姚峰

摘要：當(dāng)前，財政部正在大力推動中國特色管理會計在政府部門和各行各業(yè)的發(fā)展和應(yīng)用，以促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級。加強(qiáng)管理會計工具方法的研究與運用是加快管理會計發(fā)展的有效手段，建立并推廣一套以預(yù)算績效管理為核心的管理會計應(yīng)用技術(shù)方法有助于進(jìn)一步加強(qiáng)管理會計體系建設(shè)，切實推進(jìn)管理會計的大力發(fā)展。本文首先對預(yù)算績效管理和管理會計進(jìn)行了簡單的比較，然后分析了預(yù)算績效管理目前存在的問題，最后針對問題，詳細(xì)探討了解決問題的有效措施。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略規(guī)劃 預(yù)算績效管理 管理會計 運用

一、預(yù)算績效管理與管理會計

預(yù)算績效管理是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，注重效果和預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果，并根據(jù)結(jié)果確定預(yù)算資金安排，以達(dá)到優(yōu)化資源配置的目的。績效預(yù)算管理是一種先進(jìn)的管理方法，是實施管理會計的一種有效工具。預(yù)算績效管理的目標(biāo)對象是預(yù)算，核心內(nèi)容是績效水平，也就是預(yù)算資金所達(dá)到的成效，包括產(chǎn)出和結(jié)果兩方面。

財政部《關(guān)于全面推進(jìn)管理會計體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》中指出：“管理會計主要是通過利用相關(guān)信息，有機(jī)融合財務(wù)與業(yè)務(wù)活動，在單位規(guī)劃、決策、控制和評價等方面發(fā)揮重要作用的管理活動。”預(yù)算績效管理是通過預(yù)算資金這一信息來有機(jī)融合財務(wù)和業(yè)務(wù)活動，對單位預(yù)算資金的使用進(jìn)行控制，進(jìn)而評價預(yù)算實施所產(chǎn)生的效益、效率和效果，并根據(jù)預(yù)算績效水平來規(guī)劃業(yè)務(wù)和做出決策?！?/p>

“全面推進(jìn)管理會計體系建設(shè)是推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)績效管理、決算分析和評價的重要手段?！奔訌?qiáng)組織特別是行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理有利于優(yōu)化公共資源配置，嚴(yán)格控制并節(jié)約成本，提高資金使用效益，為社會提供更多更好的公共物品。因此，推進(jìn)預(yù)算績效管理是實現(xiàn)會計與業(yè)務(wù)的有機(jī)融合，提升管理效率和效益，推動管理會計功能的有效發(fā)揮，加快會計職能從重核算到重管理決策的拓展。

二、預(yù)算績效管理存在的問題

我國從2002年開始逐步摸索、試點并推動預(yù)算績效管理，并要求建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。但目前，在推進(jìn)預(yù)算績效管理過程中存在以下幾方面問題。

（一）預(yù)算績效目標(biāo)不夠明確

在績效目標(biāo)層面，缺乏項目績效、部門績效和整體戰(zhàn)略績效三位一體、層次分明的管理模式?？冃繕?biāo)與部門業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)匹配關(guān)聯(lián)不夠，缺乏整體戰(zhàn)略目標(biāo)對績效目標(biāo)的統(tǒng)轄，也難以對預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確、細(xì)致的量化。

（二）預(yù)算績效評價存在難點

預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)置過于籠統(tǒng)，操作性較差，其指標(biāo)內(nèi)容往往無法具體計量。也尚未建立一套科學(xué)合理、符合不同部門業(yè)務(wù)特點的績效評價指標(biāo)體系。同時，績效評價多是對預(yù)算的一種事后評價，沒有融入到預(yù)算管理工作的各環(huán)節(jié)中。

（三）預(yù)算績效評價結(jié)果缺乏反饋應(yīng)用

目前大多數(shù)部門的預(yù)算績效管理結(jié)果沒有及時向預(yù)算使用部門進(jìn)行反饋，對績效評價結(jié)果的應(yīng)用不夠充分，預(yù)算的績效水平對預(yù)算資源分配的影響力有限。

三、建立基于戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績效管理

由羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓研究創(chuàng)立的平衡計分卡是戰(zhàn)略管理最主要也是最有效的工具之一。平衡計分卡超越了單純以財務(wù)量度為主的績效評價模式，把組織的戰(zhàn)略作為績效評價的對象，將組織戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體行動。平衡計分卡的實施有助于組織加強(qiáng)戰(zhàn)略執(zhí)行力，注重目標(biāo)管理，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化到業(yè)務(wù)流程的各個環(huán)節(jié)，分解為日常工作中的具體任務(wù)，確保組織的努力方向和戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致。建立基于戰(zhàn)略規(guī)劃為核心的預(yù)算績效管理結(jié)合了平衡計分卡和績效評價兩大管理工具的優(yōu)點，有效地將組織戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為組織各層級的績效指標(biāo)和行動指南，使得組織能一致認(rèn)同并服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)。

