張龍

湖北省深化預(yù)算績效管理改革的問題及建議

張龍

一、湖北省預(yù)算績效管理改革情況

近年來，根據(jù)財(cái)政部和省委、省政府工作部署，湖北省全面推進(jìn)預(yù)算績效管理改革，積極探索建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

（一）建立健全預(yù)算績效管理制度體系

加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度建設(shè)，初步建立起較完善的預(yù)算績效管理制度體系。省政府印發(fā)了《省人民政府關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》、《關(guān)于省級財(cái)政部分專項(xiàng)資金試行競爭性分配改革的意見》，從政府層面推動全省預(yù)算績效管理工作的深入開展。省財(cái)政廳先后制定了《湖北省省級預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》、《湖北省省級財(cái)政項(xiàng)目資金績效評價(jià)實(shí)施暫行辦法》、《湖北省財(cái)政廳預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》、《湖北省第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作暫行辦法》、《湖北省省級預(yù)算績效管理專家?guī)旃芾頃盒修k法》等涵蓋預(yù)算績效管理內(nèi)外部工作規(guī)程、工作標(biāo)準(zhǔn)、智庫管理等制度體系，為預(yù)算績效管理工作建立了堅(jiān)實(shí)、完善的制度保障。

（二）全面開展預(yù)算績效目標(biāo)管理

以預(yù)算績效目標(biāo)管理為起點(diǎn)，實(shí)施以績效為導(dǎo)向的預(yù)算編審改革。一是擴(kuò)大績效目標(biāo)管理的范圍。在項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理方面，從2013年起，省級就實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目支出績效目標(biāo)管理的全覆蓋，包括省級部門預(yù)算項(xiàng)目、省直專項(xiàng)和省對下轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；在部門整體支出績效目標(biāo)管理方面，2013年省財(cái)政廳選擇14個(gè)省直部門開展了部門整體支出績效目標(biāo)編審試點(diǎn)，2014年擴(kuò)大到21個(gè)省直部門，2015年進(jìn)一步擴(kuò)大到42個(gè)省直部門，2016年實(shí)現(xiàn)部門整體支出績效目標(biāo)編制全覆蓋。二是優(yōu)化績效目標(biāo)編審流程。設(shè)置了預(yù)算前置階段、預(yù)算編制階段、預(yù)算執(zhí)行階段三個(gè)績效目標(biāo)編審環(huán)節(jié)，并要求預(yù)算部門根據(jù)中期財(cái)政規(guī)劃，編報(bào)三年滾動預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)。三是強(qiáng)化績效目標(biāo)剛性約束。對省直部門申報(bào)的新增性項(xiàng)目，根據(jù)專家評審結(jié)果打分排序，作為部門編報(bào)預(yù)算和省財(cái)政廳統(tǒng)籌安排預(yù)算的重要依據(jù)，凡未納入“前置審核階段”排序范圍的新增性項(xiàng)目，均不能納入部門預(yù)算申報(bào)范圍。四是提高績效目標(biāo)的編報(bào)質(zhì)量。以預(yù)算部門為編報(bào)主體，建立部門內(nèi)部專家審核論證機(jī)制；引入人大、政協(xié)及行業(yè)專家共同參與財(cái)政組織的績效目標(biāo)審核，增加審核的權(quán)威性和客觀性。

