李顯冬　李彬彬

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試論我國PPP法律系統(tǒng)規(guī)范的構(gòu)建

李顯冬李彬彬

內(nèi)容提要：經(jīng)過長期的探索和實踐，我國已開始建立有中國特色的PPP制度。但是從法律規(guī)范體系角度上考察，我國目前還未有專門針對PPP的立法，且PPP項目法律規(guī)范體系還尚未完全構(gòu)建完畢。因此，如何找到我國PPP法律規(guī)范體系存在的困境，構(gòu)建我國的PPP法律規(guī)范系統(tǒng)，自然是理論研究和PPP項目實際運行的客觀要求。

關(guān)鍵詞：PPP法律困境法律系統(tǒng)規(guī)范

一、我國PPP法律系統(tǒng)規(guī)范體系的現(xiàn)狀與困境

（一）我國PPP法律規(guī)范體系構(gòu)建之現(xiàn)狀

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）指的是政府部門通過與私人部門建立合作關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務，是公共基礎(chǔ)設施中新的融資模式，PPP改變了以往基礎(chǔ)設施建設全部由政府主導投資的方式。①管清友：《PPP模式的五大關(guān)鍵問題》，來源：鳳凰財經(jīng)2014年11月03日。http://finance.ifeng.com/a/20141103/ 13243799_0.shtml.將PPP引入基礎(chǔ)設施建設領(lǐng)域能夠引入市場競爭機制，提高資源配置效率，實現(xiàn)PPP參與各方共贏。②唐春連：《引入PPP模式緩解政府資金壓力》，來源:中國經(jīng)濟時報2014年05月19日。finance.eastmoney.com...690.html-東方財富財經(jīng)頻道.

根據(jù)中國經(jīng)濟網(wǎng)報道，目前我國簽約的PPP項目主要集中在市政設施、公共服務、交通設施等行業(yè)。③中國經(jīng)濟網(wǎng).http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201512/15/t20151215_7552371.shtml訪問時間2015年12月25日.目前有關(guān)于PPP項目的法律規(guī)定均出自國務院、發(fā)改委、住建部、財政部等部門，主要文件有國務院《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》、國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，逐漸形成了一套PPP項目立項、招投標、簽約、投資、運營、收益和監(jiān)管的制度，只是尚不系統(tǒng)而已。

（二）我國現(xiàn)行PPP法律規(guī)范體系尚未建立

1.目前我國PPP法律規(guī)范的層級較低

目前為大眾所熟知的北京奧運場館、北京地鐵4號線等都采用PPP模式進行建設，它們都是采用政府和私人企業(yè)成立項目公司的方式對PPP項目進行管理，都取得了良好的效益。中國的PPP模式目前作為基礎(chǔ)設施建設中最為高效的資源配置方式，在未來的公共基礎(chǔ)設施方面有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。④譚志國：《發(fā)改委財政部打架PPP應當怎么做？》，www.jrzgxw.cn/info/news76498.html。2015年06月12日12:10.

適用PPP模式的基礎(chǔ)設施建設項目，均具有建設周期長、投資規(guī)模大、資金需求大等特征，且每個環(huán)節(jié)均存在較多不確定因素，存在各種風險。以往投資運營的PPP項目也有在運營中出現(xiàn)財務虧損，資不抵債最終導致項目公司破產(chǎn)，造成公共資金浪費和項目延期，不得不由政府部門買單繼續(xù)用財政提供公共服務的案例。①《國際上PPP項目的失敗案例》，來源：中國財經(jīng)報2014-07-22 09:16:18.

我國現(xiàn)在業(yè)已制定和實施了一系列有關(guān)PPP的政策和文件，只是均為部門或省級規(guī)范性文件，缺少針對PPP的立法。這直接導致了PPP項目在實施過程中與現(xiàn)行立項制度、土地制度、稅收制度、政府采購制度、招投標制度、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、財務制度、爭議解決制度等多方面的規(guī)定嚴重沖突。這些調(diào)整PPP法律關(guān)系的規(guī)范性文件往往因為層級低，存在未來發(fā)生爭議時被否定和推翻的風險，法律的缺位極大地影響了PPP項目的推廣、合作和發(fā)展。②政府和社會資本合作研究中心，http://www.pppcenter.org.cn/llyj/zjsd/201512/092919cRe.html。訪問時間2015/12/25.

