●沈宏益

關(guān)于“三公”消費治理新思路的探討

●沈宏益

目前“三公”消費問題已經(jīng)引起社會廣泛關(guān)注與強(qiáng)烈質(zhì)疑，它是當(dāng)前整頓財經(jīng)紀(jì)律和維護(hù)財經(jīng)秩序亟待解決的問題之一。產(chǎn)權(quán)理論釋義對于治理“三公”消費問題具有積極作用，本文結(jié)合當(dāng)前“三公”消費的現(xiàn)狀、問題等提出治理思路，以供實際工作參考。

產(chǎn)權(quán)理論 “三公”消費 治理對策

“三公”消費指公款旅游、公務(wù)用車、公務(wù)接待等產(chǎn)生的開支，它是當(dāng)前整頓財經(jīng)紀(jì)律和維護(hù)財經(jīng)秩序亟待解決的問題之一，已經(jīng)引起了社會的廣泛關(guān)注，各級黨委、政府曾在治理“三公”消費等方面采取了一定舉措，但是成效不顯著，仍存在屢查屢犯和不能徹底根除等問題。2012年國務(wù)院下發(fā)了《機(jī)關(guān)事務(wù)管理條例》，即在全國開展新一輪“三公”經(jīng)費管理改革。在此，我們有必要立足產(chǎn)權(quán)視角來探討“三公”消費治理問題。

一、產(chǎn)權(quán)理論釋義及對“三公”消費治理的現(xiàn)實意義

產(chǎn)權(quán)指財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等，它是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)一般具有經(jīng)濟(jì)實體性、使用獨立性和獲取收益性等特點。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)賦予具有資源配置效應(yīng)，當(dāng)產(chǎn)權(quán)配置有效時可以提升資源效率，一個清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系可以更好地解決資源配置中“外部不經(jīng)濟(jì)性”等問題，它是通過產(chǎn)權(quán)制度安排來促使人們完成一定經(jīng)濟(jì)行為并達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)活動良性運轉(zhuǎn)。因此，產(chǎn)權(quán)理論對于解決和治理當(dāng)前“三公”消費問題具有積極作用。

1、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，節(jié)約財政資金。

通過產(chǎn)權(quán)界定和制度安排，能夠明確“三公”經(jīng)費的所有權(quán)和使用權(quán)性質(zhì)，彌補(bǔ)其在管理和使用過程中各方面缺陷，減少財政資金閑置和浪費現(xiàn)象，并將有限財政資金用于更需要的地方以發(fā)揮更大效用，從而實現(xiàn)資源合理享用與科學(xué)利用。

2、強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，實現(xiàn)公平分配。

通過產(chǎn)權(quán)界定和制度安排，實現(xiàn)了“三公”經(jīng)費的公益性質(zhì)，有助于減少和降低“三公”經(jīng)費私人占用和過度揮霍等現(xiàn)實不公問題，做到資源公平享用與合理支配使用，有助于建立良好的社會分配關(guān)系和社會公平目標(biāo)。

3、發(fā)揮產(chǎn)權(quán)職能，提升社會效益。

產(chǎn)權(quán)制度安排是以提升社會效益為原則，它需要充分發(fā)揮“三公”經(jīng)費的使用權(quán)職能性質(zhì)，有助于調(diào)動和增強(qiáng)政府公職人員的服務(wù)意識與工作責(zé)任感，弱化其長期根深蒂固的權(quán)力行為及不良做法，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

