鄭穎瑜

社區(qū)自治視角下的業(yè)委會(huì)成立困境研究

鄭穎瑜

中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制改革引起基層社會(huì)的巨變，要求社會(huì)治理模式向社區(qū)自治轉(zhuǎn)變，而業(yè)委會(huì)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的重要機(jī)制。業(yè)委會(huì)在中國經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，成立的比率仍然很低。業(yè)委會(huì)成立過程中面臨著法律制度的束縛、其他社區(qū)治理主體的阻礙、業(yè)主缺乏自治精神等困境，需要從完善法律制度、明確社區(qū)治理主體的責(zé)權(quán)關(guān)系、培育業(yè)主自治精神等方面著手，化解成立業(yè)委會(huì)過程中的困境，從而推動(dòng)社區(qū)自治的深入發(fā)展。

社區(qū)自治；業(yè)委會(huì)；困境

[作 者]鄭穎瑜，廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院講師。

一、社區(qū)自治與業(yè)委會(huì)的發(fā)展

（一）社區(qū)自治的理念

20世紀(jì)90年代，中國開啟市場經(jīng)濟(jì)體制改革的新時(shí)代，由此也掀起住房商品化的浪潮。短短二十年的時(shí)間內(nèi)，市民住所實(shí)現(xiàn)了從“單位房”到“商品房”的轉(zhuǎn)變，市民的身份逐步從“單位人”到“社會(huì)人”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，社會(huì)的治理也從以“單位”為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)為以“社區(qū)”為基礎(chǔ)。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制改革引起基層社會(huì)的巨變，要求社會(huì)的治理模式實(shí)現(xiàn)革新。社區(qū)自治理念正是在這樣的社會(huì)背景之下應(yīng)運(yùn)而生的。社區(qū)自治指的是“脫離強(qiáng)制性干預(yù)的外部力量，社區(qū)內(nèi)各利益主體通過民主協(xié)商的方式來處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)呈現(xiàn)出自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的發(fā)展?fàn)顟B(tài)”[1]。

（二）業(yè)委會(huì)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的重要機(jī)制

社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)，有賴于社區(qū)居民的自覺合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，而社區(qū)居民進(jìn)行合作和協(xié)商需要一個(gè)具體的機(jī)制來進(jìn)行整合。目前廣大城市社區(qū)主要是通過召開業(yè)主大會(huì)的方式，選舉成立業(yè)主委員會(huì)作為一個(gè)“準(zhǔn)代議機(jī)構(gòu)”來執(zhí)行全體業(yè)主的決議。業(yè)主委員會(huì)簡稱業(yè)委會(huì)，是廣大社區(qū)的居民在探尋社區(qū)自治的道路上進(jìn)行的機(jī)制創(chuàng)新。

大量的實(shí)證調(diào)查業(yè)已證明業(yè)委會(huì)對于社區(qū)自治的發(fā)展能夠提供積極的作用。有研究者對上海一個(gè)居民區(qū)中所有業(yè)委會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行長達(dá)8年的深入跟蹤調(diào)研，調(diào)查結(jié)果顯示，“業(yè)委會(huì)的建立和發(fā)展，能夠?yàn)樯鐓^(qū)居民參與社區(qū)治理提供一個(gè)正式的渠道，構(gòu)建常態(tài)的社會(huì)合作平臺；能夠有效地促進(jìn)基層治理；能夠促使社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)從一元集權(quán)向多元分散轉(zhuǎn)變”[2]。當(dāng)代治理研究權(quán)威帕特南認(rèn)為市民組織是促進(jìn)民主制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)和基層善治的主要?jiǎng)恿?，它們不但具有為個(gè)體成員提供參與“互動(dòng)機(jī)會(huì)和灌輸合作習(xí)慣”團(tuán)結(jié)意識及公共精神的內(nèi)部效應(yīng)，而且其形成的密集社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以增強(qiáng)市民群體的利益表達(dá)和聚合能力，從而對更大范圍的政體具有外部影響，因此能夠促進(jìn)基層治理。無論是從實(shí)踐還是理論的層面來看，業(yè)委會(huì)對于推動(dòng)社區(qū)自治的發(fā)展具有積極的作用，因此，多數(shù)城市社區(qū)都積極加入成立業(yè)委會(huì)的隊(duì)伍當(dāng)中。

