●曾炫釗

關(guān)于“全面二胎政策”后我國(guó)計(jì)劃生育管理模式的思考
——以“準(zhǔn)生證”

●曾炫釗

我國(guó)自20世紀(jì)70年代采取準(zhǔn)生證制度，其設(shè)立初衷是作為政府對(duì)控制和管理人口的手段，是我國(guó)計(jì)劃生育管理模式的核心內(nèi)容，具有有明顯的行政許可性。隨著全面放開二胎政策的人口政策調(diào)整，原來作為資格許可的“二胎準(zhǔn)生證”法律性質(zhì)隨之發(fā)生變更，同“一胎準(zhǔn)生證”一樣需要納入行政審批改革的范疇中。各省市計(jì)生主管部門紛紛通過頒布規(guī)范性文件的方式推行準(zhǔn)生證審批制度改革，包括取消準(zhǔn)生證、簡(jiǎn)化程序、轉(zhuǎn)為登記制度等手段，涉及對(duì)政府監(jiān)管方式、監(jiān)管范圍的影響?！叭娑ァ闭呦挛覈?guó)計(jì)劃生育管理模式的轉(zhuǎn)變需要通過明確準(zhǔn)生證取得條件的標(biāo)準(zhǔn)向服務(wù)便民體系轉(zhuǎn)型，協(xié)調(diào)處理其與戶籍制度、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度改革的關(guān)系。

鄉(xiāng)準(zhǔn)生證；計(jì)劃生育；依法行政；行政許可；行政備案；監(jiān)管條件

一、我國(guó)“準(zhǔn)生證”的發(fā)展歷史

通常所稱的“準(zhǔn)生證”在法律上的稱謂經(jīng)歷了從生育證到計(jì)劃生育服務(wù)證的轉(zhuǎn)變，隨著我國(guó)計(jì)劃生育政策的調(diào)整，關(guān)于“準(zhǔn)生證”的法律規(guī)定及特點(diǎn)在不同的歷史時(shí)期各不相同，對(duì)“準(zhǔn)生證”制度的梳理可依據(jù)一胎化、有條件的二胎、全面二孩三個(gè)計(jì)劃生育政策階段的劃分以作梳理介紹。

（一）一胎化時(shí)期

我國(guó)立法中首次關(guān)于“準(zhǔn)生證”的若干規(guī)定出現(xiàn)于1980年代各個(gè)省、直轄市、自治區(qū)先行制訂的地方計(jì)劃生育試行條例以及各級(jí)政府隨后出臺(tái)的計(jì)劃生育暫行規(guī)定。1978年《憲法》第五十三條規(guī)定“國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”，計(jì)劃生育第一次以法律形式載入我國(guó)憲法。1980年9月25日，中共中央發(fā)布《關(guān)于控制人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，號(hào)召執(zhí)行一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的生育，并于1982年通過憲法49條規(guī)定公民負(fù)有計(jì)劃生育義務(wù)將計(jì)劃生育政策上升為基本國(guó)策，我國(guó)正式進(jìn)入控制人口增長(zhǎng)的“計(jì)劃生育”時(shí)代。各省為落實(shí)計(jì)劃生育政策紛紛規(guī)定實(shí)行生育證制度，持有生育證的夫妻方可生育。要求生育第一個(gè)孩子的，申請(qǐng)后經(jīng)由所在單位報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府計(jì)生部門、街道辦事處批準(zhǔn)發(fā)給生育證。生育證主要涉及醫(yī)院產(chǎn)檢、候產(chǎn)、辦理流動(dòng)人口暫住證、就業(yè)、農(nóng)村責(zé)任田分配等領(lǐng)域，對(duì)違規(guī)生育者給予經(jīng)濟(jì)和行政的嚴(yán)厲處罰。

