●原賀賀

推進(jìn)便民服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的思考和對策
——基于四川省南充市的實(shí)地調(diào)研

●原賀賀

便民服務(wù)中心是服務(wù)型政府密切聯(lián)系群眾的主要陣地，它直接影響群眾對服務(wù)型政府的認(rèn)知與評價，因此，加強(qiáng)便民服務(wù)中心的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境、提升服務(wù)績效，至關(guān)重要。本文以南充市九個便民服務(wù)中心的調(diào)研材料為基礎(chǔ)展開研究，探究西南地區(qū)便民服務(wù)中心存在的問題并提出解決對策。

便民服務(wù)中心；便民；服務(wù)

一、研究背景及樣本來源

政務(wù)大廳的職能主要是行政審批，它面對的相對人中單位多于個人。便民服務(wù)中心則不同，它作為服務(wù)型政府的最基層單位，面對的人群主要是個人。群眾在便民服務(wù)中心咨詢政策、辦理業(yè)務(wù)，與便民服務(wù)中心親密接觸。因此，群眾對國家政策的接受程度、對國家公職人員的評價以及對政府的認(rèn)可程度，很大程度上來自于群眾對便民服務(wù)中心的直觀感受。因此，應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)便民服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，不斷探索創(chuàng)新服務(wù)方式、完善服務(wù)體系，努力營造便民高效、陽光誠信的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，真正做到以人為本、服務(wù)群眾、便利群眾。

2016年上半年，南充市GDP在四川省21個州市中排名第五，城鎮(zhèn)居民平均收入排名第十六，可見，南充市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在四川居中。另外，南充市于2009年上半年著手建立便民服務(wù)中心，與成都重慶相比，其便民服務(wù)中心的起步較晚，但與四川省的其他州市相比，其發(fā)展速度居中。因此，透過南充市便民服務(wù)中心可以觀察到四川省、甚至整個西南地區(qū)便民服務(wù)中心的整體發(fā)展現(xiàn)狀。

2016年7月1日——2016年8月1日，作者在四川省南充市展開調(diào)研。以城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為標(biāo)準(zhǔn)，各隨機(jī)選取三個便民服務(wù)中心，圍繞機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)、服務(wù)流程、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面對9個便民服務(wù)中心展開調(diào)研。調(diào)研方式以訪談為主，訪談對象包括區(qū)政務(wù)中心主任、便民服務(wù)中心主任、窗口工作人員及群眾，最終獲得37份訪談錄音及訪談筆記。

二、實(shí)踐創(chuàng)新的理論依據(jù)

便民服務(wù)中心是近年來我國政府實(shí)踐服務(wù)型政府理念的創(chuàng)新產(chǎn)物，它綜合運(yùn)用了新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，它既體現(xiàn)了效率原則，也發(fā)揚(yáng)了服務(wù)精神，它是我國基層政府創(chuàng)新公共服務(wù)方式，提高公共服務(wù)能力的重要手段。

（一）新公共管理理論

第一，簡政放權(quán)。奧斯本在《改革政府》[1]的十條原則中提出：妥善授權(quán)而非事必躬親。簡政放權(quán)，是深化政府改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之舉。[2]它就是要確立政府職能在市場、社會中的公共屬性地位，既包括政府向社會與市場放權(quán)，也包括上級政府向下級政府放權(quán)。政府將能下放的權(quán)力釋放出去，激發(fā)組織活力，調(diào)動人的積極性。便民服務(wù)中心是政府簡政放權(quán)的典型示范。以老年證的辦理為例。2016年4月份之前，辦證群眾需持相關(guān)證件至區(qū)民政局辦理老年證。2016年4月份之后，社區(qū)審核材料，便民服務(wù)中心集中辦理，采用就近原則，最大限度方便群眾。便民服務(wù)中心工作人員小張說，以前，所有辦事群眾都集中到區(qū)民政局，隊伍排到馬路上，有時甚至需要調(diào)動交通警力以維持秩序，這種公共服務(wù)方式非常不人性化。

第二，流程再造。戴維.奧斯本認(rèn)為，政府再造就是“對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新能力，并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程”。[3]通過流程優(yōu)化，整合和合理配置行政資源，縮減不必要的環(huán)節(jié)，重塑政府規(guī)范，提高辦事效率，提升公共服務(wù)質(zhì)量。便民服務(wù)中心是政府流程再造的典型示范。2015年3月前，準(zhǔn)生證的辦理，除出示結(jié)婚證、身份證之外，還須辦證群眾返回戶籍所在地開婚約證明，婚約證明包括村委會、計生辦、計生局的層層證明。2015年3月后，群眾辦理準(zhǔn)生證只需在便民服務(wù)中心填寫承諾書即可。辦事流程的簡化，實(shí)現(xiàn)了工作人員和辦事群眾的雙減負(fù)，提升了政府公信力。