（三）成立業(yè)委會(huì)的現(xiàn)狀

實(shí)際上，在全國范圍內(nèi)成立業(yè)委會(huì)的現(xiàn)狀并不樂觀。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國業(yè)委會(huì)成立的比例大約30%。目前業(yè)委會(huì)成立比例最高的城市是上海，高達(dá)80%。而中國其他一線城市，包括北京、廣州、深圳、杭州，成立業(yè)主委員會(huì)的比例都在10%～30%。

從社區(qū)自治的視角來看，成立業(yè)委會(huì)有利于促進(jìn)基層治理，各個(gè)城市社區(qū)也熱衷于籌備建立業(yè)委會(huì)的工作。然而實(shí)際的情況卻是經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，業(yè)委會(huì)仍然處于成立難的困境當(dāng)中。目前學(xué)界關(guān)于業(yè)主委員會(huì)的研究重點(diǎn)主要是放在其運(yùn)作機(jī)制的完善、與其他基層治理主體的關(guān)系研究、業(yè)委會(huì)功能異化及其監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新等方面，無論是哪一個(gè)研究方向，都是建立在業(yè)委會(huì)已經(jīng)成立的前提之下，而對更為基礎(chǔ)的問題——解決業(yè)主委員會(huì)成立的困境，則缺乏深入的調(diào)查分析。

二、成立業(yè)委會(huì)面臨的困境

目前，社區(qū)召開業(yè)主大會(huì)難、成立業(yè)委會(huì)難的問題是一個(gè)普遍存在的問題。通過實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，成立業(yè)委會(huì)面臨的困境主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）現(xiàn)行法律制度的束縛

目前，成立業(yè)委會(huì)的法律制度依據(jù)主要是2003年國務(wù)院頒布的《物業(yè)管理?xiàng)l例》和2007年開始實(shí)施的《物權(quán)法》，以及各個(gè)不同的地區(qū)依據(jù)國家的法律制度所制定的地區(qū)性物業(yè)管理?xiàng)l例。這些現(xiàn)行的法律制度為業(yè)委會(huì)的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)提供了法理依據(jù)和規(guī)則指導(dǎo)，但是其中的一些要求與社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)相去甚遠(yuǎn)。

首先，成立業(yè)委會(huì)“雙過半”原則的門檻過高，已經(jīng)成為限制業(yè)委會(huì)成立的重要制度因素?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》的第十二條規(guī)定“業(yè)主大會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加”[3]。這一規(guī)定簡稱“雙過半”原則。而現(xiàn)實(shí)情況是多數(shù)社區(qū)很長時(shí)間入住率達(dá)不到50%，導(dǎo)致很多社區(qū)在建成很長一段時(shí)間內(nèi)處于沒有業(yè)委會(huì)的狀態(tài)。

其次，業(yè)委會(huì)的法律地位不明確，影響業(yè)委會(huì)的發(fā)展。2007年頒布的《物權(quán)法》雖然明確了業(yè)委會(huì)在特殊條件下有作為訴訟主體的資格，但對其是否具有民事主體的資格問題仍無界定。因此，一旦物業(yè)公司發(fā)生侵害業(yè)主合法權(quán)益的行為，業(yè)委會(huì)能夠發(fā)揮的作用就十分有限。2007年修訂后的《物業(yè)管理?xiàng)l例》提出“業(yè)主委員會(huì)執(zhí)行業(yè)主大會(huì)的決定事項(xiàng)”，這一說法回避了關(guān)于業(yè)委會(huì)只是“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的界定，但是對其法律地位仍未作出明確的規(guī)定。業(yè)委會(huì)法律地位不明確，影響其在社區(qū)自治當(dāng)中發(fā)揮維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的效能，從而影響廣大業(yè)主對于籌建業(yè)委會(huì)的熱情。

（二）其他社區(qū)治理主體的阻礙

當(dāng)前，社區(qū)治理的主體主要包括基層（準(zhǔn)）政府組織、物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)三個(gè)方面。在社區(qū)治理的大多數(shù)實(shí)踐當(dāng)中，各個(gè)治理主體不但沒有形成合力共同推進(jìn)社區(qū)治理，基層（準(zhǔn)）政府組織和物業(yè)公司還給業(yè)委會(huì)的成立設(shè)置各種障礙。