二、“三公”消費問題分析

（一）“三公”消費存在問題

1、公車配備和使用失控。公車改革前，公務(wù)用車基本是按配編管理，實行“按需配給、依人使用”的原則運行，這種管理制度存在很大弊端。第一，超編超標(biāo)配車現(xiàn)象嚴(yán)重，對于公車配備雖然有相關(guān)制度規(guī)定，但大多數(shù)單位是按照領(lǐng)導(dǎo)人頭數(shù)配置，且遵從購車限定中的“上限”標(biāo)準(zhǔn)，使得公車配備和管理制度“失靈”；第二，用車無計劃，公車使用成本高。據(jù)財政部官方網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012-2014年來中央本級“三公”經(jīng)費中公務(wù)用車購置及運行費平均為41.27億元，每輛公務(wù)車的年維修費和燃油費約在5-8萬元，個別甚至高達(dá)10萬元以上，其使用成本過高，不乏單位借助公車購置和運行費來轉(zhuǎn)移報銷一些不合理、不合法的開支等，其為公車管理和使用帶來很大隱患；第三，公車私用現(xiàn)象嚴(yán)重，在公車管理和使用過程中存在“順路搭車”、“繞路辦事”和“人情用車”等現(xiàn)象，使既定的公車管理制度難以發(fā)揮實效。

2、公務(wù)接待虛實不分。近年來，公務(wù)接待費用迅猛增長，如2014年中央行政、事業(yè)和其他單位用當(dāng)年財政撥款開支的公務(wù)接待費高達(dá)14.72億元，比上年增長1.42%，除了正常物價上漲因素外，更多的是接待規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)在不斷提升，其中不乏一些大吃大喝等行為發(fā)生，具體表現(xiàn)在：一是公款吃喝無“憂慮”，“即使財政再窮、老百姓再苦、單位經(jīng)費再困難，也一定要把接待工作做好”已經(jīng)成為一些地方官員和部門單位爭取上級各種“援助”的經(jīng)驗做法；二是公款吃喝名目多，當(dāng)上級部門派人來檢查或指導(dǎo)工作時，一定要以吃喝敬獻(xiàn)誠意，到上級單位爭取資金或請示匯報工作時需要以吃喝表示謝意，外出考察學(xué)習(xí)時需要以吃喝顯現(xiàn)友誼，當(dāng)兄弟單位前來“學(xué)習(xí)取經(jīng)”時需要以吃喝盡地主之誼，其他諸如接風(fēng)宴、慶典酒、送別席、會議餐等更是“家常便飯”，“應(yīng)”吃盡吃，樣樣齊全，不足以為怪。

3、公費旅游屢禁不止。據(jù)財政部官方網(wǎng)站統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年中央行政、事業(yè)和其他單位用當(dāng)年財政撥款開支的出國(境)經(jīng)費為19.77億元，比上年增長8.50%。雖然國家三令五申嚴(yán)厲查處公費出國（境）旅游等問題，但是存在“上有政策、下有對策”等不良做法，至今仍有一些單位無視國家財經(jīng)法規(guī)，我行我素、頂風(fēng)作案，明目張膽地利用公用經(jīng)費出國（境）旅游等，多是借助一些無實際內(nèi)容或是價值意義不大的會議進(jìn)行外出考察，其形式和內(nèi)容多樣，故意繞開旅游線路分批、分散活動，但是公費旅游的性質(zhì)沒有發(fā)生徹底改變，甚至一些腐敗官員趁機(jī)轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或是畏罪潛逃，給國家和人民帶來重大財產(chǎn)損失。目前該犯罪幾率呈倒金字塔形，即中央機(jī)關(guān)居多、省級次之、市縣較少。

（二）原因分析

1、思想認(rèn)識誤區(qū)，產(chǎn)權(quán)設(shè)定不科學(xué)?！叭毕M問題突出的主要原因是有相當(dāng)一部分公職人員法制觀念淡薄，特權(quán)意識根深蒂固，對公車私用、公款吃喝、公費旅游等問題嚴(yán)重性認(rèn)識不足，認(rèn)為公用經(jīng)費只要沒有落入自己腰包，吃了喝了都無關(guān)緊要，存在“不貪不占，吃喝無罪”等錯誤思想傾向，其根源主要歸于對“三公”經(jīng)費的“所有權(quán)”與“使用權(quán)”性質(zhì)認(rèn)識不足。按照產(chǎn)權(quán)理論解釋，對于所擁有資源因其產(chǎn)權(quán)設(shè)定不同會出現(xiàn)不同的交易行為或經(jīng)濟(jì)動機(jī)，“三公”經(jīng)費因其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)設(shè)定為“公有”，以經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人利己假設(shè)”原理要求，每一個行為主體都會對該部分資源享有共享權(quán)，其不可避免地會出現(xiàn)先占性、獨占性而無節(jié)制地使用和消耗這部分資源，直至該部分資源被消耗殆盡而出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，這是導(dǎo)致當(dāng)前“三公”消費過高的主要原因之一。

