●藺漢杰

反腐倡廉背景下高校內(nèi)部審計預(yù)防性職能探討

●藺漢杰

黨的“十八大”以來，隨著反腐倡廉工作逐步深入，社會風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，風(fēng)清氣正的氛圍正在形成，但正風(fēng)反腐工作仍在路上。高校執(zhí)行中央反腐倡廉的精神，落實(shí)文件規(guī)定責(zé)無旁貸。如何加強(qiáng)高校的反腐倡廉工作，作為高校獨(dú)立于紀(jì)檢監(jiān)察部門之外的內(nèi)部審計部門在這一新形勢下理應(yīng)突破原有的職能，發(fā)揮預(yù)防性基礎(chǔ)作用。為此，本文在對高校內(nèi)部審計工作存在問題進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，就內(nèi)部審計與反腐倡廉工作的協(xié)同融合、高校內(nèi)部審計職能的實(shí)質(zhì)拓展以及規(guī)范化等方面進(jìn)行了探討。

高等院校 反腐倡廉 內(nèi)部審計 預(yù)防性職能

高校內(nèi)部審計是完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和健全權(quán)力約束機(jī)制的重要措施，也是規(guī)范辦學(xué)行為、優(yōu)化資源配置、提高辦學(xué)效率，從而促進(jìn)高校健康有序發(fā)展的有效手段。多年來，高校內(nèi)部審計工作沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，職能較為弱化。但隨著“十八大”以來中央反腐倡廉工作的推動和高壓態(tài)勢，高校內(nèi)部審計工作日益受到重視，但根據(jù)目前的現(xiàn)狀，仍然存在動力不足的現(xiàn)象。為使高校內(nèi)部審計工作與正風(fēng)反腐的中央精神高度融合，切實(shí)發(fā)揮高校內(nèi)部審計“免疫系統(tǒng)”作用，從高校內(nèi)部審計的預(yù)防性職能對其進(jìn)行探討有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校內(nèi)部審計工作存在問題剖析

我國自上世紀(jì)八九十年代起，形成了國家審計、社會審計與單位內(nèi)部審計構(gòu)成的三大審計格局，其中唯有內(nèi)部審計因?qū)儆趩挝粌?nèi)部事務(wù)，以致發(fā)展較弱，存在一些問題，主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）具有相似職能的機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)不夠清晰

我國高校基本上均已設(shè)置獨(dú)立的審計部門，但是隨著“十八大”以來中央反腐倡廉工作的深入開展，紀(jì)委監(jiān)察部門的地位達(dá)到前所未有的高度，在高校內(nèi)部原本就不顯山露水的內(nèi)部審計似乎被邊緣化，這顯然與其他幾個職能相似部門的職責(zé)劃分不清有關(guān)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，高校紀(jì)委的職責(zé)包括：維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，對黨員進(jìn)行遵紀(jì)守法教育；檢查黨組織和黨員貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和決議的情況；協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)；檢查、處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的案件，按照有關(guān)規(guī)定決定或取消對這些案件中黨員的處分；受理黨員的控告和申訴，保障黨的章程規(guī)定的黨員權(quán)利不受侵犯。因?yàn)槟壳笆〖壖耙韵聦用娴募o(jì)委和監(jiān)察合署辦公，如果將監(jiān)察的職能融合在一起，其職能又包括了負(fù)責(zé)檢查各部門、各單位遵守和執(zhí)行國家法律、法規(guī)和學(xué)校規(guī)章制度等方面的情況，對學(xué)校干部、人事、招生、考試、基建、儀器設(shè)備與大宗物資采購、藥品采購及圖書教材采購的招投標(biāo)工作實(shí)施監(jiān)督，開展專項清查、治理，做好學(xué)校腐敗風(fēng)險預(yù)警防控體系建設(shè)等業(yè)務(wù)監(jiān)管工作。