（一）明確戰(zhàn)略規(guī)劃

戰(zhàn)略規(guī)劃管理是一種先進(jìn)的管理工具，有利于明確優(yōu)先目標(biāo)、集中優(yōu)勢資源、加強(qiáng)運行管理和確保所有工作圍繞共同目標(biāo)來進(jìn)行。戰(zhàn)略規(guī)劃包括部門核心使命、戰(zhàn)略目的以及戰(zhàn)略目標(biāo)等內(nèi)容。其中，核心使命是部門戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想，一切戰(zhàn)略都圍繞其使命展開。戰(zhàn)略目的是根據(jù)部門核心使命，明確其需要完成的任務(wù)、解決的問題以及面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇等。戰(zhàn)略目標(biāo)層次上低于戰(zhàn)略目的，是用于進(jìn)一步支持和細(xì)化戰(zhàn)略目標(biāo)內(nèi)容，每個戰(zhàn)略目的下包含若干個戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)略規(guī)劃一般涵蓋不少于五年，并至少每三年更新或修訂一次。

（二）完善績效評價

預(yù)算績效評價一般包含三部分內(nèi)容：一是績效目標(biāo)設(shè)定，要求在一個明確的時間框架內(nèi)，通過設(shè)定具體的、可測量的目標(biāo)或者量化的標(biāo)準(zhǔn)、價值、效率等內(nèi)容來體現(xiàn)績效水平的完成情況，具體包括績效指標(biāo)、目標(biāo)值、完成期限等因素；二是績效指標(biāo)構(gòu)建，績效指標(biāo)是評價績效目標(biāo)實現(xiàn)與否的核心內(nèi)容，圍繞績效目標(biāo)構(gòu)建一系列績效指標(biāo)來表明該事物狀態(tài)和水平的可測量價值，具體分為結(jié)果導(dǎo)向指標(biāo)、投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、客戶服務(wù)指標(biāo)、進(jìn)程指標(biāo)和效率指標(biāo)等；三是績效指標(biāo)評價，通過建立相關(guān)的、可評估的和結(jié)果導(dǎo)向的績效指標(biāo)，并預(yù)先設(shè)置每個績效指標(biāo)的目標(biāo)值，通過對每一項指標(biāo)實際完成值與目標(biāo)值的比較來評定該項指標(biāo)是否完成，從而得出該項預(yù)算的績效等級評定。一般可分為符合目標(biāo)值、低于目標(biāo)值、績效得到改善和無法評定等四個績效等級。各部門每年要制訂年度績效計劃，明確績效目標(biāo)和績效指標(biāo)。在每年度結(jié)束后，圍繞績效指標(biāo)進(jìn)行量化評價，從而對預(yù)算績效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評估、總結(jié)，形成年度績效報告。

（三）構(gòu)建總體框架

構(gòu)建基于戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績效管理框架的核心是要把戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理和績效管理三者有機(jī)地結(jié)合起來。結(jié)合以上戰(zhàn)略規(guī)劃和績效評價的內(nèi)容，可以將預(yù)算績效管理總體框架進(jìn)行如圖1的設(shè)計。

從圖1中可以看出，預(yù)算績效管理總體框架的核心是把戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體的、可評估的績效目標(biāo)，將戰(zhàn)略規(guī)劃中的戰(zhàn)略目標(biāo)通過績效目標(biāo)來進(jìn)行反映，并通過設(shè)定一系列績效指標(biāo)體系來評價績效目標(biāo)是否得以實現(xiàn)，從而來評定戰(zhàn)略目標(biāo)的完成情況。實事上，預(yù)算績效管理的框架構(gòu)建就是把部門戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為預(yù)算績效目標(biāo)的過程。

（四）規(guī)劃管理流程

基于戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績效管理以國家戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、宏觀調(diào)控政策等為導(dǎo)向確定部門的核心使命，并通過部門戰(zhàn)略規(guī)劃細(xì)分為主要的若干方面，明確戰(zhàn)略目標(biāo)，然后制定績效計劃，在每個績效目標(biāo)中設(shè)定明確的績效指標(biāo)和績效指標(biāo)目標(biāo)值。同時，根據(jù)預(yù)算績效情況來決定各個具體項目的預(yù)算資金投入水平，并對項目實施的產(chǎn)出和成果情況進(jìn)行績效評價，其評價結(jié)果反饋回戰(zhàn)略規(guī)劃，大致流程規(guī)劃見圖2。