（二）新公共服務(wù)理論

第一，服務(wù)于民。政府的角色是協(xié)助公民表達(dá)并實(shí)現(xiàn)共享的公共利益，而非掌控引導(dǎo)社會發(fā)展的新方向。[4]公務(wù)員不僅要回應(yīng)公民的需求，更要關(guān)注政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系的建設(shè)。服務(wù)型政府突出公民的主體地位，從而激發(fā)公民對國家共同體的認(rèn)同，催生著公民社會的成熟，反過來，公民社會的培育又可以推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。在便民服務(wù)中心，工作人員的角色從“管理者”轉(zhuǎn)向“服務(wù)者”，服務(wù)態(tài)度從“以個人情緒為轉(zhuǎn)移”到“以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)”。將分置于辦公大樓內(nèi)與群眾密切相關(guān)的科室，統(tǒng)一搬至一樓大廳，成立窗口，確保辦事群眾一進(jìn)大廳便對辦事窗口一覽無遺，免去諸多麻煩。將各項服務(wù)所需材料、辦事流程公開上墻，不讓群眾走彎路。法定工作時間窗口至少一人在崗，確保群眾獲得及時服務(wù)。網(wǎng)上辦事通道開通后，群眾只需將相關(guān)電子資料上傳，即可隨時至便民服務(wù)中心領(lǐng)取相關(guān)證明，網(wǎng)上辦事通道為群眾辦事節(jié)約了大量的時間。

第二，責(zé)任政府。便民服務(wù)中心的一系列責(zé)任制度，均有利于責(zé)任政府的構(gòu)建。首問負(fù)責(zé)制要求，對于屬于首問負(fù)責(zé)人職責(zé)范圍內(nèi)的事，若來訪人手續(xù)齊全，則限時受理；若手續(xù)不齊全，應(yīng)一次性告知所需手續(xù)；若不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)，則介紹到相關(guān)窗口。一次性告知制度，要求要一次性告知來訪者或辦事者辦理事項所需相關(guān)材料、辦理程序、承諾時限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和辦事依據(jù)。限時辦結(jié)制度，要求在規(guī)定時限內(nèi)辦理群眾所申請事項。以上一系列制度，促進(jìn)了行政績效，助力于責(zé)任政府的構(gòu)建。

第三，公民參與。便民服務(wù)中心在窗口設(shè)置了舉報電話、舉報信箱，群眾可隨時對中心的工作建言獻(xiàn)策、對工作人員的不當(dāng)行為進(jìn)行舉報。便民服務(wù)中心會不定期向群眾發(fā)放辦件回訪卡，群眾可通過回訪卡對服務(wù)滿意度進(jìn)行反饋。公民參與可確保公民對政策的接受程度，減小政策實(shí)施阻力，提升政策實(shí)施效用，最終提升公民的滿意度。

三、便民服務(wù)中心存在的問題

（一）基礎(chǔ)設(shè)施問題

完善的基礎(chǔ)設(shè)施是便民服務(wù)中心高效運(yùn)作的基本前提。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其便民服務(wù)中心的場地建設(shè)較規(guī)范、基礎(chǔ)設(shè)施較完備，能夠確保中心的順利運(yùn)作。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其便民服務(wù)中心的基建問題則非常突出。以南充市A鄉(xiāng)為例。此鄉(xiāng)是南充市精準(zhǔn)扶貧整村推進(jìn)的貧困鄉(xiāng)，距離南充市區(qū)38公里，位置偏僻，交通不便，農(nóng)業(yè)以農(nóng)作物和畜牧業(yè)為主，無支柱性二三產(chǎn)業(yè)，年人均純收入3286元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因場地有限且無資金建設(shè)獨(dú)立的便民中心，故在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公樓一樓開辟一間辦公室，各科室派人輪流值班，確保便民服務(wù)中心每天有人值班。值班人員的工作主要為向群眾解釋政策以及引導(dǎo)群眾進(jìn)入辦事科室，因此，該便民中心并未真正發(fā)揮作用。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置問題