與高校內(nèi)部審計相關(guān)的部門除了紀(jì)委監(jiān)察之外，還有高校內(nèi)部的財務(wù)檢查，和外部有關(guān)機(jī)構(gòu)的檢查，如財政部專員辦、審計署特派辦、地方審計廳局、財政廳局、教育廳局以及主管部門和稅務(wù)部門的檢查等（其中專員辦和特派辦檢查是針對中央部委高校和享有中央資金專項撥款的省屬高校）。有些高校內(nèi)部審計部門在這一內(nèi)外檢查交融的格局下，錯誤地認(rèn)為自身只是配角，難以獨(dú)立發(fā)揮職能作用，因此在內(nèi)部審計工作上缺乏獨(dú)立性、主動性，缺乏內(nèi)部審計應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。

（二）內(nèi)部審計的范圍和業(yè)務(wù)不明確

有些高校內(nèi)部審計部門認(rèn)為，文件上規(guī)定的內(nèi)部審計法定職能模糊不清，高校目前開展的財務(wù)收支檢查在財務(wù)部門，并且認(rèn)為審計與財務(wù)共同在校領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，加上許多審計部門領(lǐng)導(dǎo)或工作人員就是從財務(wù)部門變動而來，似乎過不了情面關(guān)；對違紀(jì)違規(guī)行為的檢查在學(xué)校紀(jì)委監(jiān)察部門；近年來高校的基建工程項目較多，而這些基建工程的檢查因內(nèi)部審計工作缺乏專業(yè)人員，一般委托給第三方即會計師事務(wù)所；高校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和離任審計，則一般由高校抽調(diào)人員組織專班進(jìn)行檢查。另外，審計就是監(jiān)督檢查，有些人認(rèn)為，工作做多了得罪人，再加上錯誤地認(rèn)為，即使檢查出什么問題，也無權(quán)督辦，這嚴(yán)重影響了審計質(zhì)量和效果。

（三）高校內(nèi)部審計意識、力量和力度均有待加強(qiáng)

首先，由于內(nèi)部審計是對校內(nèi)的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，有些內(nèi)審部門考慮到與同事、領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，認(rèn)為審計范圍和審計業(yè)務(wù)均是家務(wù)事，沒有嚴(yán)格的要求，審與不審、多審與少審均沒有壓力和強(qiáng)制性要求，這些淡薄的審計意識和消極的觀念導(dǎo)致高校內(nèi)部審計的作用難以發(fā)揮，沒有起到應(yīng)有的防火墻作用。其次，一般高校的審計部門人員很少，人員編制明顯不夠，加上高校被審計的業(yè)務(wù)很廣，既包含財務(wù)收支，也包含國有資產(chǎn)、基建工程、圖書教材和實(shí)習(xí)實(shí)踐設(shè)備與場所等，顯然僅有的審計力量難以滿足這些審計業(yè)務(wù)的需要。此外，由于缺乏審計意識，審計的力度也明顯不夠。

（四）高校內(nèi)部審計工作制度不健全

與政府審計和社會審計相比，高校缺乏一整套內(nèi)部審計工作制度，表現(xiàn)在內(nèi)部審計的時效性不夠，審計不審計、審計什么、如何審計等隨意性較大，從確定審計項目計劃、送達(dá)審計通知書、審計取證、審計報告征求被審單位意見，到審計評價、送達(dá)審計決定等程序不到位，審計程序不規(guī)范，加大了審計風(fēng)險；內(nèi)審機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的任免、人員編制及專業(yè)配置無制度性規(guī)定，致使高校內(nèi)審缺乏獨(dú)立性。