（二）有條件的二胎

我國(guó)在有條件的允許二胎政策時(shí)期，其發(fā)展又可以細(xì)分為三個(gè)階段。

放寬農(nóng)村二胎條件時(shí)期，1980年代我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的一胎政策以來，一胎化在全國(guó)城鄉(xiāng)全面實(shí)行，僅云南、青海、寧夏、新疆農(nóng)村可生育兩孩。1982年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》（中發(fā)[1982]11號(hào)），提出照顧農(nóng)村獨(dú)女戶生育二胎。1984年，中央批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)生委黨組《關(guān)于計(jì)劃生育工作情況的匯報(bào)》（中發(fā)[1984]7號(hào)），進(jìn)一步落實(shí)有條件的二胎政策，各省之間、城鄉(xiāng)之間對(duì)二胎的限制有所不同，二胎生育證的設(shè)置條件也有所差異，同時(shí)二胎生育證頒發(fā)后往往會(huì)導(dǎo)致生育獨(dú)生子女的獎(jiǎng)勵(lì)被撤銷，該時(shí)期“準(zhǔn)生證的發(fā)放呈現(xiàn)城市條件普遍高于農(nóng)村的特點(diǎn)。規(guī)范二胎準(zhǔn)生證制度時(shí)期，2002年出臺(tái)的《人口與計(jì)劃生育法》統(tǒng)籌性的規(guī)定了政府推行計(jì)劃生育的措施，結(jié)束了依靠政策以及各地立法規(guī)范的歷史，把計(jì)劃生育工作納入法制化軌道。《人口與計(jì)劃生育法》一個(gè)重大的意義在于明確指導(dǎo)精神，就是抓好計(jì)劃生育工作主要應(yīng)該靠國(guó)家的指導(dǎo)、服務(wù)，靠群眾的自愿，體現(xiàn)在“準(zhǔn)生證”制度中是原來生育證的稱謂開始改成“生育健康服務(wù)證”或“計(jì)劃生育服務(wù)證”?！皽?zhǔn)生證”不再純粹地作為控制和管理人口的手段，并逐漸側(cè)重于其服務(wù)性，憑此證件孕婦和新生兒可以享受一系列免費(fèi)的生殖保健等基本服務(wù)項(xiàng)目，以及缺乏“準(zhǔn)生證”生育的法律后果也由超生罰款轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)。另一方面，各省根據(jù)本省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，具體涉及準(zhǔn)生證的規(guī)定由各省市政府及其計(jì)生部門出臺(tái)的關(guān)于《計(jì)劃生育服務(wù)證》管理辦法等規(guī)范性文件以規(guī)范“準(zhǔn)生證”的辦理程序，在“準(zhǔn)生證”發(fā)放過程中有目的的側(cè)重于對(duì)發(fā)證工作的監(jiān)督、指導(dǎo)。

單獨(dú)二胎政策全面實(shí)施時(shí)期，2013年11月15日，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，標(biāo)志著“單獨(dú)二孩”政策的正式實(shí)施。各省《人口與生育計(jì)劃條例》紛紛作出相關(guān)修訂，變更申請(qǐng)二胎的若干條件，各省市計(jì)生部門就二胎生育單獨(dú)出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范性文件。隨著“單獨(dú)二胎”政策的展開，至今各地紛紛推行關(guān)于一胎準(zhǔn)生證的制度改革，形成由“生育管制”向“生育服務(wù)”轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，主要的改革方式包括直接取消準(zhǔn)生證、簡(jiǎn)化準(zhǔn)生證辦理、改為登記辦理，主動(dòng)發(fā)放準(zhǔn)生證等措施。

（三）全面放開二胎

2015年十八屆五中全會(huì)公報(bào)決定，全面放開二孩，在堅(jiān)持計(jì)劃生育政策的基礎(chǔ)上，放寬生育條件。2016年1月1日新修訂的《人口計(jì)劃生育法》正式實(shí)施，僅對(duì)生育三胎及三胎以上根據(jù)各地發(fā)展情況不同有一定的條件限制。

