●楊 昕

行政法視角下的自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制※

●楊 昕

自貿(mào)區(qū)作為國家改革先行先試的試驗(yàn)田，自由與風(fēng)險(xiǎn)共存。風(fēng)險(xiǎn)作為危及公共安全與改革成果的不利后果需要行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)制，但是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為本身更加需要法律規(guī)范，否則可能就會(huì)演變?yōu)樽再Q(mào)區(qū)內(nèi)最大的風(fēng)險(xiǎn)，破壞改革帶來的成果。本文從行政法治的角度出發(fā)，用風(fēng)險(xiǎn)行政法的原理與技術(shù)規(guī)范這一權(quán)力的行使，使其在充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效能的同時(shí)，能夠不被濫用以保障被規(guī)制者的合法權(quán)益，不使這一規(guī)制行為演變?yōu)樽再Q(mào)區(qū)內(nèi)次生的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單

一、自貿(mào)區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)分析

中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的成立是我國在新的形勢下進(jìn)一步深化改革的重大舉措，具有多重的意義，從一個(gè)方面來講，就是要重新劃定政府與市場的界限，眾多改革就是圍繞這個(gè)核心進(jìn)行，例如：針對外商投資的負(fù)面清單制度、工商登記領(lǐng)域的“先照后證”“一表申報(bào)、一口審理”制度，這些創(chuàng)新舉措意在簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場的主動(dòng)性與積極性，有效的打造一個(gè)自由、開放的市場，政府對經(jīng)濟(jì)的規(guī)制方式逐步由事前審批控制轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管，這對于各個(gè)市場主體而言，都是極大的自由。

這一點(diǎn)的重要性已經(jīng)被廣泛認(rèn)知，而且對自貿(mào)區(qū)的發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用，但是，在意識(shí)到自貿(mào)區(qū)存在極大的自由的同時(shí)，也必須認(rèn)識(shí)到與自由相伴而來的風(fēng)險(xiǎn)，自由與風(fēng)險(xiǎn)是不可分割的存在，自由的范圍有多大，風(fēng)險(xiǎn)的空間就有多大。風(fēng)險(xiǎn)無處不在，無時(shí)不在。由于科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，我國乃至全球各個(gè)國家，都已經(jīng)相繼進(jìn)入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，這一點(diǎn)在自貿(mào)區(qū)中表現(xiàn)的尤為明顯，風(fēng)險(xiǎn)與自貿(mào)區(qū)始終相伴而行，自貿(mào)區(qū)從2013年于上海落地生根以來，得到不斷的發(fā)展，進(jìn)行了許多領(lǐng)域的創(chuàng)新，并隨著改革的不斷推進(jìn)，所涉及的事項(xiàng)更具根本性、重要性，因而風(fēng)險(xiǎn)越大。

所謂“風(fēng)險(xiǎn)”，是指“不利后果發(fā)生的可能性或可能發(fā)生的不利后果”[1]，風(fēng)險(xiǎn)自古以來一直伴隨著人類社會(huì)的發(fā)展，但是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)存在根本性的區(qū)別，從一方面來看，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)主要是自然風(fēng)險(xiǎn)，來自于人類社會(huì)之外，例如洪澇災(zāi)害、地震災(zāi)害、戰(zhàn)爭災(zāi)害等，但現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)主要是人為風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)生于人類社會(huì)本身，是由科技的進(jìn)步、人為的決策所導(dǎo)致。從另一方面看，傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)是一種私人風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)是一種公共風(fēng)險(xiǎn)。所謂公共風(fēng)險(xiǎn)，就是那些“集中或者批量生產(chǎn)、廣為流通，且絕大部分都是處在單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)承受者理解和控制之外、威脅到人類的健康和安全的風(fēng)險(xiǎn)。”[2]本文所研究的正是此種公共風(fēng)險(xiǎn)，此種風(fēng)險(xiǎn)在自貿(mào)區(qū)有多重表現(xiàn)方式。