二、高校內(nèi)部審計職能與反腐倡廉的融合

歷年來，中央高度重視反腐倡廉工作，特別是黨的“十八大”以來，正風(fēng)反腐的決心日益加強(qiáng)，反腐敗斗爭壓倒性趨勢正在形成，中央從出臺“八項規(guī)定”，到重拳整治“四風(fēng)”，再到踐行“三嚴(yán)三實(shí)”，以及中央和地方發(fā)布的一系列切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)、加強(qiáng)廉潔自律的文件精神不斷跟進(jìn)，特別是2015年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，分別確立的高標(biāo)準(zhǔn)和劃出紀(jì)律底線，既是對各級組織的有力約束，也是必需的基本遵循。這些中央規(guī)定輻射面橫向到邊，縱向到底，高校實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，無論哪一類型高校，也無論是高校的哪一層級，堅決擁護(hù)中央的精神都責(zé)無旁貸。誠然，執(zhí)行這些文件主要對口的是高校紀(jì)檢監(jiān)察部門，但是作為起免疫作用的內(nèi)部審計應(yīng)該發(fā)揮其獨(dú)特的預(yù)防性職能，這一職能充分體現(xiàn)了“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律的前面”的內(nèi)涵需要。

由于內(nèi)部審計在高校內(nèi)部，對內(nèi)部情況掌握比較透徹，對開展的教學(xué)、科研、學(xué)校發(fā)展和建設(shè)、基建工程等業(yè)務(wù)也比較了解，特別是對所有業(yè)務(wù)從構(gòu)想、論證、開展到完成這一完整的時間流程比較清楚，內(nèi)部審計基本上對所有業(yè)務(wù)的流程全然皆知。也就是說，無論哪個業(yè)務(wù)，也無論哪個環(huán)節(jié)內(nèi)部審計均可預(yù)防，這是高校內(nèi)部審計部門的優(yōu)勢之一。同時，在時間上，內(nèi)部審計可以隨時隨地進(jìn)行監(jiān)督檢查，特別是因?yàn)樘幱趩挝粌?nèi)部的原因，其對高校所有業(yè)務(wù)的風(fēng)險點(diǎn)均比較清楚，有助于提高審計效率，便于更好、更快、更為準(zhǔn)確地把握風(fēng)險。因此，加強(qiáng)高校內(nèi)部審計工作，發(fā)揮預(yù)防性的基礎(chǔ)作用，讓高校所有人養(yǎng)成紀(jì)律自覺，既可以防范或杜絕腐敗，也可有效促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

三、高校內(nèi)部審計職能的實(shí)質(zhì)拓展

我國內(nèi)部審計自1985年開展以來，逐步完善與發(fā)展，形成了一套制度規(guī)范和體系，其中包含著逐步發(fā)展成熟的內(nèi)部審計職能。這些職能主要包括發(fā)揮糾錯防弊作用和發(fā)揮權(quán)力制約作用的監(jiān)督職能，發(fā)揮價值增值使用和規(guī)范管理作用的服務(wù)職能，發(fā)揮決策保障作用和通過審計整改體現(xiàn)審計時效的保障職能。比較有代表性的高校內(nèi)部審計范圍主要包括以下幾個方面。一是預(yù)算管理審計，提高資金使用效益。要求加強(qiáng)高校預(yù)算編制管理審計、預(yù)算執(zhí)行過程審計、預(yù)算執(zhí)行績效審計。二是內(nèi)部控制審計，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險防控。主要包括對教學(xué)管理、科研管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、采購管理等活動中內(nèi)部控制體系的健全性、有效性進(jìn)行的審查和評價。主要開展單位層面內(nèi)部控制審計和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制審計。三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，推動領(lǐng)導(dǎo)人員履職盡責(zé)。強(qiáng)調(diào)要求建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作聯(lián)席會議機(jī)制、健全和完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作制度體系、建立任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果運(yùn)用。四是決算審計，是對決算報表及其資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和支出進(jìn)行的審查和評價。五是專項重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)徲?，維護(hù)資金資產(chǎn)安全。嚴(yán)格按照中央八項規(guī)定精神加強(qiáng)公務(wù)支出和公款消費(fèi)審計、科研經(jīng)費(fèi)管理審計、建設(shè)工程管理審計和學(xué)校資產(chǎn)管理審計等。

根據(jù)上述發(fā)展中的高校內(nèi)部審計職能，在新形勢下，特別是在中央反腐倡廉的背景下，高校內(nèi)部審計如何發(fā)揮預(yù)防性作用，在職能上必須予以拓展，在工作方式和程序上予以規(guī)范。

（一）高校內(nèi)部審計應(yīng)與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)