故可見，當前PPP法律規(guī)范的層級未上升到法律層面已是制約PPP模式長遠發(fā)展的瓶頸之一。

2.目前我國PPP管理體制缺乏統(tǒng)一性

目前我國的PPP管理制度由于法律規(guī)范缺失，且各地已有的PPP項目模式多樣，有些政策在出臺前缺乏實地調(diào)研和系統(tǒng)論證，導致各部委頒布的規(guī)范性文件標準不一，甚至同一部門內(nèi)部的文件也存在相互矛盾，這直接導致了地方政府在推廣PPP模式時出現(xiàn)諸多版本，讓投資者無所適從。③政府和社會資本合作研究中心，http://www.pppcenter.org.cn/llyj/zjsd/201512/092919cRe.html。訪問時間2015/12/25.

目前我國對PPP模式進行制度規(guī)范的主要有國務院有關(guān)部門、省級人大和政府發(fā)布的部門規(guī)章與行政法規(guī)。這些規(guī)定由于“政出多門”，客觀上造成了相關(guān)標準不一和規(guī)定混亂。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，對于PPP項目的投資力度加大，目前的制度性規(guī)定已不能適應PPP項目的變化和發(fā)展。關(guān)于特許經(jīng)營的范圍、政府審核的權(quán)限、政府和社會資本收益比例等方面各個地方差異很大，直接影響民間資本對于PPP項目的參與熱情，這必然會影響我國PPP的發(fā)展。

顯而易見，在沒有統(tǒng)一法律規(guī)定和管理制度的情況下，PPP項目監(jiān)管存在“多龍治水”的局面，一旦出現(xiàn)問題，容易產(chǎn)生相互扯皮的現(xiàn)象，這并不利于我國PPP的長遠發(fā)展。

3.我國PPP項目的公私法律屬性界定不清

PPP項目包含著復雜的法律關(guān)系，PPP協(xié)議一方面反映了政府部門和私人企業(yè)之間平等的民事合同買賣關(guān)系，另一方面體現(xiàn)了政府部門對于私人企業(yè)參與公共服務監(jiān)督管理的行政關(guān)系。④湛中樂、劉書燃：《PPP協(xié)議中的法律問題探析》，article.chinalawinfo.com/ArticleH...76.shtm【法寶引證碼】CLI.A.045676.這種包含行政和民事法律關(guān)系的合同，理論上爭議頗多，在實踐中也存在界定不清的現(xiàn)象。因此要想使PPP項目獲得更加長遠的發(fā)展，理論界和實務界必須對PPP的法律性質(zhì)進行界定，這樣才能形成統(tǒng)一的標準和操作規(guī)范。

4.PPP法律體系構(gòu)建需要其他法域的支持

PPP法律法規(guī)必須體現(xiàn)出其特殊性，其立法不僅要協(xié)調(diào)各方管理權(quán)力，理順PPP監(jiān)管體制，還要兼顧PPP項目中政府、私人企業(yè)和消費者三者的利益。目前不能簡單地將PPP法律法規(guī)定義為民事立法或者行政立法。未來的PPP法律應當能夠?qū)PP復雜的法律關(guān)系進行梳理，使PPP項目的實施標準合理，操作規(guī)范，有法可依，因此對于PPP項目的法律性質(zhì)在立法時要進行全面的考量。筆者認為PPP立法完全可以被認為是一種包含民事和行政等諸多法律規(guī)范的一種全新的法律規(guī)范“系統(tǒng)”。①《紀念錢學森誕生100周年“經(jīng)濟—科技—社會—環(huán)境—法律”系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展研討會在京召開》，2011-10-17 18:41:31，來源:法制網(wǎng)-法制日報（記者張維）。

二、PPP法律規(guī)范應當具有系統(tǒng)性

（一）傳統(tǒng)法律部門的劃分難以適應PPP法治的需求

由于歷史原因，我國將調(diào)整對象作為法律部門劃分的標準。但是隨著社會的發(fā)展，紛繁復雜的社會關(guān)系出現(xiàn)時，再采用調(diào)整對象作為標準，已明顯出現(xiàn)“力不從心”。后來法學家們根據(jù)社會法律關(guān)系和立法的變化將調(diào)整方法作為法律部門的劃分標準。