二、“準(zhǔn)生證”法律性質(zhì)的變更

在我國(guó)既有的準(zhǔn)生證制度體系中，對(duì)于一胎與二胎準(zhǔn)生證設(shè)置的條件不同，二者的法律作用不同，從而導(dǎo)致二者的性質(zhì)也有所區(qū)別，有必要對(duì)二者分別予以分析。一胎準(zhǔn)生證并不涉及對(duì)生育數(shù)量的限制，其主要目的在于保證生育質(zhì)量以及對(duì)非婚生育的管理。本文將改革前的一胎準(zhǔn)生證定性為非許可性行政審批，在行政審批改革中屬于應(yīng)當(dāng)清理的審批事項(xiàng)。學(xué)界關(guān)于一胎準(zhǔn)生證的討論否定了其行政許可性質(zhì)，如有觀點(diǎn)認(rèn)為其屬于行政立法上的禁止性規(guī)范文件，是對(duì)公民生育權(quán)利能力的限制，具有行政審批性質(zhì)，一定程度損害了育齡夫妻合法享有第一胎生育的權(quán)利。所謂二胎準(zhǔn)生證則是隨著準(zhǔn)生二胎政策的出臺(tái)對(duì)獨(dú)生子女再進(jìn)行生育的控制，屬于對(duì)公民第二胎生育行為的事前監(jiān)管，防止超生和違反計(jì)生政策的行為?！岸?zhǔn)生證”的目的在于具體落實(shí)計(jì)劃生育政策讓國(guó)家人口增長(zhǎng)處于健康可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，單純就二胎準(zhǔn)生證而言，并沒有對(duì)公民的生育權(quán)利能力進(jìn)行限制，僅限制了公民生育行為能力。二胎準(zhǔn)生證其本身是政府為落實(shí)國(guó)家人口政策，對(duì)人口數(shù)量予以宏觀調(diào)控而設(shè)定的行政許可。

十八屆五中全會(huì)公報(bào)決定，全面放開二孩，下一步需要修改完善相關(guān)法律法規(guī)，包括修訂《人口與計(jì)劃生育法》及各省《人口與生育計(jì)劃條例》及具體工作辦法，關(guān)于申請(qǐng)二胎的條件規(guī)定也必然發(fā)生變更?！岸?zhǔn)生證”作為政府對(duì)公民生育數(shù)量的干預(yù)手段，其法律性質(zhì)的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)上反映的是在行政許可的退出機(jī)制，而行政許可退出機(jī)制的核心在于行政許可條件的評(píng)價(jià)?！岸?zhǔn)生證”由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化導(dǎo)致設(shè)置二胎準(zhǔn)生的條件喪失科學(xué)性，其無法達(dá)到規(guī)制的目的，從而沒有設(shè)定行政許可的必要，必然要作相應(yīng)調(diào)整。對(duì)于一個(gè)具體的行政許可而言，其能否實(shí)現(xiàn)政府的規(guī)制目的在于其條件的設(shè)置，是衡量公共利益與個(gè)人利益的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。行政許可條件可以看作是行政許可申請(qǐng)人能夠獲得行政許可必須要達(dá)到的最低要求，也是控制許可范圍的關(guān)鍵?！岸?zhǔn)生證”作為一種資格審，依據(jù)各省社會(huì)情況的不同，主要針對(duì)父母及家庭情況設(shè)定若干條件，隨著二胎放開政策出臺(tái)，并落實(shí)到具體立法后，“二胎準(zhǔn)生證”的目的轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)合法婚姻生育的鼓勵(lì)以及配合新生兒辦理戶籍落戶手續(xù)、育齡夫妻接受醫(yī)療保健服務(wù)等?！岸?zhǔn)生證”轉(zhuǎn)型為保障公民個(gè)人利益，為其提供生育服務(wù)的制度，從而再在該領(lǐng)域?yàn)閷?duì)公民設(shè)置許可條件就會(huì)導(dǎo)致公共利益與個(gè)人利益的失衡?！缎姓S可法》第20條規(guī)定了有關(guān)行政許可評(píng)價(jià)的制度，有學(xué)者對(duì)其評(píng)價(jià)認(rèn)為其表明，在我國(guó)現(xiàn)行行政許可立法中，一個(gè)動(dòng)態(tài)的、經(jīng)常性的行政許可評(píng)價(jià)退出機(jī)制已經(jīng)建立，也表明“我國(guó)立法當(dāng)中第一次引入了日落條款”。“二胎準(zhǔn)生證”的轉(zhuǎn)變屬于政策依據(jù)的直接變更，屬于明顯的社會(huì)情勢(shì)的變更，而對(duì)于其他行政許可條件的評(píng)價(jià)可能需要一個(gè)由行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾共同構(gòu)成的一個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系。它實(shí)現(xiàn)了行政許可立法與生動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的銜接。也是討論行政許可到底是合并、修改或廢止的理論前提。