便民服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，主要表現(xiàn)為兩個方面。第一，條塊分割的問題。以南充市城鄉(xiāng)結(jié)合部B便民服務(wù)中心為例，中心的人財物歸街道管，業(yè)務(wù)受上級業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)，機(jī)構(gòu)設(shè)置以及日常管理又受區(qū)政務(wù)中心的指導(dǎo)，這給中心的統(tǒng)籌管理帶了很大的不便，難以將服務(wù)的功能發(fā)揮至最佳。第二，窗口設(shè)置不科學(xué)。窗口設(shè)置的不科學(xué)主要表現(xiàn)為兩方面。一方面，窗口設(shè)置靈活性不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，南充市城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的便民服務(wù)中心幾乎有且僅有民政、社保、計生三個窗口，整齊劃一、別無二致。另一方面，窗口設(shè)置的適用性不足。以南充市城區(qū)C便民服務(wù)中心為例，該中心2009年成立之初，設(shè)立了城管愛衛(wèi)窗口，但由于該項工作主要以工作人員現(xiàn)場服務(wù)和協(xié)調(diào)為主要方式展開，因此該窗口閑置至今，對辦公場地和資源造成了浪費(fèi)。另外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，司法、工商、國土等市直管部門均在各自辦公點(diǎn)獨(dú)立辦公，并未在中心設(shè)置窗口，這導(dǎo)致服務(wù)資源分散，公共服務(wù)效率不足。

（三）服務(wù)流程問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，服務(wù)流程的問題主要表現(xiàn)為兩個方面。第一，服務(wù)流程缺乏科學(xué)性。四川省生育政策規(guī)定，當(dāng)?shù)谝惶闅埣矁和瘯r，夫婦可生育二胎。南充市D鄉(xiāng)一對夫婦第一胎為殘疾兒童，2016年4月份，該夫婦向市殘疾兒童鑒定處提出鑒定申請，按照政策規(guī)定，鑒定處于半年后即10月份進(jìn)行鑒定工作。然而，2016年7月份，該婦第二胎即將臨產(chǎn)，該夫妻因拿不到殘疾兒童證明，故無法獲得二胎生育證，只好違法生育。生育服務(wù)政策因科學(xué)性不足，政策執(zhí)行的績效大打折扣。第二，服務(wù)流程冗長。以失業(yè)證的辦理為例。南充市E區(qū)失業(yè)證的辦理需要“社區(qū)——街道——區(qū)就業(yè)局”的三級聯(lián)動。2016年5月份，南充市就業(yè)局出臺了一項政策，政策規(guī)定，失業(yè)軍人家屬，可按月領(lǐng)取就業(yè)補(bǔ)助金，但政策要求失業(yè)軍人家屬10天內(nèi)持失業(yè)證至市就業(yè)局辦理相關(guān)手續(xù)。然而，該區(qū)失業(yè)證按照三級聯(lián)動的程序走下來，至少得半個月。最終，部分失業(yè)軍人家屬因超出政策規(guī)定時間而無法享受該項福利。訪談發(fā)現(xiàn)，9個民政窗口的工作人員統(tǒng)一認(rèn)為，應(yīng)該將失業(yè)證的辦理權(quán)限下沉至街道一層。理由有二，第一，社區(qū)已經(jīng)對居民的信息進(jìn)行了初步審核，真實(shí)有效。第二，區(qū)就業(yè)局的功能是制作證書和蓋章，將該權(quán)力下沉至便民中心，并不影響審批的嚴(yán)肅性，卻可以給便民中心工作人員和居民帶來便利。

（四）電子政務(wù)問題

電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)的基礎(chǔ)，能夠給群眾辦事帶來極大的便利。以身份驗證為例，各部門只要和公安部門聯(lián)網(wǎng)，即可實(shí)現(xiàn)隨時隨地進(jìn)行網(wǎng)上身份驗證，無需辦事群眾回戶籍所在地開證明。然而，調(diào)研結(jié)果顯示，我國電子政府發(fā)展遲緩，遠(yuǎn)不能滿足人民群眾的辦事需要，其不足主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)。第一，專業(yè)網(wǎng)站的建設(shè)不足。當(dāng)前，除個別部門如財政、黨政外，絕大多數(shù)政府部門尚未建立自己的專網(wǎng)，像民政、計生、社保等與群眾聯(lián)系緊密的部門，專網(wǎng)的缺位將嚴(yán)重影響該部門的服務(wù)績效。第二，各部門之間缺乏聯(lián)動。這不僅使人民群眾辦事的時間和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)繁重，也給工作人員增加了工作量、降低服務(wù)績效。