社會關(guān)系的紛繁復雜，必然使得對社會法律關(guān)系進行平面化的分割難以周延，而社會關(guān)系各領(lǐng)域之間的相互牽連，又必然使得以此為標準所劃分出的法律部門難以截然分開，其必然形成法律部門間的交叉重疊。②劉金國：《法學基礎(chǔ)理論》，中國政法大學出版社，1989年版第259頁。所以像PPP這種包含行政、民事等多種法律關(guān)系的社會關(guān)系已不能再用原有的法律部門劃分方法進行界定，必須構(gòu)建一個PPP法律規(guī)范系統(tǒng)。

（二）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)有其特殊的調(diào)整對象和調(diào)整方法

1.PPP法律關(guān)系包含多種社會法律關(guān)系

PPP項目從立項、招標、投標、建設到投入運營，包含著復雜的法律關(guān)系。PPP合同雙方是政府和私人企業(yè)，盡管PPP合同的雙方承擔著平等的權(quán)利義務，但是由于PPP項目的公共性，政府部門在PPP項目中還負有監(jiān)督和管理的職責。這就造成了公法和私法的交叉存在，單一的民事和行政法律關(guān)系調(diào)整方法已經(jīng)不能解決PPP這一新的社會現(xiàn)象。③湛中樂、劉書燃：《PPP協(xié)議中的法律問題探析》，article.chinalawinfo.com/ArticleH...76.shtm【法寶引證碼】CLI.A.045676。

2.PPP法律的調(diào)整方法也具有特殊的綜合性

由于PPP法律規(guī)范在PPP項目的立項、招投標、簽約、運營、收益、政府監(jiān)管等方面包含復雜的社會法律關(guān)系，所以應當運用新的調(diào)整方法，這既包括民法中誠信、自愿和平等，也包括行政法中的審批、管理和監(jiān)督。這就對原有的法律部門劃分提出了新的挑戰(zhàn)。

如前所述，隨著社會發(fā)展，像PPP這種包含多種法律關(guān)系的社會現(xiàn)象出現(xiàn)，使人們逐漸認識到綜合理解和運用不同的法律部門劃分手段，才能使PPP法律體系更好地調(diào)整特定領(lǐng)域內(nèi)的復雜社會關(guān)系，達到預期調(diào)整規(guī)制的目標。

（三）構(gòu)建我國PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的理論與實踐意義

現(xiàn)代系統(tǒng)論的創(chuàng)立人貝塔朗菲認為“系統(tǒng)就是由互賴而又互動的各類要素所組成的有機整體”。①張守文：《經(jīng)濟法系統(tǒng)的系統(tǒng)分析》，北大法律網(wǎng)-法學在線，http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_ 29869.shtml，最后訪問時間2016年1月13日。根據(jù)貝塔朗菲的定義，系統(tǒng)的概念運用到法律領(lǐng)域，法律規(guī)范系統(tǒng)就是以系統(tǒng)方法來研究分析法律體系，它是指由一些互賴而又互動的各類法律要素所組成的有機整體。②李顯冬：《從〈大清律例〉到〈民國民法典〉的轉(zhuǎn)型》，中國人民公安大學出版社，2003年版，第177頁。

用系統(tǒng)化的方法對PPP法律規(guī)范進行劃分有如下原因。

1.PPP項目的特殊目的性

PPP項目大多是公共基礎(chǔ)設施投資，是國家借助社會資本的力量改善基礎(chǔ)設施，服務社會和國家，所以對于PPP項目的監(jiān)管，政府從審批到運營采取了較為嚴格的監(jiān)督管理措施，以確保PPP項目能真正投入使用并且造福于民。這是因為PPP項目協(xié)議不僅僅是單純的商業(yè)項目投資，同時還要注重社會利益，實現(xiàn)社會價值。構(gòu)建PPP法律系統(tǒng)規(guī)范體系，可以更好地滿足PPP參與各方的利益需要。

2.運用法律系統(tǒng)理論指導PPP立法和實施具有如下優(yōu)勢

（1）采用法律系統(tǒng)理論進行立法可以適應PPP復雜社會關(guān)系的要求。

對于像PPP這種包含多種法律關(guān)系的綜合性法律關(guān)系領(lǐng)域，法律規(guī)范系統(tǒng)作為一個有機整體能夠充分調(diào)整該領(lǐng)域內(nèi)的各種社會法律關(guān)系。采用法律規(guī)范這一立法方式限定了是在PPP法律系統(tǒng)范圍內(nèi)，但是PPP法律規(guī)范系統(tǒng)又涵蓋了復雜的社會關(guān)系，這樣才能更好地調(diào)整PPP項目中復雜的社會關(guān)系。