三、“準(zhǔn)生證”改革對(duì)后續(xù)行政監(jiān)管的影響

隨著一胎準(zhǔn)生證審批制度改革不斷深入以及全面放開二胎政策出臺(tái)，政府對(duì)公民生育權(quán)的控制逐漸放開，政府職能的變化導(dǎo)致作為其核心職能的行政監(jiān)管必將予以調(diào)整，從而有效規(guī)避“過度監(jiān)管”或“監(jiān)管不足”。行政監(jiān)管作為一種重要的非物質(zhì)性資源和政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的基本手段理應(yīng)屬于不斷被調(diào)整和優(yōu)化的范疇。準(zhǔn)生證制度改革中，實(shí)現(xiàn)行政許可的退出機(jī)制與行政監(jiān)管機(jī)制相銜接的核心在于政府在改革后其后續(xù)監(jiān)管問題，根據(jù)政府職能定位的轉(zhuǎn)變尋求監(jiān)管方式、監(jiān)管范圍的最優(yōu)化選擇。在我國(guó)堅(jiān)持計(jì)劃生育政策的前提下，在人口超生等后續(xù)監(jiān)管領(lǐng)域，帶有罰款性質(zhì)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的法律責(zé)任承擔(dān)方式明顯已經(jīng)超過了監(jiān)管的強(qiáng)度，在該領(lǐng)域的監(jiān)管方式需要在強(qiáng)化監(jiān)管權(quán)監(jiān)督的基礎(chǔ)上從行政監(jiān)管向多主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

政府行政監(jiān)管通過對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的行為實(shí)施的直接干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目的的基本手段。公民因缺乏二胎準(zhǔn)生證，違反《人口與計(jì)劃生育法》、各省《人口與生育計(jì)劃條例》以及相關(guān)《計(jì)劃生育服務(wù)證》管理辦法等法律法規(guī)生育第二胎的，其承擔(dān)法律責(zé)任的主要方式為繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，涉及特殊身份如國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員還應(yīng)當(dāng)給予行政處分。具體涉及撫養(yǎng)費(fèi)的數(shù)額、處分措施由各省《人口與生育計(jì)劃條例》規(guī)定。其賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大的征收權(quán)力，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了政府監(jiān)管中管制性，秩序維護(hù)性、利益保護(hù)性等特點(diǎn)。我國(guó)的人口增長(zhǎng)趨勢(shì)逐漸接近國(guó)際上公認(rèn)的1.3的“低生育陷阱”，基于我國(guó)人口結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的變化，我國(guó)實(shí)際上逐漸形成由市場(chǎng)發(fā)展來調(diào)控人口增長(zhǎng)速度。在此基礎(chǔ)上，政府對(duì)公民生育監(jiān)管范圍應(yīng)當(dāng)有所限制，甚至在持續(xù)低生育的情況下需要鼓勵(lì)生育。關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的性質(zhì)，學(xué)界并沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，但其帶有明顯的行政處罰性質(zhì)，也是有最初的超生罰款轉(zhuǎn)變而來，在現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下缺乏明確的定位。關(guān)于在政府監(jiān)管中是否能通過其他手段取代行政監(jiān)管問題，學(xué)界形成較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)認(rèn)為政府監(jiān)管應(yīng)盡量尋找其可替代手段。特別是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況下對(duì)人口的限制失去其必要性時(shí)政府的監(jiān)管權(quán)力邊界需要進(jìn)一步明確和限制，也是在我國(guó)普遍二胎政策下政府后期監(jiān)管措施的發(fā)展趨勢(shì)。