大學(xué)治理首先是建立頂層設(shè)計，形成制度框架，如果沒明確內(nèi)部審計的職能與業(yè)務(wù)范圍，職能就難免錯亂，在工作態(tài)度上就會怠慢，甚至內(nèi)部審計會形同虛設(shè)，在工作任務(wù)上坐等、依賴紀(jì)委檢查和財務(wù)等部門。因此，為了順應(yīng)反腐倡廉的形勢，高校內(nèi)部審計必須在職能上明確定位和分工，特別是與紀(jì)檢監(jiān)察部門密切配合，形成合力，做好日常性監(jiān)督檢查工作，加強(qiáng)高校預(yù)防性建設(shè)，為紀(jì)檢監(jiān)察提供基礎(chǔ)性工作。

（二）加大對負(fù)面清單的內(nèi)部審計力度

近年來，中央和地方均發(fā)布正風(fēng)反腐的諸多文件，如中央“八項規(guī)定”和一些地方禁令等，這是中央和地方黨委為加強(qiáng)廉政建設(shè)而劃定的紅線，也是底線，尤其是2015年中央頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律等方面的規(guī)定進(jìn)行具體化，設(shè)置了六類正風(fēng)反腐的負(fù)面清單。各項規(guī)定既有高標(biāo)準(zhǔn)，又有作為底線或紅線的清單，給高校內(nèi)部審計部門的審計提供了依據(jù)，也拓展了高校內(nèi)部審計的職能范圍。

（三）將“兩個責(zé)任”的要求納入內(nèi)部審計范疇

一般認(rèn)為，內(nèi)部審計多涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，與財務(wù)相關(guān)。但實(shí)質(zhì)上，在新形勢下，按目前中央的反腐倡廉形勢，內(nèi)部審計的最終目的應(yīng)與反腐的要求相結(jié)合，也就是說，只要是有助于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的工作，均應(yīng)在內(nèi)部審計的工作范圍之內(nèi)，需要注意的是，內(nèi)部審計的職能與其他黨政部門的分工應(yīng)該明晰。黨的十八屆三中全會《決定》指出，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任。這些責(zé)任是否落實(shí)，落實(shí)效果如何，需要有監(jiān)督檢查部門，目前黨委系統(tǒng)雖然有黨內(nèi)監(jiān)督，但因?yàn)閮?nèi)部審計部門近水樓臺，又處于工作一線，對高校內(nèi)部所有業(yè)務(wù)事項的程序和進(jìn)展比較了解，盡管內(nèi)部審計部門作為行政編制不能代替黨委部門行使職責(zé)，但可以借助內(nèi)部審計的力量發(fā)揮預(yù)防基礎(chǔ)作用。

（四）結(jié)合反腐倡廉工作提高內(nèi)部審計能力

既然高校內(nèi)部審計要參與反腐敗斗爭，內(nèi)部審計人員就應(yīng)該有政治高度，不能再僅僅局限于業(yè)務(wù)能力，比如在審計工作態(tài)度上，就要學(xué)習(xí)廉潔自律準(zhǔn)則和黨紀(jì)處分條例，實(shí)踐好“四種形態(tài)”，敢于擔(dān)當(dāng)、敢于較真、敢于斗爭，堅決維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性。在審計工作方式上，要突破過去財經(jīng)審計的工作理念，從信訪受理、線索處置、談話函詢，到執(zhí)紀(jì)審查、調(diào)查談話、審理報告，都要堅持紀(jì)在法前，把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)各項工作做深做細(xì)做實(shí)，為紀(jì)檢監(jiān)察工作提供有益的線索。在知識結(jié)構(gòu)上，由于高校面臨著上級紀(jì)檢監(jiān)察、財政、審計、教育等外部部門的檢查，因此應(yīng)該熟知相關(guān)單位的具體要求和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，從而提高內(nèi)部審計工作效率，更好地防范風(fēng)險，減少高校內(nèi)部腐敗行為的發(fā)生?！?/p>

（作者單位：西北師范大學(xué)商學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）