在傳統(tǒng)的社區(qū)治理體制當(dāng)中，強(qiáng)調(diào)的是政府對社區(qū)自上而下的管理，這種政府對社區(qū)的管理主要是通過居委會(huì)、街道辦事處這些準(zhǔn)政府組織來實(shí)施。業(yè)主委員會(huì)的出現(xiàn)，打破了政府自上而下對社區(qū)進(jìn)行管理的傳統(tǒng)方式，要求在社區(qū)實(shí)現(xiàn)多元主體治理的新機(jī)制，基層（準(zhǔn)）政府組織感到自身的權(quán)威受到威脅。其次，業(yè)委會(huì)的成立通常伴隨著維權(quán)行為的發(fā)生，而業(yè)主維權(quán)的過程當(dāng)中有時(shí)會(huì)引發(fā)激烈的沖突，大大增加基層政府的工作量，影響其政績考核和基層政府工作人員的仕途。再次，房地產(chǎn)業(yè)和物業(yè)管理公司還牽涉?zhèn)€別政府工作人員的腐敗問題，推動(dòng)社區(qū)自治和成立業(yè)主委員會(huì)直接觸動(dòng)部分人員的腐敗利益。正是基于以上理由，許多基層（準(zhǔn)）政府組織對于社區(qū)成立業(yè)委會(huì)的態(tài)度冷淡甚至橫加阻撓。一是基層（準(zhǔn)）政府組織不作為?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定“同一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，應(yīng)當(dāng)在物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門的指導(dǎo)下成立業(yè)主大會(huì)，并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)”[3]，但現(xiàn)實(shí)中許多新建小區(qū)，并沒有政府相關(guān)部門的指導(dǎo)、牽頭。二是基層（準(zhǔn)）政府組織亂作為。部分地區(qū)居委會(huì)在審查居民代表資格的環(huán)節(jié)反復(fù)糾結(jié)，或者是將簡單的辦事程序復(fù)雜化，增加業(yè)委會(huì)成立的難度。

物業(yè)公司與開發(fā)商聯(lián)合阻礙業(yè)委會(huì)的成立成為普遍現(xiàn)象。物業(yè)公司本來應(yīng)當(dāng)是業(yè)主通過市場選擇，訂立契約聘請的社區(qū)“管家”，是業(yè)主自愿將社區(qū)的“物業(yè)管理權(quán)”通過契約的形式讓渡給物業(yè)公司。而實(shí)際上，全國70%的社區(qū)物業(yè)公司都是由開發(fā)商指定其名下的物業(yè)子公司直接管理社區(qū)的物業(yè)，業(yè)主選擇物業(yè)公司的權(quán)利形同虛設(shè)。長期以來，開發(fā)商與物業(yè)公司聯(lián)合在一起，不僅掌握了社區(qū)的“物業(yè)管理權(quán)”，還將其勢力不斷擴(kuò)張到社區(qū)事務(wù)的方方面面，從社區(qū)的“管家”變成社區(qū)的“主人”，隨意侵害和剝奪業(yè)主的合法權(quán)益。由于業(yè)委會(huì)的出現(xiàn)會(huì)對開發(fā)商和物業(yè)公司的既得利益造成潛在的威脅，多數(shù)開發(fā)商和物業(yè)公司對于業(yè)委會(huì)存在顧忌，甚至直接使用各種手段阻礙其成立，主要的方式表現(xiàn)為拒絕提供業(yè)主清冊、社區(qū)建筑規(guī)劃圖等必要材料；聯(lián)合居委會(huì)、街道辦事處工作人員給業(yè)主委員會(huì)的成立設(shè)置各種門檻；散布謠言離間業(yè)主，瓦解業(yè)主對于業(yè)主委員會(huì)籌備小組的信任，使得選舉投票無法進(jìn)行；直接拆除業(yè)主委員會(huì)籌備小組張貼的橫幅、設(shè)置的帳篷等設(shè)施，威脅恐嚇籌備小組人員等。

（三）業(yè)主缺乏自治精神

發(fā)揮社區(qū)自治的效能離不開廣大業(yè)主的積極參與，而在社區(qū)自治的實(shí)踐當(dāng)中，業(yè)主群體尚未培育成熟的自治精神，對社區(qū)公共事務(wù)的參與程度不高。業(yè)主自治精神的缺乏，首先是由于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的住房分配制度的影響。在進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)體制改革之前，中國很長時(shí)間實(shí)行福利性住房分配制度，住房的產(chǎn)權(quán)和公共事務(wù)的管理權(quán)歸屬于國家，這就造成社區(qū)居民長期以來缺乏對社區(qū)公共事務(wù)的參與和管理，造成自治精神的缺失。其次，業(yè)主自治精神的缺失是由于對社區(qū)自治模式缺乏正確的了解。社區(qū)自治的基礎(chǔ)在于社區(qū)居民對于社區(qū)公共事務(wù)的廣泛參與，并強(qiáng)調(diào)多中心的社區(qū)治理主體通過協(xié)商合作的途徑共同參與社區(qū)事務(wù)的管理。因此，居委會(huì)、街道辦事處這些準(zhǔn)政府組織和業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司作為社區(qū)治理的主體，其地位是平等的。但是廣大業(yè)主仍然受到“官本位”觀念的深刻影響，凡事依賴政府進(jìn)行管理，缺乏對自身主體地位的認(rèn)識。再次，業(yè)主自治精神的缺失是由于對代表自己權(quán)益的自治組織產(chǎn)生了認(rèn)知偏差。部分業(yè)主認(rèn)為業(yè)委會(huì)與街道辦事處、居民委員會(huì)這些準(zhǔn)政府組織沒什么差別，都是政府進(jìn)行行政管理的一種手段，因此缺乏參與的熱情和興趣。