四、關(guān)于完善計(jì)劃生育管理的建議

關(guān)于計(jì)劃生育管理模式的轉(zhuǎn)型建議，學(xué)界有學(xué)者在否定其行政許可性質(zhì)的基礎(chǔ)上主張對(duì)準(zhǔn)生證制度由事前審批向事后登記轉(zhuǎn)變。如有學(xué)者提出這種生育證管理辦法的完善可以依據(jù)《立法法》第88條的規(guī)定，由國(guó)務(wù)院或者同級(jí)地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)定準(zhǔn)生證制度的地方規(guī)章予以改變或者撤銷。也有學(xué)者提出由“準(zhǔn)生證”變更為“服務(wù)證”，共享各行政區(qū)間的信息、對(duì)各地方辦理的程序進(jìn)行統(tǒng)一，對(duì)于地方政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，加強(qiáng)基層計(jì)生人員的法律知識(shí)培訓(xùn)等。

實(shí)踐中，許多省份已經(jīng)采取了準(zhǔn)生證改革措施。⑦放開二胎政策的出臺(tái)，關(guān)于二胎準(zhǔn)生的審批必然要調(diào)整，整個(gè)準(zhǔn)生證制度也沒有必要對(duì)一胎、二胎予以區(qū)分設(shè)置。各地紛紛采取準(zhǔn)生證制度改革，取消準(zhǔn)生證審批，實(shí)行準(zhǔn)生證登記制度，加強(qiáng)政府的服務(wù)建設(shè)，也是政府職能轉(zhuǎn)變?cè)跍?zhǔn)生證制度領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。結(jié)合現(xiàn)有的理論研究及改革實(shí)踐，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善。

（一）明確設(shè)置準(zhǔn)生證的條件標(biāo)準(zhǔn)

既有的準(zhǔn)生證制度改革實(shí)踐中，本文認(rèn)為取消準(zhǔn)生證審批改為準(zhǔn)生證登記并不意味了準(zhǔn)生證審批制度的徹底廢除，其由審批性到服務(wù)性的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵在于其條件的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。不論改革后采取的事前頒證，登記頒證等形式，準(zhǔn)生證的條件只要滿足政府提供登記備案服務(wù)一般要求即可，如果條件設(shè)置過高過復(fù)雜，公民為此犧牲與之不對(duì)等的利益，則必然與其服務(wù)性相背離。隨著二胎政策出臺(tái)，準(zhǔn)生證的改革不能僅僅局限于準(zhǔn)生證程序的簡(jiǎn)化，在于行政機(jī)關(guān)審批權(quán)力的下放，核心則在于準(zhǔn)生證條件的變更。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，行政許可設(shè)置條件一旦沒有存在的必要必然要作相應(yīng)的調(diào)整，回到準(zhǔn)生證制度領(lǐng)域，政府不再層層設(shè)卡，逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵也在于準(zhǔn)生證設(shè)定條件的變更。準(zhǔn)生證制度的改革目標(biāo)逐漸向提供一種信息服務(wù)的目標(biāo)轉(zhuǎn)型。準(zhǔn)生證本身具有準(zhǔn)生、查環(huán)等一證多用功能，已婚婦女懷孕后，孕檢、分娩、享受免費(fèi)避孕藥及找工作等都需要該證，改革后它起到一個(gè)備忘錄的作用。但是，如果沒有該證的后果是有些醫(yī)院無法建檔、產(chǎn)檢，如果有醫(yī)保享受不到生育保險(xiǎn)，新生兒無法上戶口或上戶口繳納罰款等一系列不利后果。從而所謂準(zhǔn)生證滿足政府提供登記備案服務(wù)一般要求，其一要求改變審查方式，登記機(jī)關(guān)僅作形式審查而申請(qǐng)人承擔(dān)保證信息真實(shí)的義務(wù)，其二完善信息管理體系，準(zhǔn)生證不再成為準(zhǔn)生、查環(huán)等孕后，孕檢、分娩等一系列環(huán)節(jié)的前置條件，而是準(zhǔn)生證成為以上環(huán)節(jié)信息的集成部分，從而通過設(shè)置準(zhǔn)生證制度大大簡(jiǎn)化以上環(huán)節(jié)的程序，成為服務(wù)便民的信息制度體系。

