管理制度等等；

第四，購(gòu)買方式規(guī)范。公開公平的招投標(biāo)是目前政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的主要模式，而多年的運(yùn)作，已經(jīng)形成了一些規(guī)范嚴(yán)格且有法律依據(jù)的招投標(biāo)流程和模式。

（三）公共服務(wù)購(gòu)買的現(xiàn)代反思

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)盡管發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，漸成主流，但離完美還存在距離，對(duì)其的反思和質(zhì)疑也從未間斷。Graeme A.Hodge等學(xué)者認(rèn)為，西方國(guó)家在不遺余力地推廣公共服務(wù)購(gòu)買的過程中，政府機(jī)構(gòu)仍然在不斷膨脹，財(cái)政赤字仍然在不斷上漲，那么，公共服務(wù)購(gòu)買的意義何在，功效又何在，這些問題都缺乏相應(yīng)的研究[5]。John R.Chamberlin等也同樣指出，公共服務(wù)購(gòu)買的效用的產(chǎn)生是有一定條件的。如果購(gòu)買市場(chǎng)公平透明、信息充分對(duì)稱、競(jìng)爭(zhēng)公平公正、決策民主的社會(huì)環(huán)境下，政府與非政府機(jī)構(gòu)及其購(gòu)買服務(wù)都能達(dá)到最佳效用，反之，則會(huì)出現(xiàn)最差效果，甚至?xí)霈F(xiàn)不如國(guó)有化的現(xiàn)象[6]。凱特爾則認(rèn)為在公共服務(wù)購(gòu)買中的購(gòu)買主體雙方，即購(gòu)買者政府一方和服務(wù)的提供者社會(huì)組織一方，都存在著各自的“缺陷”，那么公共服務(wù)購(gòu)買也就必然存在缺陷[7]。庫(kù)珀認(rèn)為，政府購(gòu)買公共服務(wù)這一購(gòu)買行為不能等同于商業(yè)領(lǐng)域的簡(jiǎn)單交易行為，那么衡量這一購(gòu)買行為也不能簡(jiǎn)單地只從競(jìng)爭(zhēng)和效率出發(fā)，我們要考慮的還有有效性、責(zé)任、平等等原則，這些都應(yīng)該是重要的參考標(biāo)準(zhǔn)[8]。由此可見，學(xué)者都在公共服務(wù)購(gòu)買的實(shí)際效用、適用環(huán)境和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上提出了質(zhì)疑和反思，這些質(zhì)疑和反思在學(xué)界可以推動(dòng)公共服務(wù)購(gòu)買的進(jìn)一步深入研究，同樣在實(shí)踐領(lǐng)域，也可以進(jìn)一步改進(jìn)和改善這一模式，推動(dòng)公共服務(wù)購(gòu)買的良性運(yùn)作。

二、國(guó)內(nèi)的發(fā)展與實(shí)踐

（一）淵源

西方發(fā)達(dá)國(guó)家選擇公共服務(wù)購(gòu)買主要是內(nèi)在自發(fā)因素，而國(guó)內(nèi)選擇這條道路既有政府體制改革、公共產(chǎn)品效率低下的內(nèi)因，又有海外發(fā)達(dá)國(guó)家示范效應(yīng)的外在原因。政府職能的轉(zhuǎn)移表現(xiàn)為職能下放、權(quán)力下放、引入多元社會(huì)管理體系等等，原因有政府主動(dòng)成分，更有被動(dòng)因素。社會(huì)組織的興起表現(xiàn)為組織數(shù)量不斷增加、能力逐漸增強(qiáng)、領(lǐng)域日漸廣泛、參與社會(huì)生活無論在廣度和深度上都有量的積累和質(zhì)的提升，其原因以內(nèi)在主動(dòng)因素居多。截至2015年3月底，全國(guó)共有社會(huì)組織61.3萬個(gè)，同比增長(zhǎng)10.9%。其中社會(huì)團(tuán)體31.2萬個(gè)，基金會(huì)4190個(gè)，民辦非企業(yè)單位29.7萬個(gè)。這還不包括在社會(huì)生活各領(lǐng)域大量存在的采用工商注冊(cè)的或未注冊(cè)的社會(huì)組織。這些正式的和非正式的社會(huì)組織活躍在弱勢(shì)群體幫扶、教育文化、環(huán)境保護(hù)、扶貧幫困等眾多領(lǐng)域，發(fā)揮著重要的作用。尤其是社會(huì)組織能夠使用專業(yè)的服務(wù)方法、開發(fā)受助對(duì)象自身潛能、聯(lián)接多種資源等服務(wù)優(yōu)勢(shì)，超越了原先政府提供公共服務(wù)時(shí)那種科層制下的非平等服務(wù)關(guān)系。所以政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)也就成為了深化改革的方法之一。