（2）用法律規(guī)范系統(tǒng)對PPP法律進行調(diào)整可以克服以往法規(guī)調(diào)整的封閉性和固化性。

一直以來我國對于法律部門的調(diào)整都是墨守成規(guī)，缺少靈活性。但是在社會快速發(fā)展的今天，這種呆板的法律部門劃分方法的弊端日益顯現(xiàn)。而運用綜合法律系統(tǒng)的方法對PPP法律規(guī)范進行調(diào)整則可以很好地解決原有的法律部門劃分存在的問題。這樣的調(diào)整方法是靈活多變的，同時系統(tǒng)的各個要素并不是簡單的累積疊加。所有要素有機地結(jié)合在一起就會發(fā)揮最佳的調(diào)整作用。對于調(diào)整與PPP有關(guān)的權(quán)利和義務的法律規(guī)范，如行政審批制度則可以構(gòu)成“PPP法律規(guī)范系統(tǒng)”的“行政子系統(tǒng)”，平等的買賣關(guān)系可以構(gòu)成“民事子系統(tǒng)”，這樣的劃分能夠較好地體現(xiàn)“系統(tǒng)”的靈活性。法律關(guān)系的變化并不會影響系統(tǒng)整體運行，這種靈活性能夠保證PPP法律規(guī)范系統(tǒng)保持穩(wěn)定。

（3）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)具有相對獨立性。

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)在調(diào)整其領(lǐng)域內(nèi)的縱橫交錯的行政、民事法律關(guān)系時，系統(tǒng)內(nèi)的各個要素都具有相對獨立性，自成體系，各個子系統(tǒng)根據(jù)其結(jié)構(gòu)和功能在PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中發(fā)揮各自作用。③孫國華：《法理學教程》，中國人民大學出版社，1994年版，第372頁。

PPP系統(tǒng)內(nèi)相對獨立性能夠滿足系統(tǒng)內(nèi)部不同要素各自的特殊性要求，這種相對獨立性互不影響，又相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)建成一個完整的法律規(guī)范體系。④李顯冬、杜曉光：《經(jīng)濟法概念與經(jīng)濟法規(guī)范體系》，載《法學雜志》1998年5月。如果某一法律規(guī)定調(diào)整PPP預算和審批問題，那么這一法律規(guī)范就可被看作是PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中PPP“行政子系統(tǒng)”的構(gòu)成要素。本文提到的“法律系統(tǒng)劃分”正好解決了目前部門法劃分中無法對交叉重疊的社會關(guān)系進行法律性質(zhì)界定的難題。

在PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中，各個子系統(tǒng)既相互聯(lián)系又相對獨立，使得PPP法律規(guī)范系統(tǒng)成為一個有機整體，實現(xiàn)PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的目的和功能。①佟柔、王利明主編：《社會主義商品經(jīng)濟法律調(diào)整》，中國檢察出版社，1991年版，第58頁。

三、構(gòu)建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)以實現(xiàn)該領(lǐng)域綜合法律調(diào)整

目前PPP已被視為一個法律關(guān)系交叉重疊的領(lǐng)域，無論是公法還是私法，只要有關(guān)于PPP項目管理的法律規(guī)范，均應當納入PPP法律規(guī)范系統(tǒng)之中。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)仍屬于系統(tǒng)的范疇。系統(tǒng)具有整體性、結(jié)構(gòu)功能性、層次性以及綜合性。②祁建平、楊舒淇、李顯冬：《試論我國自然遺產(chǎn)法律規(guī)范系統(tǒng)》，載《國家行政學院學報》，2012年2月。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)也是系統(tǒng)的一種，構(gòu)建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的工作，因此也必須突出這些特征才能完成。

（一）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應保證其整體性

在法律規(guī)范系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，各個子系統(tǒng)通過聯(lián)系互動有機結(jié)合為一個整體。

1.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)必須具有整體性

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)是由若干子系統(tǒng)構(gòu)成的，其中的“民事子系統(tǒng)”和“行政子系統(tǒng)”要求對于PPP項目的管理體制必須實現(xiàn)民事和行政的統(tǒng)一。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)須將PPP項目中的民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系整合起來，形成整體的系統(tǒng)調(diào)整。

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)還要實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的有機結(jié)合。經(jīng)濟效益是社會資本進入PPP項目的重要目的，民營資本的逐利性將會促使其考慮PPP項目的資本收益；社會效益則更多地考慮社會服務和人民福祉，政府資本的公益性則是PPP項目得以實施的重要行政基礎(chǔ)。