從宏觀上來看，一方面，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，本身是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的措施之一，國家為了進(jìn)一步改革開放，為了制度創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就需要進(jìn)行一系列的改革，但是改革涉及一國的安定，未知因素過多，不能盲目在全國范圍內(nèi)開展，所以采取一種風(fēng)險(xiǎn)可控的試點(diǎn)方法，于是便有了自貿(mào)區(qū)這片試驗(yàn)田，因其改革試驗(yàn)性而成為風(fēng)險(xiǎn)聚集地。另一方面，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)水平又受到全球化的影響而激增，自貿(mào)區(qū)本身就是一個(gè)對外的窗口，不可避免的要與國際接軌，適用國際通行的規(guī)則而受到全球化風(fēng)險(xiǎn)的影響。

從中觀層面來看，自貿(mào)區(qū)以負(fù)面清單為核心構(gòu)建的制度體系，是區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，所以自貿(mào)區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)主要是一種制度風(fēng)險(xiǎn)。一方面，就負(fù)面清單的制定而言，非禁即入創(chuàng)造的自由空間越大，風(fēng)險(xiǎn)的范圍就越大。哪些領(lǐng)域?qū)ν赓Y開放、哪些領(lǐng)域不對外資開放，本身就要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理，以保護(hù)我國經(jīng)濟(jì)的安全。另一方面，負(fù)面清單制度的推行要求我國政府的職能重心從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管，這對我國的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，在目前監(jiān)管體系尚不健全的情形下，易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

從微觀上而言，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)如食品安全、環(huán)境污染等在自貿(mào)區(qū)內(nèi)因其開放、監(jiān)管措施的改變而爆發(fā)出新的形式；另一方面，新的風(fēng)險(xiǎn)類型開始展露，金融、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、外匯等領(lǐng)域因新的政策與規(guī)定而產(chǎn)生不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，例如最受關(guān)注的利率市場化和資本賬戶開放對我國金融市場的利弊仍有爭論，極易引發(fā)金融危機(jī)，這便對自貿(mào)區(qū)管理主體的管理能力、風(fēng)控能力都提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

自貿(mào)區(qū)內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)乃是客觀存在的，有已經(jīng)認(rèn)識(shí)到的風(fēng)險(xiǎn)，也存在隨著科技、政策進(jìn)一步發(fā)展而來的未知風(fēng)險(xiǎn)，是各種風(fēng)險(xiǎn)的聚集地，但也正如上文所言，自貿(mào)區(qū)又是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的手段，各項(xiàng)改革都是立于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的基礎(chǔ)之上。《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第一章總則部分即規(guī)定了“風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，并在以下各章節(jié)中對海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、金融、稅收等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管做出了原則性的規(guī)定。在借鑒《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的基礎(chǔ)上，《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》對各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管更加具體、明確，并在第13條做出了更加具體的總括性的規(guī)定[3]。

正如風(fēng)險(xiǎn)貫穿自貿(mào)區(qū)的各個(gè)領(lǐng)域一般，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制同樣無處不在，然而，行政機(jī)關(guān)工作人員以及學(xué)者們皆將關(guān)注的目光集中于如何規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)本身，而忽略了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一行為本身的規(guī)范性問題?！帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)，有許多源自控制風(fēng)險(xiǎn)或削減風(fēng)險(xiǎn)的努力，包括公共行政主體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)”[4]。自貿(mào)區(qū)內(nèi)由于政策高度的扶持、法律高度的授權(quán)、環(huán)境高度的封閉而使得由市場發(fā)展、社會(huì)變革、科技進(jìn)步而帶來的風(fēng)險(xiǎn)可以被及時(shí)的規(guī)制、控制，但是由這種規(guī)制行為而引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿狈﹃P(guān)注可能會(huì)發(fā)展成為自貿(mào)區(qū)內(nèi)最大的風(fēng)險(xiǎn)，而摧毀自貿(mào)區(qū)改革的成果。因而，政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的權(quán)力必須受到控制、監(jiān)督，方能實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)改革的目標(biāo)。本文的主旨不在于如何完善自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度，而是從行政法治的角度出發(fā)，如何用行政法的原理與技術(shù)規(guī)范這一權(quán)力的行使，使其在充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效能的同時(shí)，能夠不被濫用以保障被規(guī)制者的合法權(quán)益，不使這一規(guī)制行為演變?yōu)樽再Q(mào)區(qū)內(nèi)次生的風(fēng)險(xiǎn)。