2、管理體制失效，治理措施不得力?！叭毕M的受益群體主要是單位領(lǐng)導(dǎo)階層，他們同時又是公用經(jīng)費的管理者，這種管理體制設(shè)置本身就存在局限性，作為主要受益群體的單位管理層或領(lǐng)導(dǎo)者所制定出的政策或制度一般很難觸及其切身利益，或是過于籠統(tǒng)缺乏實際可操作性，或是蜻蜓點水缺乏現(xiàn)實震懾力，很難真正產(chǎn)生約束作用。以公務(wù)接待為例，雖然制定有嚴(yán)格的接待標(biāo)準(zhǔn)及陪餐要求，但大多數(shù)情況下是領(lǐng)導(dǎo)干部在搞接待和陪吃喝，其被接待人員也大多是上級領(lǐng)導(dǎo)或部門業(yè)務(wù)主管，一般為了面子不會過于節(jié)儉或限制人員陪餐，而將接待工作作為向上級領(lǐng)導(dǎo)和部門“套關(guān)系”的好機(jī)會，變相提高接待標(biāo)準(zhǔn)或是變換門路來搞好接待服務(wù)工作，唯恐有落后于他人之處，對于廣大群眾而言只有監(jiān)督權(quán)沒有管理權(quán)，其監(jiān)督權(quán)也難以發(fā)揮實效作用，這種管理體制也導(dǎo)致了“三公”消費治理不力。

3、預(yù)算約束不強(qiáng)，財務(wù)監(jiān)控?zé)o實效。從“三公”消費預(yù)算約束來看，一是“三公”消費資金來源多、分布廣、用途散，很難真正查清其何從何去，使得該部分資金具有很大的隱蔽性和難控性，導(dǎo)致“三公”消費有機(jī)可乘；二是“三公”消費沒有數(shù)據(jù)“高壓線”，雖然在公車使用、公務(wù)接待和出國（境）考察學(xué)習(xí)等方面有預(yù)算約束，但在實際執(zhí)行過程中卻流于形式，超支了一般以追加預(yù)算彌補(bǔ)了結(jié)，使得“三公”消費沒有后顧之憂；三是“三公”消費財務(wù)監(jiān)管不到位，單位財務(wù)報賬對于所發(fā)現(xiàn)的“三公”消費問題一般只是作退回處理而不追究責(zé)任或僅作相應(yīng)處罰，這使得“三公”消費肆無忌憚、無所顧忌。

4、監(jiān)督執(zhí)行不力，消費歪風(fēng)有恃無恐?！叭毕M屬于“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太虛、內(nèi)部監(jiān)督太弱、社會監(jiān)督無從插手”等窘境狀態(tài)，究其根源主要是“三公”消費的受益者同時具有經(jīng)費管理者和問題查處者等多重身份，很難真正發(fā)揮其實際效應(yīng)作用。在單位中“三公”消費權(quán)大多是集中在領(lǐng)導(dǎo)干部手中，一般容易形成“上級不愿查、同級不便查、下級不好查、外界沒法查”等監(jiān)管不力現(xiàn)狀，即使查出了問題也是大事化小、小事化了、草率應(yīng)付、倉促了事，整個監(jiān)督和管理工作僅停留在表層，很難真正產(chǎn)生威力與震懾力，這種監(jiān)管不到位和監(jiān)督執(zhí)行不力等現(xiàn)實問題，使得“三公”消費有恃無恐、肆意放縱，這是導(dǎo)致當(dāng)前“三公”消費猖獗的一個主要原因。

三、產(chǎn)權(quán)理論視角下“三公”消費治理思路

（一）正確認(rèn)識“三公”經(jīng)費的所有權(quán)與使用權(quán)