（五）隊伍建設(shè)問題

便民服務(wù)中心的設(shè)立，目的是為了服務(wù)群眾?！胺?wù)”態(tài)度的好壞和質(zhì)量高低，最終都得通過人來體現(xiàn)，因此，人力隊伍的建設(shè)，是便民服務(wù)中心的重點(diǎn)工作之一。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，便民服務(wù)中心人才隊伍建設(shè)主要存在兩方面的問題。第一，權(quán)責(zé)不對等。便民窗口辦理的都是與老百姓息息相關(guān)的業(yè)務(wù)，所以窗口工作人員的工作量相對較大，加班成為常態(tài)。另外，南充市便民服務(wù)中心統(tǒng)一實(shí)行視頻監(jiān)控，上級紀(jì)委和上級政務(wù)中心對便民中心工作人員實(shí)行實(shí)時監(jiān)控，這就要求窗口工作人員要遵守更嚴(yán)格的工作時間、持更好的服務(wù)態(tài)度。然而，窗口工作人員的待遇與科室內(nèi)工作人員的待遇一樣，并無二致，政策規(guī)定的每月200元的加班補(bǔ)助，也一直沒有到位。第二，缺乏績效管理?？冃Ч芾淼娜笔w現(xiàn)為，干多干少一個樣，干好干壞一個樣。以南充市城區(qū)C社區(qū)為例，被訪者朱主任在該社區(qū)服務(wù)15年，月薪一直為2500元，從未調(diào)整。

（六）公民參與不足

公民參與是政府合法性的基礎(chǔ)。馬克斯·韋伯認(rèn)為“合法性就是人們對享有權(quán)威的人的地位的承認(rèn)和對其命令的服從”。公民的政治認(rèn)同感是政府合法性的基礎(chǔ)，公民政治認(rèn)同感的關(guān)鍵在于公民權(quán)的實(shí)現(xiàn)，而公民參與是公民權(quán)的重要內(nèi)容。公民參與是政策有效性的基礎(chǔ)。政策效用的發(fā)揮，離不開公民對政策的理解、接受以及支持。托馬斯的公共政策決策模式認(rèn)為，公民對政策的接受程度與公民對政策制定的參與程度成正比。[5]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，四川便民服務(wù)中心存在公民參與不足的問題。以獨(dú)生子女證的辦理為例。根據(jù)國家政策，獨(dú)生子女超過十八歲且從未辦理過獨(dú)生子女證書的家庭，無權(quán)辦理；獨(dú)生子女超過十八歲且以前辦理過獨(dú)生子女證書的家庭，現(xiàn)在需要換新證的，需提供舊的辦證檔案。但實(shí)際情況是，許多家庭由于搬家換工作等原因，已經(jīng)很難找到舊的辦證檔案。以上案例說明，該政策形成之初，并未開展全面的調(diào)研，政策制定缺乏公民參與，導(dǎo)致政策效果打折扣。

四、加強(qiáng)便民服務(wù)中心工作的對策

（一）優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置

首先，合理設(shè)置窗口。窗口的設(shè)置應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，而非一刀切。比如，位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其要應(yīng)對的拆遷問題較多，可增設(shè)拆遷窗口，提升辦事效率。城管愛衛(wèi)科室，需要工作人員在實(shí)地與群眾對話以開展工作，則沒必要專設(shè)窗口。司法事務(wù)大多涉及個人隱私，不適合在公共場合處理，則應(yīng)設(shè)立獨(dú)立辦公室，尊重公民隱私權(quán)。其次，合理配置辦公資源。從形式上看，便民服務(wù)中心就是把和群眾生活密切相關(guān)的科室搬到一樓大廳，確保群眾少走彎路、辦事方便。從這個角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不需要為便民服務(wù)中心新設(shè)場地，只需在內(nèi)部重新調(diào)整科室布局即可。