（二）各級(jí)政府的實(shí)踐

1995年上海羅山會(huì)館的開設(shè)，是基層政府公共服務(wù)購(gòu)買的最早探索實(shí)踐。會(huì)館首創(chuàng)三方共建模式：由浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局提供場(chǎng)地和政策支持、浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展基金會(huì)提供資金、上?；浇糖嗄陼?huì)承擔(dān)專業(yè)服務(wù)和管理。“它是政府體制改革走向深入，‘小政府、大社會(huì)’的公共管理模式從理論探索走向?qū)嶋H操作的產(chǎn)物?！盵9]此后，深圳、廣州、北京、寧波、無錫等地都相繼推出了公共

服務(wù)購(gòu)買模式。1998年，深圳推出第一部關(guān)于政府采購(gòu)的地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)采購(gòu)條例》。2005年，“NGO與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”不僅是國(guó)家級(jí)別購(gòu)買公共服務(wù)的開端，而且也是嚴(yán)格按照招標(biāo)流程進(jìn)行首個(gè)購(gòu)買項(xiàng)目。2010年，北京市政府向300多個(gè)社會(huì)組織購(gòu)買了公共服務(wù)，財(cái)政撥款高達(dá)上億元。2010年，廣東全省向138個(gè)社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，服務(wù)項(xiàng)目達(dá)326項(xiàng)，涉及資金達(dá)9820萬元。

（三）從實(shí)踐到制度的推進(jìn)

實(shí)踐的推進(jìn)促進(jìn)了對(duì)制度和規(guī)范的需求。1999年4月，財(cái)政部頒布首部關(guān)于政府采購(gòu)的全國(guó)性規(guī)章制度《政府采購(gòu)管理暫行辦法》，但內(nèi)容也只是涉及了實(shí)物類型的政府采購(gòu)規(guī)定，沒有涉及公共服務(wù)類的政府購(gòu)買。2001年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要：2001－2010》，首次提出要在扶貧領(lǐng)域引入非政府組織參與政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目。2002年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，法制化時(shí)代明確到來。2007年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》，首提“政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)”。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，明確指出，要加大公共服務(wù)，轉(zhuǎn)變政府職能，改善社會(huì)資源的利用，加強(qiáng)公眾參與，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。2014年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，明確即可以購(gòu)買政府自身所需服務(wù)，也可購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)。同時(shí)，財(cái)政部、民政部、國(guó)家工商總局配套出臺(tái)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，規(guī)定政府購(gòu)買公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)采用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，引入企業(yè)或社會(huì)組織參與，強(qiáng)調(diào)所有的外包活動(dòng)必須采用公開、公平和公正原則，并及時(shí)充分地公開披露信息。具體方法包括：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)等。這一系列法律法規(guī)的推出，不僅給公共服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐提供了法律依據(jù)，也展示了該模式的發(fā)展進(jìn)入了規(guī)范化和正式化的更高階段。

三、存在的問題

政府購(gòu)買服務(wù)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家誕生、發(fā)展，在此過程中正如上文所說問題和爭(zhēng)議也一直伴隨；這一模式在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐過程中，也同樣如此。

（一）相應(yīng)的政策有待完善

雖然最近三年內(nèi)出臺(tái)了多部輔助性的條例、辦法和指導(dǎo)意見，但很多問題仍然缺少明確的法律依據(jù)。缺少的法律既有對(duì)購(gòu)買服務(wù)這一行為的法律條款，也有對(duì)購(gòu)買雙方主體的法律政策，如政府在這一行為中的權(quán)力界限、責(zé)任等，更多的還是社會(huì)組織一方，其法律地位、優(yōu)惠政策等，都需要進(jìn)一步地完善。目前在社會(huì)組織簡(jiǎn)化登記注冊(cè)、取消掛靠單位這些內(nèi)容上已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

（二）購(gòu)買機(jī)制不夠完善

在購(gòu)買形式上，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買和競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買同時(shí)存在，即使是競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買也存在信息不對(duì)稱、購(gòu)買不公平等現(xiàn)象。同時(shí)在購(gòu)買過程中，購(gòu)買雙方政府與社會(huì)組織之間也并沒有形成平等的契約關(guān)系。這些都是購(gòu)買機(jī)制不夠完善的證明。究其原因，在于政府害怕權(quán)力的流失以及官員自身適應(yīng)新事物能力的不足。權(quán)力在本質(zhì)上是指對(duì)資源的配置能力，原先公共服務(wù)的資源全部掌握在政府手中，而政府購(gòu)買服務(wù)則是把原本的資源讓渡給社會(huì)組織，在一定程度上控制資源的權(quán)力就下降了，同時(shí)也本能地存在一種對(duì)社會(huì)組織的不信任感，勢(shì)必會(huì)造成在購(gòu)買關(guān)系中，政府仍然要控制絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)，甚至?xí)霈F(xiàn)一些地方政府自己設(shè)立社會(huì)組織或選擇與自己有各種關(guān)聯(lián)的社會(huì)組織來承接公共服務(wù)。而這勢(shì)必也會(huì)導(dǎo)致公平、公正、透明、競(jìng)爭(zhēng)的契約關(guān)系難以建立。