“三公”經(jīng)費屬于單位公用經(jīng)費，其所有權(quán)具有“公益”性質(zhì)，履行“三公”經(jīng)費的使用權(quán)是以服務(wù)和服從所有權(quán)“公益”性質(zhì)為前提，不得帶有任何先占性、獨占性和排他性。一是改變認(rèn)識源頭，加強(qiáng)廉政教育，讓各級公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部能夠清晰地認(rèn)識到不合理“三公”消費的危害性，時刻做到警鐘長鳴、清正廉潔；二是強(qiáng)化誠信檔案建設(shè)，加強(qiáng)廉政服務(wù)工作，對各級公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部要建立公用經(jīng)費管理和使用誠信檔案記錄，使其做到全面向社會公開和廣泛接受群眾監(jiān)督，幫助他們從內(nèi)心樹立和增強(qiáng)人民公仆意識；三是營造良好社會風(fēng)氣，共同抵制“三公”消費，讓每一個社會成員自覺抵制各種消費歪風(fēng)和誘惑，共同維護(hù)社會公眾利益，樹立良好的行風(fēng)與作風(fēng)，做到發(fā)現(xiàn)問題，立即舉報和查處問題。

（二）正確處理“三公”經(jīng)費的所有權(quán)與使用權(quán)

按照產(chǎn)權(quán)理論解釋，可以通過合理的產(chǎn)權(quán)制度安排來提高“三公”經(jīng)費公益性質(zhì)和使用效率，一是讓全體成員參與“三公”經(jīng)費管理，實行集體討論與專家論證等相結(jié)合的辦法報批審核“三公”經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)和使用范圍；二是探討和完善公務(wù)卡賬戶管理辦法，由財政部門直接分批、分期撥入經(jīng)費到各業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員“公務(wù)卡”賬戶中，由其根據(jù)工作性質(zhì)和業(yè)務(wù)需要進(jìn)行科學(xué)管理與合理支配；三是試行“所有權(quán)”與“使用權(quán)”相分離做法，即在保質(zhì)保量完成既定目標(biāo)和任務(wù)前提下實行“三公”經(jīng)費留成獎勵，以調(diào)動具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的工作積極性、主動性和責(zé)任性，做到勤儉節(jié)約和實現(xiàn)“三公”經(jīng)費管理的科學(xué)性、合理性與效率性。

（三）正確行使“三公”經(jīng)費的所有權(quán)與使用權(quán)

“三公”經(jīng)費的所有權(quán)與使用權(quán)相輔相成、相互統(tǒng)一，所有權(quán)的公益性質(zhì)需要通過使用權(quán)的正確行使來實現(xiàn)，使用權(quán)的良好發(fā)揮需要得到所有權(quán)的保障。一是堅決維護(hù)好“三公”經(jīng)費所有權(quán)的“公益”性質(zhì)，建立預(yù)算硬約束機(jī)制，做到各項預(yù)算支出“公開、透明”，實行“超支不補(bǔ)、結(jié)余留成”的預(yù)算管理體制，強(qiáng)化預(yù)算制度的“剛性”執(zhí)行，旨在從源頭上控制“三公”消費支出；二是改革“三公”消費管理辦法，強(qiáng)化國庫集中支付、政府采購和公務(wù)卡結(jié)算等制度管理，加強(qiáng)使用權(quán)履行過程中各項監(jiān)督與管理工作，做到消費過程全面公開，使得“三公”消費無機(jī)可乘、合法合規(guī)、有據(jù)可循；三是完善財務(wù)監(jiān)控機(jī)制，建立財務(wù)監(jiān)控與審計監(jiān)督相互補(bǔ)充的內(nèi)外監(jiān)控“合力”機(jī)制，做到“早發(fā)現(xiàn)、早查處、早治理”，使“三公”消費治理工作能夠常態(tài)化和長效化?！?/p>

（本文受公安海警學(xué)院研究中心基金項目“中國海警后勤保障體系建設(shè)研究”的資助）

（作者單位：公安海警學(xué)院后勤管理系）

1.劉志國，孟繁星.2012.我國三公經(jīng)費公開問題淺析[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì),7。

2.王唯陽.2013.中國政府三公經(jīng)費公開的現(xiàn)狀、問題及對策[J].經(jīng)營管理者,21。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）