2.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)部各要素要具有合理的關(guān)聯(lián)性

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)所調(diào)整的社會關(guān)系紛繁復雜，很多社會法律關(guān)系在不同方面存在重疊和交叉。③祁建平、楊舒淇、李顯冬：《試論我國自然遺產(chǎn)法律規(guī)范系統(tǒng)》，載《國家行政學院學報》，2012年2月。因此，PPP法律規(guī)范是以整體的形式發(fā)生作用，各要素之間因為其合理的關(guān)聯(lián)性而將PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的調(diào)整功能發(fā)揮到最佳。

（二）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應具有結(jié)構(gòu)功能性

1.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應當首先具有特定的結(jié)構(gòu)性

法律規(guī)范系統(tǒng)是由一系列要素通過特有的結(jié)構(gòu)集合而成的，因此其具有結(jié)構(gòu)性。系統(tǒng)內(nèi)部的各子系統(tǒng)之間相互作用的順序和方式就是系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)。④宋?。骸犊茖W與社會系統(tǒng)論》，山東科學技術(shù)出版社，1991年版，第11頁。構(gòu)建PPP法律規(guī)范系統(tǒng)，不僅僅是構(gòu)建關(guān)于PPP項目本身的法律系統(tǒng)，還要構(gòu)建與PPP項目相關(guān)的立項、審批、投資、運營、爭議解決制度等等。這些相互影響和作用的子系統(tǒng)應當按照合理的方式構(gòu)建，這樣才能符合PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的要求。

2.我國PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的各要素應當具有特定的功能性

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)應當具有其特定的功能。⑤祁建平、楊舒淇、李顯冬：《試論我國自然遺產(chǎn)法律規(guī)范系統(tǒng)》，載《國家行政學院學報》，2012年2月。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的功能是通過系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)對相應的社會關(guān)系調(diào)整來體現(xiàn)出來。例如，如果將PPP法律規(guī)范體系劃分為民事法律關(guān)系子系統(tǒng)和行政法律關(guān)系子系統(tǒng)，雖然二者同屬PPP法律規(guī)范系統(tǒng)，但是制度目的與功能還是有各自的特點和側(cè)重，民事法律關(guān)系子系統(tǒng)更注重項目當事人之間地位的平等，行政法律關(guān)系子系統(tǒng)更側(cè)重于對PPP項目的監(jiān)管，兩者功能有明顯的區(qū)別。

3.我國PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能應互相聯(lián)系共同作用

在法律規(guī)范系統(tǒng)中，各個子系統(tǒng)有機結(jié)合，相互作用，形成有序合理的整體，因而使法律規(guī)范系統(tǒng)具有整體性。結(jié)構(gòu)是功能的基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)的變化會影響功能的變化。功能通過結(jié)構(gòu)產(chǎn)生作用，二者相互支持，共同存在于整個系統(tǒng)中，相互聯(lián)系，共同作用。①王天木：《法理學精要》，人民法院出版社，2000年版，第246頁。

（三）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應具有層次性

法律規(guī)范系統(tǒng)的層次性主要表現(xiàn)為，“系統(tǒng)”由若干“子系統(tǒng)”構(gòu)成，“子系統(tǒng)”下還有“孫系統(tǒng)”。這種不同層級的系統(tǒng)合理有序、相互作用構(gòu)成一個有機的法律規(guī)范系統(tǒng)。②朱勇：《中國法律的艱辛歷程》，黑龍江人民出版社，2002年版，第443頁。

1.制定針對PPP的單行法就是對PPP管理體制的法律確認

PPP單行法律的出現(xiàn)必然是從法律層面對其管理運行體制進行調(diào)整，具有更高的效力和更強的規(guī)范性。由于法是行政手段的最高表現(xiàn)形式，各種行政決定、命令、指示、規(guī)章等廣義的行政性法規(guī)，也就是具體的法的表現(xiàn)形式。③應松年、馬懷德：《建立市場經(jīng)濟體制離不開行政法》，《中國法學》1994年01期。人們對PPP的運行管理認識得越深刻、越充分，就越需要用法的形式將其固定下來。制定PPP單行法就是對PPP管理運行體制的法律確認，也就是狹義的立法。