二、理論上的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制分析

保障公共安全是政府承擔(dān)的最基礎(chǔ)的職責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)作為對公共安全不利影響的可能性，自然需要行政權(quán)力進(jìn)行干預(yù)，這種干預(yù)學(xué)理上稱之為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，并且此種規(guī)制方式與傳統(tǒng)的行政模式存在重大的區(qū)別。與“風(fēng)險(xiǎn)”相近似的概念是“危險(xiǎn)”，但是二者間存在著重大的區(qū)別，并且二者間的區(qū)別構(gòu)成了傳統(tǒng)行政——秩序行政與現(xiàn)代行政——風(fēng)險(xiǎn)行政的分水嶺。

危險(xiǎn)是指“依據(jù)過去經(jīng)驗(yàn)以及既定知識(shí)可以預(yù)測到的即將發(fā)生的危害，人們知道該種危險(xiǎn)的來源，知道該種危險(xiǎn)有限的破壞程度和范圍，也知道何種措施可以有效地控制該種危險(xiǎn)，或者在未能控制時(shí)，也知道何種途徑和方法可以給予救濟(jì)”[5]，其是秩序行政的核心概念，秩序行政的目標(biāo)即是控制、減少危險(xiǎn)，此種危險(xiǎn)不一定發(fā)生，但是卻具有相對確定性，可以賦予行政權(quán)以一定的確定性，因而法律可以對行政權(quán)的行使條件、主體、程序、救濟(jì)提前作出規(guī)定，由此為基礎(chǔ)發(fā)展出了一套完整的行政法體系以約束行政權(quán)力、實(shí)現(xiàn)行政法治。

然而，由于科技、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。風(fēng)險(xiǎn)最大的特征在于其“不確定性”，主要表現(xiàn)為：因果關(guān)系不明確、具體發(fā)生概率不明、破壞范圍和程度不可預(yù)測，并且現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)不像危險(xiǎn)一般僅是客觀存在，風(fēng)險(xiǎn)乃是客觀存在與主觀建構(gòu)的結(jié)合，對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知受到主觀性的影響而變得更加不確定。正是這種不確定性摧毀了傳統(tǒng)行政法所依賴的基礎(chǔ)，法律無法對規(guī)制行為提前制定明晰的標(biāo)準(zhǔn)，也無法對未知的風(fēng)險(xiǎn)處理制定規(guī)范的程序，也就決定了“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一種典型的‘決策于未知之中’的領(lǐng)域，其不確定性來自方法論、認(rèn)識(shí)論甚至本體論上的諸多問題”[6]。

從危險(xiǎn)到風(fēng)險(xiǎn)，意味著國家的干預(yù)界限大為提前[7]，傳統(tǒng)行政法針對的是一個(gè)靜態(tài)的事后結(jié)果，而風(fēng)險(xiǎn)行政法應(yīng)對的是一個(gè)瞬息萬變的過程。在運(yùn)用傳統(tǒng)行政法的技術(shù)處理風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)由于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的特性使得規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)的行為無法用傳統(tǒng)行政法的技術(shù)與理念處理，因?yàn)樽鳛橐?guī)制對象的風(fēng)險(xiǎn)具有的不確定性，且高度依賴其所處的情景，使得法律無法對規(guī)制行為做出提前規(guī)定，只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)依據(jù)自己的判斷根據(jù)所處情景做出判斷，實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)自由裁量權(quán)。法律在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中的無能為力不限于此，更為重要的是對于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為，主流的理論觀點(diǎn)認(rèn)為“國家必須在兩種決策方式之間做出抉擇，要么是主要依據(jù)科學(xué)做出決策，要么是主要依據(jù)價(jià)值做出決策。就此而言，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)決策要么被理解為是由專家負(fù)責(zé)支配的事項(xiàng)，要么被理解為是由民主程序支配的事項(xiàng)。無論哪一種理解，法律的作用都不重要。法律被描述為簡單工具性的、無關(guān)緊要的或者是會(huì)起妨礙作用的”[8]。