（二）再造服務(wù)流程

首先，服務(wù)流程要遵循實(shí)用性原則。在確定一項服務(wù)流程時，一定要扎實(shí)調(diào)研、反復(fù)論證，以確保服務(wù)流程的效用。例如，殘疾兒童鑒定服務(wù)，應(yīng)由半年調(diào)整為“行政相對人一經(jīng)提出服務(wù)需求，行政主體即刻組織人員進(jìn)行鑒定”。只有如此，該項服務(wù)才能真正體現(xiàn)服務(wù)型政府以人為本的精神內(nèi)涵。其次，服務(wù)流程要遵循便民的原則。便民是便民服務(wù)中心的宗旨，因此，服務(wù)流程要緊緊圍繞便民而設(shè)定，最大限度的方便人民群眾。把能夠下放的權(quán)力下放下去。例如，失業(yè)證的辦理，就業(yè)局只是起到一個制作證件并蓋章的作用，可以嘗試將權(quán)力下放至便民服務(wù)中心，簡化辦事環(huán)節(jié)，節(jié)省辦事時間。把能夠簡化的程序盡量簡化。例如，獨(dú)生子女證的辦理，可嘗試由社區(qū)證明、辦理人承諾的方式，代替辦理人出示原有的證件，簡化辦事流程，提升政策的惠及面。最后，服務(wù)流程要遵循公開的原則。統(tǒng)一編印辦事指南，免費(fèi)發(fā)放，為辦事群眾提供方便。同時利用區(qū)政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)中心網(wǎng)站及中心電子顯示屏等予以公示。讓群眾少走彎路，提升政府的公信力。

（三）推進(jìn)電子政務(wù)

第一，加快信息錄入工作，盡快成立本部門的業(yè)務(wù)專網(wǎng)、開通信息監(jiān)察系統(tǒng)。第二，加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)工作者的培訓(xùn)、監(jiān)督和考核，提升其業(yè)務(wù)水平。第三，加強(qiáng)宣傳工作，增強(qiáng)廣大群眾對網(wǎng)格化服務(wù)工作的認(rèn)知度。工作人員應(yīng)耐心講解，鼓勵群眾通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)辦理事務(wù)，不斷提升群眾對電子政府的認(rèn)可度。第四，加強(qiáng)與財政、公安、工商質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生計生、食品藥品等部門業(yè)務(wù)專網(wǎng)的聯(lián)動，真正實(shí)現(xiàn)“外網(wǎng)申報、內(nèi)網(wǎng)審批、外網(wǎng)發(fā)證”的全程網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)模式。

（四）改善人員待遇

第一，實(shí)行按勞分配。便民服務(wù)中心窗口的工作人員，要面對身份不同、需求各異的群眾，其每日的工作量和工作壓力要明顯大于辦公室科室內(nèi)的工作人員。根據(jù)國家政策的執(zhí)行情況，窗口工作人員會出現(xiàn)季節(jié)性繁忙，加班加點(diǎn)也成為常態(tài)。因此，改善窗口工作人員的待遇，根據(jù)加班的時間和強(qiáng)度發(fā)放加班補(bǔ)助，保護(hù)窗口工作人員的積極性。第二，實(shí)行績效管理。制定切實(shí)可行的窗口工作人員績效管理辦法，定期對其工作進(jìn)行績效考核，將窗口工作人員的工資待遇與其工作年限以及考核結(jié)果掛鉤，形成有效監(jiān)督，激發(fā)其積極性。

（五）擴(kuò)大公民參與

第一，開通網(wǎng)絡(luò)、電話、信箱等公民參與渠道。對于群眾的投訴，要在規(guī)定工作日內(nèi)給予回應(yīng)；認(rèn)真考慮群眾的建言獻(xiàn)策，對于有貢獻(xiàn)的建議，應(yīng)給予適度獎勵。第二，將政策調(diào)研制度化，切實(shí)做到理論聯(lián)系實(shí)際、密切聯(lián)系群眾，確保政策的科學(xué)和有效性。第三，實(shí)行“一事一評價”制度。工作人員每辦理一件業(yè)務(wù)，群眾當(dāng)即給出評價，將工作人員的工資待遇同群眾評價掛鉤，以此激勵其不斷改善服務(wù)績效。

[1]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M]上海：上海譯文出版社，2006.

[2]李克強(qiáng).簡政放權(quán)不是簡單放權(quán)“了事”[R].新華網(wǎng)，2014-06-04.

[3]戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克.再造政府：政府改革的五項戰(zhàn)略[M].北京：中國人民呢大學(xué)出版社，2014.

[4]羅伯特.B.登哈特，珍妮特·V·丹哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵[J].北京：中國人民大學(xué)，2014.

[5]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）06-0013-04

作者及單位：原賀賀，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。（湖北 武漢 430000）

2016-10-24

責(zé)任編輯 趙 武