2.PPP單行法作為“憲法性”文件處于PPP法律規(guī)范系統(tǒng)中的最高層級

如前所述，由于立法缺位，我國有關(guān)于PPP的規(guī)范分散在行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)當中。PPP單行法的出現(xiàn)和實施將改變這種分散管理的局面，PPP單行法在PPP法律規(guī)范體系中是最高層級的，將對整個規(guī)范系統(tǒng)起到統(tǒng)領(lǐng)作用。④《PPP操作規(guī)范需更高層次的法律出臺》，來源：中國采購與招標網(wǎng)2014-12-04。同時又要針對PPP項目運行和管理的特殊性，對PPP的各個具體領(lǐng)域，根據(jù)依法行政的原則，進行針對性的行政立法和地方性法規(guī)的制定，通過一個個具體的領(lǐng)域性調(diào)整的法律規(guī)范子系統(tǒng)、孫系統(tǒng)的建立和完善，逐步建立起完備的PPP法律系統(tǒng)。由于PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的層次性，不同層級的規(guī)范系統(tǒng)效力不同，低層級的法律規(guī)范應當服從于高層級的法律規(guī)范。

3.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)是中國特色社會主義法律規(guī)范體系的組成部分

PPP法律規(guī)范系統(tǒng)是中國特色社會主義法律規(guī)范體系的組成部分，與其他法律規(guī)范系統(tǒng)相互依賴，相互作用，構(gòu)成一個合理有序的中國特色社會主義法律規(guī)范體系。⑤朱勇：《中國法律的艱辛歷程》，黑龍江人民出版社，2002年1月第一版，第443頁。

（四）PPP法律規(guī)范系統(tǒng)應具有綜合性

社會關(guān)系紛繁復雜，為了能夠適應社會的快速發(fā)展，法律規(guī)范系統(tǒng)也應具有復雜性，而這種復雜性是一種合理有序的綜合性。

1.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)具有鮮明的綜合性特征

如前所述，PPP法律規(guī)范系統(tǒng)包含民事、行政等法域規(guī)范體系。這些法域規(guī)范體系應當統(tǒng)一于PPP法律規(guī)范系統(tǒng)當中。統(tǒng)一協(xié)調(diào)行政、民事等法律關(guān)系是PPP法律規(guī)范系統(tǒng)綜合性的客觀要求。①

2.PPP法律規(guī)范系統(tǒng)具有鮮明的動態(tài)性特征

法律規(guī)范系統(tǒng)是一個靈活和開放的調(diào)整系統(tǒng)。我們在進行PPP法律規(guī)范體系的構(gòu)建過程中，必然要經(jīng)歷一個從無到有、從簡單到復雜的過程。隨著PPP法律關(guān)系和相關(guān)法律規(guī)范的發(fā)展，越來越多的子系統(tǒng)隨之形成。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)也就隨之發(fā)展完善。②

由于PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的建立需要一個過程，所以在構(gòu)建系統(tǒng)的過程中，系統(tǒng)必須具有包容性和開放性，使系統(tǒng)中的法律規(guī)范系統(tǒng)能夠保持活力，不斷與其他法律規(guī)范系統(tǒng)進行有序互動，這樣才能保證PPP法律規(guī)范系統(tǒng)不斷完善和豐富。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的動態(tài)性和包容性表現(xiàn)在具體的社會法律關(guān)系中就是指，系統(tǒng)內(nèi)的法律系統(tǒng)能夠隨著社會關(guān)系的變化而變化，從而達到一種和諧的調(diào)整狀態(tài)。

四、結(jié)論

PPP法律制度結(jié)構(gòu)建設是一個復雜的系統(tǒng)工程，中國現(xiàn)行法律規(guī)范系統(tǒng)難以滿足PPP未來發(fā)展的需求。所以，PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建，可以解決目前法律部門劃分所不能解決的難題；而PPP法律規(guī)范系統(tǒng)工程還需要法學家和PPP項目實踐者合作才可能最終得以完成。PPP法律規(guī)范系統(tǒng)的構(gòu)建，對于我國PPP合理有序發(fā)展具有里程碑意義。

李彬彬，中國政法大學法律碩士學院研究生

（責任編輯：董麗娟）

①朱勇：《中國法律的艱辛歷程》，黑龍江人民出版社，2002年1月第一版，第447頁。

②吳元樑：《社會系統(tǒng)論》，上海人民出版社，1993年11月第一版，第79-80頁。

作者簡介：李顯冬，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院教授、博士生導師，中國政法大學國土資源法律研究中心主任