因此，法律在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域被束之高閣，而缺乏法律約束與保障的結(jié)果是使得風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為既不會(huì)更科學(xué)，也不會(huì)更民主，而是助長了行政機(jī)關(guān)的肆無忌憚，不僅作為規(guī)制目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)沒有得到控制，相反這種濫用的卻容易引發(fā)次生風(fēng)險(xiǎn)。所以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制經(jīng)常在兩個(gè)極端之間搖擺不定，行政機(jī)關(guān)要么在風(fēng)險(xiǎn)面前畏手畏腳，消極不作為，坐待風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展成為實(shí)質(zhì)性的危害方才進(jìn)行事后的補(bǔ)救，為時(shí)已晚；要么肆無忌憚，濫用裁量權(quán)，在嚴(yán)重缺乏事實(shí)證據(jù)的情況下貿(mào)然對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，結(jié)果侵犯被規(guī)制者的合法權(quán)益。然而這兩種情形下，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的不確定性，法院同樣無法進(jìn)行合法性審查，相對人的權(quán)益就得不到充分的保護(hù)。因此，法律尤其是行政法決不能對此現(xiàn)象視而不見。

三、實(shí)踐中的自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制分析

自貿(mào)區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度措施，可以按多重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，通常按照專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，例如：金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制等等，此種標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢在于可以聚焦于各個(gè)領(lǐng)域的不同之處，考慮各個(gè)領(lǐng)域的特殊情景而采取不同的風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)，更好的完成風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)。然而此種模式的弊端也是明顯的缺乏一種整合機(jī)制，行政資源有限的情況下，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制資源被分散，另一方面，無法描繪自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的全貌，所以本文選擇以負(fù)面清單——事中事后監(jiān)管為切入視角分析、考察自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制實(shí)踐。

首先，負(fù)面清單的制定涉及一個(gè)領(lǐng)域的開放與否，需要考慮多方面的因素，例如對市場主體的激活作用、對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、對民族產(chǎn)業(yè)的沖擊，對國家經(jīng)濟(jì)安全的保護(hù)以及如何進(jìn)行事中事后監(jiān)管，是一個(gè)事關(guān)科學(xué)、民主、法律的問題，是一個(gè)典型的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)交流，其中所暴露出的問題也具有典型代表。

負(fù)面清單發(fā)展至今共出現(xiàn)3版，2013年上海市政府公布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，隨后于2014年在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，2015年由于自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容，由國務(wù)院辦公廳頒布了四大自貿(mào)區(qū)共同適用的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，可以說制定主體不斷升級(jí)，由上海市政府上升為國務(wù)院辦公廳，規(guī)范程度更高、效力等級(jí)也更高。新聞媒體關(guān)注的焦點(diǎn)大多在于新版本對比舊版本又減少了多少條，又解除了對哪些行業(yè)的禁止，當(dāng)然這有其積極的意義，但是從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的角度進(jìn)行審查，會(huì)發(fā)現(xiàn)完全是行政主導(dǎo)了負(fù)面清單的制定，當(dāng)然這里不是對其內(nèi)容進(jìn)行質(zhì)疑，雖然行政機(jī)關(guān)可以在一定程度上保障負(fù)面清單的科學(xué)性，但是風(fēng)險(xiǎn)由于其不確定性，行政機(jī)關(guān)只能提供行政經(jīng)驗(yàn)與行政技術(shù)，卻忽略了專家與公眾所能提供的視角。而且最為重要的一點(diǎn)，政府是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則的制定者，但是卻不是最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，這些風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者卻被排除在了規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)制定的過程之外?，F(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)決定了損害后果可能是間接的，因果關(guān)系可能是不明確的，不能僅以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、短期利益的獲取為評估標(biāo)準(zhǔn)，必須綜合性的考量。

