楊曉丹

（1.吉林省科技金融研究中心，吉林長春130028；（2.長春金融高等專科學(xué)?？蒲刑?，吉林長春130028）

吉林省地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范策略

楊曉丹1，2

（1.吉林省科技金融研究中心，吉林長春130028；（2.長春金融高等?？茖W(xué)?？蒲刑?，吉林長春130028）

政府性債務(wù)風(fēng)險的爆發(fā)與傳導(dǎo)有可能波及國家乃至世界經(jīng)濟(jì)，影響其健康運(yùn)行。政府性債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)成為威脅世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展的重要因素之一。我國的政府性債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)為地方政府性債務(wù)風(fēng)險。盡管吉林省地方政府性債務(wù)尚在合理區(qū)間，總體風(fēng)險可控，但債務(wù)的錯配性和隱蔽性不斷加大，所能誘發(fā)的各種風(fēng)險不容忽視。吉林省應(yīng)強(qiáng)化政府服務(wù)職能、劃清市場邊界，增加地方債務(wù)透明度、控制債務(wù)規(guī)模，加強(qiáng)財源建設(shè)、拓展融資渠道，建立科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，有效防控地方政府性債務(wù)引發(fā)的系統(tǒng)風(fēng)險。

吉林省；地方政府性債務(wù)；風(fēng)險成因；風(fēng)險分類；防范策略

一、吉林省地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀

近年來，吉林省進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，然而在現(xiàn)有的尚不完善的財稅體制下，地方政府很難有足夠的財力卻又必須將大量資金投放于地方的基礎(chǔ)性、公益性項目建設(shè)。市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)這些關(guān)系國計民生的建設(shè)項目所產(chǎn)生的資金需求僅靠地方財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能填補(bǔ)，地方政府只能通過舉債來彌補(bǔ)資金缺口。

2014年1月23日，吉林省對政府性債務(wù)審計結(jié)果進(jìn)行了公告。公告顯示，截至2013年6月底，吉林省各級政府共有2 580.93億元負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，972.95億元負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，694.48億元可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。規(guī)模風(fēng)險是最直接的公債風(fēng)險，也是相對容易量化的風(fēng)險類別。吉林省地方政府性負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)規(guī)模目前處于合理區(qū)間，規(guī)模風(fēng)險總體可控。從資金投向結(jié)構(gòu)來看，吉林省地方政府債務(wù)資金有88.44%投向了基礎(chǔ)性、公益性項目，其余用于工業(yè)、能源等方面。通過舉債彌補(bǔ)項目資金缺口，一方面在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。另一方面也使地方政府的債務(wù)管理面臨諸多問題。［1］吉林省地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)年均增長13.6%，增長速度較快；從債務(wù)結(jié)構(gòu)上來說部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，并非均衡增長；地方政府性債務(wù)償還一定程度上依賴土地出讓收入；部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。這些問題加大了吉林省地方政府性債務(wù)風(fēng)險隱患。

二、吉林省地方政府性債務(wù)風(fēng)險成因

（一）現(xiàn)行財政體制的局限性使地方政府財政壓力過重

1994年，我國實(shí)施分稅財政體制改革，建立了分稅制財政體制。中央政府實(shí)施分稅制財政體制是為了實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的，將財權(quán)向中央集中。分稅制財政體制使中央政府集中了國家大量的財政收入，卻沒有下放權(quán)力，沒有同時調(diào)整事權(quán)，使得中央與地方政府之間出現(xiàn)嚴(yán)重的財權(quán)事權(quán)倒掛現(xiàn)象。一些本應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的財政支出被通過各種方式轉(zhuǎn)嫁給地方政府，長期對基本公共服務(wù)投入資金使得基層財政壓力劇增。地方政府沒有財權(quán)和決策權(quán)，中央和地方共享的稅種逐漸增加，共享比率不斷提高，地方稅務(wù)體系逐漸萎縮。收入縮減，卻負(fù)擔(dān)著我國超過80%的財政支出，當(dāng)?shù)胤秸呢斦С龀鲐斦杖霑r，地方政府難以正常運(yùn)營。［2］