三、破解業(yè)委會(huì)成立難的對策研究

（一）建立健全相關(guān)法律制度，給成立業(yè)委會(huì)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障

在一項(xiàng)針對廣州業(yè)委會(huì)發(fā)展的研究當(dāng)中顯示，抽樣調(diào)查的69個(gè)商品房社區(qū)當(dāng)中有71%的業(yè)委會(huì)是成立于2008之后。2008年之后廣州業(yè)委會(huì)成立呈大幅度增長的態(tài)勢，和2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國物權(quán)法》有重大的關(guān)系[4]。這在一定程度上證實(shí)了健全的法律制度體系是業(yè)委會(huì)建設(shè)的重要保障。推動(dòng)業(yè)委會(huì)的建設(shè)，需要進(jìn)一步建立健全相關(guān)的法律制度。

首先，從制度設(shè)計(jì)層面放寬對于成立業(yè)委會(huì)的條件限制。例如，根據(jù)商品房社區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，將召開業(yè)主大會(huì)的“雙過半”要求改為“占已交付使用物業(yè)業(yè)主總數(shù)20%以上的業(yè)主聯(lián)名就可以向街道辦事處、居委會(huì)提出成立業(yè)主大會(huì)”。同時(shí)，業(yè)主大會(huì)投票選舉業(yè)主委員會(huì)的程序和規(guī)則可以適當(dāng)簡化，降低籌建業(yè)委會(huì)的時(shí)間成本和物質(zhì)成本，并可以創(chuàng)新選舉方式可考慮采用使用電子投票系統(tǒng)進(jìn)行投票表決的方式來進(jìn)行選舉等。

其次，通過完善立法賦予業(yè)委會(huì)法人資格。業(yè)委會(huì)的法律地位模糊，影響其在社區(qū)自治當(dāng)中發(fā)揮主體作用，尤其是在業(yè)主維權(quán)的案例當(dāng)中，由于業(yè)委會(huì)沒有法人資格，沒有資格參與訴訟，從而導(dǎo)致業(yè)主維權(quán)舉步維艱的情況時(shí)有發(fā)生。依法賦予業(yè)委會(huì)法人資格，有利于發(fā)揮業(yè)委會(huì)在維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益當(dāng)中的積極作用，從而提升廣大業(yè)主對于籌建業(yè)委會(huì)的積極性。例如，2013年溫州市開辟了改革創(chuàng)新之路，由民政局批準(zhǔn)7個(gè)業(yè)委會(huì)具備法人資格。2015年10月，溫州嘉鴻花園業(yè)委會(huì)作為訴訟主體狀告開發(fā)商侵權(quán)，開啟了業(yè)委會(huì)具備訴訟主體資格的新案例。在未來，通過立法的形式確定業(yè)委會(huì)的法人資格也許會(huì)成為大趨勢。

（二）明確社區(qū)其他治理主體的責(zé)權(quán)，減少成立業(yè)委會(huì)的外部阻力

參與社區(qū)治理的各個(gè)主體之間矛盾的根源是責(zé)權(quán)錯(cuò)位。政府（準(zhǔn)）組織利用其在政治上的強(qiáng)勢地位屢屢侵犯業(yè)主的私權(quán)，物業(yè)公司利用其在經(jīng)濟(jì)上和專業(yè)信息上的強(qiáng)勢地位損害業(yè)主的合法權(quán)益，從而導(dǎo)致社區(qū)中的沖突加劇?；膺@些沖突的途徑在于明確社區(qū)治理各個(gè)主體的責(zé)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)由業(yè)主、政府（準(zhǔn)）組織、物業(yè)公司以平等的地位共同參與社區(qū)自治的和諧局面。