其次，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制乃是事中事后監(jiān)管的題中應(yīng)有之義，政府選擇放開之前禁止的某一領(lǐng)域，說明放開的收益大于風(fēng)險(xiǎn)所能帶來的危害，而不是代表風(fēng)險(xiǎn)不存在，如果政府仍按照“以審批代監(jiān)管”的方式，放任風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展，那么風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)聚集，所以事中事后監(jiān)管不僅僅是要應(yīng)對傳統(tǒng)的“危險(xiǎn)”，在負(fù)面清單背景下，任務(wù)的重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移到對未知“風(fēng)險(xiǎn)”的預(yù)防?，F(xiàn)實(shí)之中，自貿(mào)區(qū)也充分的認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，著力打造的事中事后監(jiān)管六大措施之中，每一項(xiàng)都與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制相關(guān)，事中事后監(jiān)管制度的建立對于完善自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系所作出的努力應(yīng)當(dāng)肯定，然而還是應(yīng)當(dāng)看到其間的不足，除去安全審查制度，反壟斷審查制度已經(jīng)有的制度外，其余的原則性過強(qiáng)，缺乏具體的規(guī)定；強(qiáng)調(diào)社會(huì)共治，但沒有程序、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。并且目前的工作主要是圍繞著風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知進(jìn)行，而缺少風(fēng)險(xiǎn)評估的標(biāo)準(zhǔn)，更沒有風(fēng)險(xiǎn)交流的程序規(guī)定。

總體而言，我國的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)法治化，而是一種政策主導(dǎo)、運(yùn)動(dòng)型的治理方式。簡而言之可以描述為“缺位”：科學(xué)的缺位、民主的缺位，最為主要的還是法律的缺位，沒有法律的保障，科學(xué)與民主就沒有了堅(jiān)實(shí)的后盾，無論專家知識(shí)與公眾理念擁有怎么的合理性，但是缺乏參與程序的規(guī)定，且不具有最終決定權(quán)，只能淪為賦予行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制形式合法性的工具，以至于發(fā)展成為目前的形勢，主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理過程的既不是擁有科學(xué)理性的專家，也不是代表民主的公眾，而是行政主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)以自己的意志、利益為標(biāo)準(zhǔn)，專家論證與公民參與不過只是形式的點(diǎn)綴。

而這種行政主導(dǎo)下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不僅與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的學(xué)理不符，與自貿(mào)區(qū)的理念、價(jià)值亦存在沖突。自貿(mào)區(qū)制度建設(shè)以負(fù)面清單為核心，旨在簡政放權(quán)，減少行政審批，減少對個(gè)人、市場、社會(huì)的干預(yù)，承擔(dān)一種輔助性的事中事后監(jiān)管的職責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中雖然減少了事前的審批，但是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制可能取而代之，對于行政審批已經(jīng)開放的領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)可以以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理由重新進(jìn)行限制，并且行政審批擁有相對明確的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、程序、救濟(jì)，相對人的權(quán)益有法律的保障，然而，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為一種高度自由的裁量權(quán)，標(biāo)準(zhǔn)的缺乏、程序的不公開、救濟(jì)的困難致使影響的范圍更廣、相對人的權(quán)益損害更大。這更與行政法治的理念想去甚遠(yuǎn)，因此，必須將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一權(quán)力納入法律的框架內(nèi)進(jìn)行約束。自貿(mào)區(qū)內(nèi)有其獨(dú)特的價(jià)值理念，負(fù)面清單雖然創(chuàng)造了諸多的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，但是其內(nèi)在的理念價(jià)值應(yīng)當(dāng)束縛著行政權(quán)力的行使。負(fù)面清單要求政府承擔(dān)輔助性職責(zé)，個(gè)人、市場、社會(huì)能夠進(jìn)行自我調(diào)節(jié)的不應(yīng)由政府以行政的方式進(jìn)行管理。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域就表現(xiàn)為，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制雖然需要行政權(quán)力的介入，但是不應(yīng)由行政權(quán)力壟斷。行政法應(yīng)當(dāng)著力于劃清政府規(guī)制的邊界，充分放權(quán)給社會(huì)主體進(jìn)行自我規(guī)制。