（二）積極財政政策的實(shí)施擴(kuò)大了地方政府性債務(wù)規(guī)模

我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的結(jié)構(gòu)性矛盾伴隨著改革開放的深入與市場化程度的不斷提高日漸突出，成為阻礙經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的絆腳石。在這樣特殊的環(huán)境背景下，一種適度擴(kuò)張政策，即積極的財政政策被中央政府所采納。積極的財政政策不是一種政策類型，而是一種政策措施選擇。我國為應(yīng)對2008年金融危機(jī)出臺的4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃，是地方債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎浀囊粋€重要原因。［3］4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激方案所帶來的后果和影響是深遠(yuǎn)的。它對地方舉債發(fā)展的鼓勵，導(dǎo)致地方融資平臺井噴式發(fā)展，地方政府債規(guī)模不斷擴(kuò)大。［4］2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次強(qiáng)調(diào)了積極的財政政策作為調(diào)控手段不變，而擴(kuò)大赤字這一業(yè)界普遍呼吁的做法也終于坐實(shí)。我國的赤字率大約在2.1%到2.3%，距3%這個國際通行赤字率標(biāo)準(zhǔn)，還有0.9到1個百分點(diǎn)的空間。中國社科院2015年12月發(fā)布的經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書建議2016年增加5 000億赤字，其中4 000億為地方赤字，以充實(shí)目前地方財政收緊帶來的投資資本金不足問題。新增赤字主要用于國家重大工程，跨地區(qū)、跨流域的投資項目以及外部性強(qiáng)的重點(diǎn)項目。經(jīng)濟(jì)下行、財政減支的巨大壓力之下，積極的財政政策實(shí)施必然使地方政府債務(wù)規(guī)模激增。［5］

（三）資金籌措與償還的依賴性加重了償債風(fēng)險

地方政府性債務(wù)的償債風(fēng)險大部分來自于對融資平臺、金融機(jī)構(gòu)貸款、土地出讓收入的過分依賴。2008年，中國政府為了避免國際金融危機(jī)的波及，采取了刺激投資、消費(fèi)、出口一攬子政策，推出了4萬億的刺激方案，鼓勵地方政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于地方政府資金缺口較大，又沒有發(fā)債權(quán)，只能繞過法律規(guī)定，通過地方融資平臺籌措資金，催生了地方融資平臺快速發(fā)展，從而帶來極大的隱患。此外，金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險與房地產(chǎn)價格變動風(fēng)險也會導(dǎo)致政府性債務(wù)償還的不穩(wěn)定因素增加。以銀行貸款為主的債務(wù)會增加財政與銀行雙方面的風(fēng)險，如果影子銀行債務(wù)爆發(fā)風(fēng)險的話，傳染性就更強(qiáng)。而過分依賴土地收入償債則會大大受制于房地產(chǎn)價格的變動，償債主動能力薄弱，風(fēng)險極大。

三、吉林省地方政府性債務(wù)風(fēng)險防范的策略選擇

（一）強(qiáng)化政府服務(wù)職能、劃清市場邊界

吉林省應(yīng)劃清地方政府與市場的邊界，各盡其職、各負(fù)其責(zé)。地方政府應(yīng)具備的是宏觀引導(dǎo)與服務(wù)職能，應(yīng)逐步形成服務(wù)引導(dǎo)型工作態(tài)勢，厘清政府與市場的邊界，在不該行使職能的地方絕不越雷池一步，逐步得體退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。首先，應(yīng)釋放更大的市場空間引入外資或民間資本，使市場主體具有真正的獨(dú)立品格，能夠?qū)κ袌鲂袨樽龀隹茖W(xué)的反應(yīng)，自負(fù)其責(zé)。其次，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共產(chǎn)品的提供可以放開準(zhǔn)入機(jī)制，非國有資本一樣可以參與其中。政府的財權(quán)與事權(quán)要明晰，既給予市場獨(dú)立的空間，又免于與市場糾纏不清。政府做政府的事，市場做市場的事。

（二）增加地方債務(wù)透明度、控制債務(wù)規(guī)模

債務(wù)透明度不高，容易助長地方政府打造政績、“赤字經(jīng)營”。增加債務(wù)透明度，舉債事項、資金來源、資金使用情況就可以被有效監(jiān)督，腐敗風(fēng)險也會隨之降低。錢用到該用的地方，政府的公信度也會得到提升。況且公共服務(wù)需求本就與民相關(guān)，來自于民，如果民眾不能獲知足夠真實(shí)清晰的財政信息，不了解地方真實(shí)的財政實(shí)力，也就無法貢獻(xiàn)真實(shí)有效的民意。如果政府刻意迎合民意，則會導(dǎo)致債務(wù)情況更加惡化，使自己最終陷入兩難境地。［6］增加債務(wù)透明度的同時也會相應(yīng)控制債務(wù)的規(guī)模。即便是在積極財政政策的實(shí)施中，政府需要擴(kuò)大赤字，地方債務(wù)的規(guī)模也是需要根據(jù)地方情況進(jìn)行控制的。吉林省一定要結(jié)合省情，細(xì)致分析，發(fā)展合理的與經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有效控制地方政府性債務(wù)規(guī)模。