首先，居委會(huì)、街道辦事處等基層自治組織應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，將工作的重點(diǎn)從執(zhí)行基層政府的各項(xiàng)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極行使基層自治的管理權(quán)，回歸其組織本質(zhì)。居委會(huì)、街道辦事處等基層自治組織應(yīng)當(dāng)樹立起自治與服務(wù)的理念，把維護(hù)好社區(qū)居民的合法權(quán)益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把居民的滿意程度作為檢驗(yàn)工作成效的首要標(biāo)準(zhǔn)。在居委會(huì)、街道辦事處與業(yè)委會(huì)的關(guān)系方面，法律規(guī)定居委會(huì)、街道辦事處對于業(yè)委會(huì)的成立有指導(dǎo)的義務(wù)，這里的“指導(dǎo)”是一種在社區(qū)自治當(dāng)中的合作關(guān)系的體現(xiàn)，而非上下級的關(guān)系。因此，居委會(huì)、街道辦事處應(yīng)當(dāng)正確理解法律的精神，指導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)的成立，而非過度干預(yù)業(yè)委會(huì)的籌備工作。

其次，物業(yè)公司管理的范圍應(yīng)當(dāng)是社區(qū)物業(yè)管理區(qū)域的物業(yè)，其物業(yè)管理權(quán)是來自于廣大業(yè)主的授權(quán)，而授權(quán)的方式應(yīng)當(dāng)是通過業(yè)主與物業(yè)公司簽訂契約的方式。實(shí)際上，前期物業(yè)管理由開發(fā)商指定物業(yè)公司已經(jīng)成為一種普遍的現(xiàn)象，因此，物業(yè)公司服從于開發(fā)商的要求而不是為業(yè)主服務(wù)就不足為奇。改變這種狀況的途徑在于打破開發(fā)商對于物業(yè)公司選擇的壟斷地位，通過立法的方式推行開發(fā)商與物業(yè)管理相分離的制度。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)讓物業(yè)公司的選擇回歸市場，通過公開招標(biāo)的方式來選擇服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良的物業(yè)公司。

（三）解放思想，培育廣大業(yè)主的自治精神

增強(qiáng)業(yè)主之間的情感交流和相互信任，是培育業(yè)主自治精神的前提。社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》當(dāng)中分析了傳統(tǒng)的中國社會(huì)信任基礎(chǔ)是來自于血緣關(guān)系，人們的溝通和合作是在以血緣關(guān)系為延伸的村莊上開展的。而社會(huì)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致人們的關(guān)系由血緣結(jié)合變?yōu)榈鼐壗Y(jié)合，傳統(tǒng)社會(huì)當(dāng)中的信任基礎(chǔ)逐漸瓦解[5]。在地緣結(jié)合的新型社會(huì)關(guān)系當(dāng)中，業(yè)主之間要建立起新的信任機(jī)制，才能讓業(yè)主間的合作進(jìn)行下去。增強(qiáng)業(yè)主之間的情感交流與相互信任，可以通過開展一些富有人情味的社區(qū)活動(dòng)。如由熱心業(yè)主舉辦百家宴，由家長組織兒童開展親子活動(dòng)等，讓社區(qū)的業(yè)主熟識起來，進(jìn)而培育業(yè)主參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性。

引導(dǎo)業(yè)主關(guān)注和參與社區(qū)公共事務(wù)，是培育業(yè)主自治精神的有效途徑。廣州市雅景苑小區(qū)的業(yè)主表示，善于利用小區(qū)關(guān)乎民生的“大事件”來引導(dǎo)全體業(yè)主積極關(guān)注小區(qū)的公共事務(wù)，能夠讓業(yè)主逐漸形成積極參與社區(qū)自治的理念。雅景苑小區(qū)曾經(jīng)發(fā)生開發(fā)商經(jīng)營燒烤店導(dǎo)致油煙污染的事件，引起業(yè)主的共同反對，業(yè)委會(huì)因此組織召開業(yè)主大會(huì)討論小區(qū)的環(huán)保問題、公共收益問題、停車場問題等涉及業(yè)主切身利益的事情，并引導(dǎo)業(yè)主積極關(guān)注參與更多的小區(qū)公共事務(wù)管理，使得業(yè)主意識到參與社區(qū)公共事務(wù)也是維護(hù)自身權(quán)益的需要。[本文系廣西民族大學(xué)相思湖學(xué)院2015年院級一般科研項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：2015YJYB13）階段性成果]

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