由圖2可以看到，通過年度預(yù)算資金的計劃、分配和投入來確定部門戰(zhàn)略的重點，同時又通過預(yù)算績效水平來指導(dǎo)戰(zhàn)略的規(guī)劃和落實，形成“預(yù)算投入—戰(zhàn)略目標(biāo)—績效目標(biāo)—結(jié)果產(chǎn)出”的完整的邏輯結(jié)構(gòu)。預(yù)算績效管理規(guī)劃成功的關(guān)鍵在于“把績效指標(biāo)與組織的戰(zhàn)略任務(wù)密切結(jié)合起來，并保持各項戰(zhàn)略任務(wù)和績效指標(biāo)間的平衡”。

（五）加強(qiáng)配套措施

1.推動預(yù)算績效管理法治化建設(shè)

在我國推進(jìn)全面依法治國的大背景下，推動我國預(yù)算績效管理的重要途徑是從立法入手，加強(qiáng)預(yù)算績效管理的法治化建設(shè)，結(jié)合全面推進(jìn)管理會計體系建設(shè)要求，使基于戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績效管理真正制度化、規(guī)范化和法治化。

2.增強(qiáng)項目預(yù)算的戰(zhàn)略規(guī)劃管理

目前財政部著手實行項目分級管理，分為一級和二級項目層次。建議進(jìn)一步加強(qiáng)對項目預(yù)算的戰(zhàn)略規(guī)劃，以戰(zhàn)略性項目代替行動性項目，戰(zhàn)略性項目以戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行命名，在每個戰(zhàn)略性項目中包含若干個子戰(zhàn)略性項目，在子戰(zhàn)略性項目下含若干子項目，并進(jìn)一步規(guī)范項目名稱，統(tǒng)一開展績效管理。

3.探索符合戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算制度

研究并實行中期財政規(guī)劃管理，探索建立體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的中長期預(yù)算制度。在實行中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)上，推進(jìn)中長期（3-5年）預(yù)算的編制、規(guī)劃、執(zhí)行等工作，強(qiáng)化中長期預(yù)算對年度預(yù)算的約束，并實施逐年滾動管理。

4.加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果的運用

基于戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績效管理的一個重要內(nèi)容就是把預(yù)算績效信息和預(yù)算決策之間建立直接聯(lián)系。只有把績效評價的結(jié)果直接應(yīng)用于績效目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算資金分配等活動中，才能真正促進(jìn)預(yù)算績效管理水平的提高，推動以預(yù)算績效為核心的管理會計科學(xué)發(fā)展。

5.推動預(yù)算績效信息公開透明

建議學(xué)習(xí)借鑒美國等西方國家預(yù)算績效管理經(jīng)驗，建立預(yù)算績效管理的專門網(wǎng)站，及時向公眾發(fā)布部門的戰(zhàn)略規(guī)劃和相關(guān)的績效管理信息，讓更多的社會公眾關(guān)注并監(jiān)督預(yù)算績效管理工作，推進(jìn)預(yù)算績效管理的公開、透明。

6.大力培養(yǎng)績效管理專業(yè)人才

全面推進(jìn)基于戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績效管理需要大量的專業(yè)化人才，這些人才不僅需要熟悉財務(wù)預(yù)算專業(yè)知識，掌握績效預(yù)算管理的理論和實施技術(shù)，更重要的是要具備相關(guān)行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)水平，掌握國家發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀政策，把預(yù)算管理、績效評價和部門戰(zhàn)略規(guī)劃有機(jī)結(jié)合并運用到組織管理中。

四、結(jié)論

基于戰(zhàn)略規(guī)劃的預(yù)算績效管理作為管理會計的一種重要工具，有助于管理者從單純的財務(wù)會計功能擴(kuò)展到“解析過去，控制現(xiàn)在和籌劃未來的有機(jī)結(jié)合”。研究表明，有效的預(yù)算績效管理不是一項單獨的管理工作，而是一個結(jié)合部門戰(zhàn)略規(guī)劃、績效計劃和預(yù)算管理的綜合管理體系。預(yù)算績效管理利用預(yù)算績效信息，將績效評價結(jié)果與預(yù)算資金分配緊密聯(lián)系起來，充分發(fā)揮管理會計“參與決策、規(guī)劃未來、控制和評價經(jīng)濟(jì)活動”的作用，提高資金使用效益，改進(jìn)決策水平。

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（作者單位：外交部財務(wù)司）