（三）加強(qiáng)財源建設(shè)、拓展融資渠道

分稅制財政體制的實(shí)施使地方政府大部分稅收收入都集中到中央政府手中，吉林省可用于地方建設(shè)的財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能抵足財政支出。財政緊縮卻要承擔(dān)更多的職能，難免使地方政府抱有消極心態(tài)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而單一的融資模式在積累大量債務(wù)的同時也會形成風(fēng)險隱患。吉林省應(yīng)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，探索更為安全的融資渠道和更有效率的投資方式。經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，債務(wù)風(fēng)險也會隨之化解。PPP模式，即公共私營合作制（Public-Private-Partnership），正在成為新的融資手段，對于防范政府性債務(wù)風(fēng)險具有重大意義，財政部目前正在主導(dǎo)推動。PPP模式通過“特許經(jīng)營權(quán)”方式將政府的一部分支出責(zé)任轉(zhuǎn)讓給了作為市場主體的社會企業(yè)。這種方式是對“政府背書”投融資體制的靈活變革，可以有效地調(diào)動民間資本的積極性，又將政府從一部分責(zé)任中撇清出去。PPP模式建立了“利益共享”機(jī)制，政府與企業(yè)市場主體各取所需。企業(yè)通過長期持有和經(jīng)營，可有效平衡短期和長期收益，盈利相對穩(wěn)定，“有錢可賺、有利可圖”。PPP模式的出現(xiàn)使民間資本進(jìn)入非盈利性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為可能。［7］通過PPP模式，政府可以有效解決資金不足的難題，同時化解一定的債務(wù)風(fēng)險。

（四）建立科學(xué)的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)

風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)能夠有效地對政府的債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警。風(fēng)險預(yù)警機(jī)制是依據(jù)債務(wù)風(fēng)險控制的原理，提前警示超出警戒值的債務(wù)指標(biāo)和不合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)。債務(wù)風(fēng)險評價不能僅僅關(guān)注顯性債務(wù)和直接債務(wù)，卻忽略了隱性債務(wù)和或有債務(wù)。［8］科學(xué)的地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)一旦建立起來，將會對債務(wù)的產(chǎn)生具有很強(qiáng)的約束力。吉林省應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，考量吉林省地方財政能力，建立起能夠反應(yīng)地方財政風(fēng)險狀況并預(yù)測風(fēng)險發(fā)展趨勢的預(yù)警系統(tǒng)。風(fēng)控部門可以根據(jù)風(fēng)險警報評估風(fēng)險級別，分析風(fēng)險原因，制定化解對策。

［1］吉林省政府性債務(wù)審計結(jié)果公布［DB/OL］.http://news.365jilin.com/html/20140124/2022924.shtml

［2］李琳.現(xiàn)行分稅制財政體制存在問題及改革新思路［J］.中國集體經(jīng)濟(jì)，2016，（2）.

［3］羅維燕，徐欣然.政府債務(wù)成因及應(yīng)對措施研究［J］.長春金融高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2015，（3）：82-86.

［4］陳鴻舟.四萬億投資對經(jīng)濟(jì)的影響［D］.桂林：廣西師范大學(xué)，2014.

［5］中央經(jīng)濟(jì)工作會議：積極財政政策將加大力度［DB/OL］.http://finance.stockstar.com/SS2015122200002267.shtml

［6］地方債務(wù)透明度亟須提高_(dá)新浪新聞［DB/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2014-07-02/111430456732.shtml

［7］張靜.破解地方融資困境財政部推PPP模式［N］.企業(yè)家日報，2014-02-10.

［8］田程立.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及控制研究［J］.合肥：安徽大學(xué)，2014.

［責(zé)任編輯：耿傳輝］

Local Government Debt Risk Prevention Strategy in Jilin Province

YANG Xiao-dan1，2
（1.Jilin Province Science Technology and Finance Research Center，Changchun 130028，China；2.Science Research Office，Changchun FinanceCollege，Changchun 130028，China）

With the outbreak and conduction of government debt risk may have affected the country and the world economy，affect the healthy operation.Government debt risk has become one of the important factors that threaten global economic stability and development.China's government debt risk mainly reflects in the local government debt risk.Although Jilin province local government debt is still in a reasonable interval，the overall risk control，but the mismatch of debt and concealment is increasing continuously，can induce all kinds of risk which cannot be ignored.Jilin province should strengthen the functions of government services，draw the boundaries of the market，increase the transparency of local debt，control the scale of debt，strengthen the construction of financial resources，expand financing channels，and establish a risk warning system of science.The system effectively prevents and control the risk of local government debt caused.

Jilin Province；local government debt；risk cause；risk classification；prevention strategy

F810.5

A

2016-06-28

1671-6671（2016）05-0022-04

長春金融高等專科學(xué)?？蒲匈Y助項目（2015JD005）

楊曉丹（1975-），女，吉林長春人，長春金融高等?？茖W(xué)校科研處副編審。