四、完善自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的建議

自貿(mào)區(qū)內(nèi)存在的風(fēng)險(xiǎn)不止是改革領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，例如金融危機(jī)，更有對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制的權(quán)力活動(dòng)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，并且由于目前自貿(mào)區(qū)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制制度的不完善、法律的缺位，極易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，因而必須對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力進(jìn)行約束。

首先，對風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的觀念、態(tài)度急需轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一種程序，由不同的環(huán)節(jié)所組成，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理以及貫穿始終的風(fēng)險(xiǎn)交流，是科學(xué)、民主、法治共同致力方能成功的事項(xiàng)，而我國行政機(jī)關(guān)卻將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視為一個(gè)結(jié)果，一個(gè)安全穩(wěn)定的狀態(tài)，而如何實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài)自然是行政機(jī)關(guān)的分內(nèi)之事，不需要公開，也不需要其他主體參與，這種認(rèn)識(shí)與我國長期的維穩(wěn)工作有關(guān)，“中國的社會(huì)穩(wěn)定狀況是典型的以壓和堵為主的靜態(tài)穩(wěn)定”[9]，其中的風(fēng)險(xiǎn)并未被消除，而只是被掩蓋和壓制，這樣只能獲得短暫的安全與穩(wěn)定，反而不利于國家的長治久安。與這種態(tài)度相適應(yīng)的，學(xué)者將我國的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式總結(jié)為“運(yùn)動(dòng)式治理方式的體制化”[10]，明顯與法治的理念相背。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)當(dāng)是一種法治化的模式，在法治的框架下，科學(xué)與民主才有發(fā)揮作用的空間，所以要加強(qiáng)相關(guān)立法，目前有關(guān)自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)定大多以規(guī)范性文件的方式呈現(xiàn)，且重實(shí)體，輕程序，只對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制做目標(biāo)性規(guī)定，追求達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)可控的目的，但是缺乏如何達(dá)到這一目的的程序性規(guī)定。立法應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)正當(dāng)程序的設(shè)定。雖然立法機(jī)關(guān)不太可能對未知的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)提前做出規(guī)定，但是可以就風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制進(jìn)行程序立法，以正當(dāng)程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，構(gòu)造能夠保障科學(xué)與民主的程序機(jī)制。

其次，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體范圍，由行政主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制轉(zhuǎn)移到公私合作風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制權(quán)力配置上，現(xiàn)行體制追求的是規(guī)制權(quán)力的排他性與封閉性。這樣有利于對于特定風(fēng)險(xiǎn)，迅速調(diào)動(dòng)行政資源，高效率化解風(fēng)險(xiǎn)，有效維護(hù)國家與社會(huì)的安全與穩(wěn)定。但問題同樣突出，由于現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性以及主觀構(gòu)建性，對于何為風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該如何規(guī)制，以及風(fēng)險(xiǎn)不可避免發(fā)生時(shí)損害如何分配等問題，并不存在是與否、正確與錯(cuò)誤、非此即彼的簡單回答，以行政專家的意志、視角為主并不能充分描繪風(fēng)險(xiǎn)的全貌，也無力解決所有風(fēng)險(xiǎn)，且極易導(dǎo)致此種局面“依靠行政權(quán)力及其所掌握的資源優(yōu)勢來維系行政決策的可接受性，甚至以一種不計(jì)成本、不講規(guī)則的資源揮霍方式來處理和消解決策過程中的風(fēng)險(xiǎn)”[11]。

因而，必須要由行政壟斷轉(zhuǎn)移至公私合作共同致力于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管理，過吸納專家以及利害關(guān)系者等信息與知識(shí)可以消減權(quán)力主體在規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所面臨的因信息不對稱而帶來的不確定性等弊端，從而更有利于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目標(biāo)。

最后，完善風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制，打造正當(dāng)程序。如上文所言，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的特性需要科學(xué)、民主、法治的共同協(xié)力方能實(shí)現(xiàn)，為達(dá)成此目的，就必須實(shí)現(xiàn)專家、公眾、規(guī)制機(jī)關(guān)之間的溝通交流，而交流的第一步則應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險(xiǎn)信息的公開。風(fēng)險(xiǎn)信息的公開是交流的前提，是風(fēng)險(xiǎn)評估可信的保障，然而我國的風(fēng)險(xiǎn)信息完全被行政機(jī)關(guān)壟斷，社會(huì)公眾無從得知。而且行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)中的風(fēng)險(xiǎn)交流被簡約的等同為行政信息公開，是一種單向度的、行政主導(dǎo)的公開，而不是充分吸納相關(guān)專家與利害關(guān)系人參與的交流、互動(dòng)。