（三）政府適應(yīng)能力不足

面對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的新角色，政府官員自身也需要掌握相關(guān)的決策和管理技能。政府官員要科學(xué)調(diào)研并掌握公共服務(wù)的真實(shí)需求，在此基礎(chǔ)上才能規(guī)劃設(shè)計(jì)所要招標(biāo)的項(xiàng)目要求，設(shè)計(jì)不同的購(gòu)買程序和方法；同時(shí)需要了解不同社會(huì)組織的能力與特長(zhǎng)，和實(shí)際情況相結(jié)合；還有合作技巧，包括管理不同類型的網(wǎng)絡(luò)組織，通過談判協(xié)商、說服而非命令和控制來形成有利的工作環(huán)境。而這些能力，很多政府及其官員都存在不足，需要一個(gè)較為長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)適應(yīng)過程。

（四）賣方市場(chǎng)主體形成不足

成熟的市場(chǎng)既要有足夠的社會(huì)組織數(shù)量，也要有足夠硬的社會(huì)組織能力，兩者缺一不可，而目前的現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)的社會(huì)組織整體起步過晚、發(fā)展過弱。目前的社會(huì)自由活動(dòng)空間和自主流動(dòng)資源已經(jīng)孕育一些草根的社會(huì)組織，但我們也能看到大量政府主導(dǎo)下成立的或是直接由政府部門衍生并脫離出來的官方和半官方社會(huì)組織，這些組織與體制有著千絲萬縷的聯(lián)系，在公共服務(wù)購(gòu)買的浪潮中，最具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，也普遍存在結(jié)構(gòu)僵化、依賴性過強(qiáng)的特點(diǎn)。這些組織在公共服務(wù)購(gòu)買過程中的大量中標(biāo)也就意味著很多草根社會(huì)組織失去了競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，先天不足加上后天劣勢(shì)，必然就出現(xiàn)強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的局面，不利于社會(huì)組織整體的發(fā)展，也就意味著賣方市場(chǎng)主體形成不足。

另外，大多數(shù)受訪組織都愿意發(fā)展機(jī)構(gòu)能力，不只希望能加強(qiáng)組織的專業(yè)服務(wù)能力，還希望能提高機(jī)構(gòu)在各方面的總體能力。在資源動(dòng)員、數(shù)據(jù)管理、監(jiān)測(cè)與評(píng)估，以及與地方政府之間的理解、溝通和協(xié)調(diào)等方面縮小差距，提高能力，對(duì)草根組織完成政府購(gòu)買項(xiàng)目尤顯重要。

但目前在購(gòu)買中尚未能顧及和重視這方面的需求。

（五）購(gòu)買評(píng)估機(jī)制需要改進(jìn)

評(píng)估人員的合理組成、專業(yè)性，評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)，評(píng)估機(jī)制的科學(xué)性都是影響評(píng)估項(xiàng)目結(jié)果好壞的重要因素。一般來說，評(píng)估的過程、內(nèi)容和形式都是由政府主導(dǎo)的，那么由官員、學(xué)者、專家構(gòu)成評(píng)估小組是一種常態(tài)設(shè)計(jì)，但受服務(wù)對(duì)象的缺失也會(huì)產(chǎn)生實(shí)際效果的偏差。評(píng)估重視近期效應(yīng)，但對(duì)遠(yuǎn)期效應(yīng)如社會(huì)組織能力的提升、項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展都不夠重視，也會(huì)影響公共服務(wù)購(gòu)買的整體效果。另外，評(píng)估目前衍生出一套量化的標(biāo)準(zhǔn)，但量化標(biāo)準(zhǔn)的可行性和全面性有待提高，而且以量化標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)是否能全部代替主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)本身就值得商榷。

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1008-5947（2016）04-0010-04

2016-05-12

教育部人文社科一般項(xiàng)目資助“制度邏輯與行動(dòng)策略——公共服務(wù)購(gòu)買中政府與社會(huì)組織互動(dòng)關(guān)系研究”部分成果，項(xiàng)目編號(hào)“14YJC840022”。

作者及單位：呂納，上海工會(huì)管理職業(yè)學(xué)院公共管理系，副教授，博士，研究方向：社會(huì)組織。（上海 201415）

責(zé)任編輯 何周富