（二）協(xié)調(diào)處理與戶籍制度改革的關(guān)系

準(zhǔn)生證制度與戶籍制度的掛鉤是導(dǎo)致準(zhǔn)生證制度改革效果不明顯的核心問題?，F(xiàn)代戶籍制度是國(guó)家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，準(zhǔn)生證制度是作為戶籍制度一個(gè)環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，準(zhǔn)生證辦證的難題往往集中于流動(dòng)人口的頒證問題，雖然多地已經(jīng)推行“準(zhǔn)生證”異地辦理，但仍然需要回原籍地開具“初婚未育無撫養(yǎng)”、“流動(dòng)人口婚育證”等證明，事實(shí)上“準(zhǔn)生證”異地辦理僅僅是計(jì)生部門改進(jìn)服務(wù)方式，辦理人仍需要奔波于兩地，也常常要面對(duì)兩地部門規(guī)定不一、“初婚未育”手續(xù)繁雜等難題。目前準(zhǔn)生證制度的改革主要還是集中于計(jì)生部門辦理方式的優(yōu)化，準(zhǔn)生證處于我國(guó)人口管理體系中，準(zhǔn)生證制度改革的前提應(yīng)當(dāng)是政府隨著二胎政策的出臺(tái)在我國(guó)人口管理中逐漸實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，將權(quán)力主要交與社會(huì)調(diào)控。在處理準(zhǔn)生證與戶籍制度關(guān)系上有兩條路徑，其一準(zhǔn)生證制度與戶籍制度脫鉤，進(jìn)一步弱化其功能而起到一個(gè)備忘錄的作用，其二與戶籍制度改革的協(xié)調(diào)進(jìn)行，主要在針對(duì)流動(dòng)人口辦理中，在我國(guó)還未出臺(tái)新生兒戶籍政策的情況下，隨著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、居住證制度、人口信息管理制度等戶籍制度改革，準(zhǔn)生證制度借助于居住證制度、人口信息系統(tǒng)等為流動(dòng)人口的準(zhǔn)生證辦理提供便利。

（三）調(diào)整社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度

2014年國(guó)務(wù)院法制辦公室向社會(huì)公布衛(wèi)生計(jì)生委報(bào)送國(guó)務(wù)院審查的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例（送審稿）》及起草說明等全文，并公開征求意見。隨著放開二胎政策，《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例（送審稿）》必然需要進(jìn)一步調(diào)整，直接反映政府在人口監(jiān)管領(lǐng)域的改革。在實(shí)踐中，存在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)被返還給基層計(jì)生部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，甚至被明文規(guī)定為計(jì)生人員的獎(jiǎng)勵(lì)等問題，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度缺乏一定的公信力，一度有觀點(diǎn)主張取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度。在堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策前提下，“普遍二胎”并不等同于普遍放開，政府對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的改革重點(diǎn)仍然集中于對(duì)監(jiān)管權(quán)的有效監(jiān)督。隨著現(xiàn)實(shí)情況中對(duì)人口增長(zhǎng)制度制約的必要性下降，政府的監(jiān)管范圍應(yīng)當(dāng)將其嚴(yán)格限定在對(duì)市場(chǎng)對(duì)人口監(jiān)管實(shí)效的領(lǐng)域。政府在人口監(jiān)管領(lǐng)域主要有兩種完善途徑：其一可以通過提高條件以縮小社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的范圍同時(shí)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)信息公開；其二國(guó)家充分利用或結(jié)合市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人的資源，將原本單純由政府履行的監(jiān)管任務(wù)授權(quán)或委托給民間社會(huì)性中介組織甚至個(gè)人來參與或直接履行的公共治理方式。

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D923.97

A

1008-5947（2016）04-0022-04

2016-05-16

作者及單位：曾炫釗，中共江蘇省委黨校2014級(jí)憲法及行政法學(xué)碩士研究生。（江蘇 南京210004）

責(zé)任編輯 王承云