這與傳統(tǒng)的行政管控思維模式相符，但是與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的要求不符，因而，未來行政風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的重點(diǎn)，筆者認(rèn)為在于以風(fēng)險(xiǎn)交流為核心構(gòu)造科學(xué)、民主、法治的正當(dāng)程序。風(fēng)險(xiǎn)交流旨在保障所有與特定風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的人群皆有參與進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理過程的權(quán)力，并且在參與的過程中發(fā)出自身的聲音、見解，影響風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與措施的制定，從而賦予風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制以在行政壟斷模式下所不具備的科學(xué)性與民主性。最為重要的是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不僅僅只是風(fēng)險(xiǎn)如何預(yù)防的問題，其還涉及風(fēng)險(xiǎn)不可避免轉(zhuǎn)化為危害時(shí)如何分配的問題，顯然這一問題不能由行政機(jī)關(guān)憑借自身意志強(qiáng)加給社會(huì)、民眾，否則會(huì)激發(fā)民憤，造成惡性群眾性事件，所以必須通過風(fēng)險(xiǎn)交流以充分探討、辯駁、互動(dòng)而形成最后共同接受的規(guī)制方案。

五、小結(jié)

風(fēng)險(xiǎn)因其不確定性而需要法律高度授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制，但是法律不能放任此權(quán)力的任意行使，法律無法對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制做出實(shí)體性的規(guī)定，但可以構(gòu)造正當(dāng)程序規(guī)則約束行政權(quán)力的行使。自貿(mào)區(qū)因其改革試驗(yàn)性而風(fēng)險(xiǎn)叢生，但自貿(mào)區(qū)安然平穩(wěn)發(fā)展至今并不斷取得新的突破與成就，說明自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的有效，這一點(diǎn)必須得到肯定，但是與此同時(shí)也必須注意到這一權(quán)力仍缺乏相應(yīng)法律的規(guī)制，并且具有封閉性、壟斷性，缺乏專家與民眾的參與，存在異化的危險(xiǎn)，因而，自貿(mào)區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的立法，規(guī)范這一權(quán)力的行使。

[1]金自寧.風(fēng)險(xiǎn)中的行政法[M].北京：法律出版社，2014.

[2]Peter Huber，“Safety and The Second Best:The Hazards of Public Risk Management in the Courts”，85 Colum.L.Rev.277，277（1985）.

[3]《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第13條規(guī)定：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立風(fēng)險(xiǎn)防控和預(yù)警體系，完善突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案及處置機(jī)制，確保改革試驗(yàn)合理可控.”

[4]金自寧.風(fēng)險(xiǎn)行政法研究的前提問題[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（1）.

[5]金自寧.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法治[J].法制與社會(huì)發(fā)展（雙月刊），2012（4）.

[6]戚建剛.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起與行政法的新發(fā)展[J].當(dāng)代法學(xué)，2014（6）.

[7]趙鵬.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的興起與行政法的新課題[A].中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2010年會(huì)論文集[C].2010.

[8]伊麗莎白.費(fèi)雪著，沈巋譯.風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義[M].北京：法律出版社，2012.

[9]于建嶸.當(dāng)前壓力維穩(wěn)的困境與出路——再論中國社會(huì)的剛性穩(wěn)定[J].探索與爭鳴，2012（9）.

[10][11]戚建剛.我國行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估制度之反思[J].法學(xué)，2014（10）.

D922.295

A

1008-5947（2016）04-0062-05

2016-05-28

國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《法治引領(lǐng)推動(dòng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的難點(diǎn)與路徑研究》的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：142DC016。

作者及單位：楊昕，華東政法大學(xué)在讀研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。（上海 200042）

責(zé)任編輯 王承云