（三）扎實(shí)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)工作

一是逐年擴(kuò)大項(xiàng)目支出績效評價(jià)的范圍。2012至2015年，組織省直部門共計(jì)881個(gè)項(xiàng)目、394億元資金開展了績效評價(jià)，其中，2015年開展績效評價(jià)536個(gè)項(xiàng)目、209億元資金。二是組織開展財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)。2012至2015年，省財(cái)政廳對103個(gè)項(xiàng)目、211.8億元資金開展了財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)，其中，2015年開展財(cái)政重點(diǎn)評價(jià)28個(gè)項(xiàng)目、56.8億元，績效評價(jià)的項(xiàng)目個(gè)數(shù)和資金量與之前年度相比大幅增加，由點(diǎn)及面的推廣成效明顯，部門普遍樹立了績效評價(jià)的工作意識。三是拓寬績效評價(jià)的領(lǐng)域。除部門績效評價(jià)和財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)外，省財(cái)政廳連續(xù)三年開展市州縣財(cái)政管理績效綜合評價(jià)，評價(jià)主要從財(cái)政收支、債務(wù)管理、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、財(cái)政供養(yǎng)人員等方面，綜合評價(jià)市州縣財(cái)政管理水平，評價(jià)結(jié)果在全省財(cái)政系統(tǒng)通報(bào)，并與轉(zhuǎn)移支付資金掛鉤，督促部門優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政管理水平。四是狠抓績效評價(jià)質(zhì)量提升工程。建立了績效評價(jià)報(bào)告質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)績效評價(jià)指標(biāo)體系研究，建立績效評價(jià)報(bào)告專家評審機(jī)制，對評價(jià)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行考核評級，建立質(zhì)量通報(bào)制度。從2016年起，省財(cái)政廳對省直部門績效評價(jià)工作進(jìn)行分層管理，在保證評價(jià)資金規(guī)模不降的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)項(xiàng)目開展績效評價(jià)，點(diǎn)面結(jié)合，切實(shí)提高績效評價(jià)工作效率和質(zhì)量。省財(cái)政廳加強(qiáng)財(cái)政重點(diǎn)績效評價(jià)的質(zhì)量把控，優(yōu)化評價(jià)方案，加強(qiáng)過程監(jiān)督，把控重點(diǎn)環(huán)節(jié)，建立報(bào)告質(zhì)量與機(jī)構(gòu)付費(fèi)掛鉤機(jī)制，確保評價(jià)工作質(zhì)量。

（四）完善預(yù)算績效管理結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

一是建立績效信息公開制度。所有競爭性分配范圍的專項(xiàng)資金的績效目標(biāo)、分配方案、績效評價(jià)結(jié)果實(shí)現(xiàn)了依法向社會公開；將縣級財(cái)政支出管理綜合績效評價(jià)結(jié)果、財(cái)政支出績效評價(jià)報(bào)告、市縣財(cái)政部門預(yù)算績效管理考核結(jié)果、省直部門預(yù)算績效管理考核結(jié)果等信息在財(cái)政廳公眾網(wǎng)進(jìn)行公開，接受社會公眾監(jiān)督。二是建立績效考核激勵機(jī)制。從2014年起，省政府設(shè)立2億元的預(yù)算績效管理激勵性專項(xiàng)資金，對省直部門和市縣財(cái)政預(yù)算績效管理工作、財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配工作、財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用工作進(jìn)行考核，發(fā)布考核結(jié)果，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行資金激勵。三是將績效管理納入目標(biāo)責(zé)任制管理。從2012年起，湖北省將市縣財(cái)政部門預(yù)算績效管理工作納入全省財(cái)政工作目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，考核結(jié)果在對下轉(zhuǎn)移支付資金安排時(shí)進(jìn)行應(yīng)用；從2014年起，省政府將省直部門預(yù)算績效管理工作納入政府目標(biāo)責(zé)任制考核范圍。四是制定應(yīng)用辦法。2016年，參考財(cái)政部門及省直部門結(jié)果應(yīng)用情況，研究擬訂了《湖北省省級財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》，進(jìn)一步推進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

（五）夯實(shí)預(yù)算績效管理工作基礎(chǔ)

一是健全三個(gè)智庫。不斷完善預(yù)算績效管理專家?guī)?，對現(xiàn)有千余名入庫專家進(jìn)行動態(tài)管理；組建湖北省預(yù)算績效管理監(jiān)督指導(dǎo)庫，入庫監(jiān)督員105人；建立第三方中介機(jī)構(gòu)信息庫，廣泛吸納資產(chǎn)評估事務(wù)所和會計(jì)師事務(wù)所參與預(yù)算績效管理相關(guān)工作。二是搭建一個(gè)平臺。建立完善省級財(cái)政預(yù)算績效管理信息平臺，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效工作的網(wǎng)絡(luò)化管理。三是開展多層次培訓(xùn)和宣傳。先后對省直部門、財(cái)政局長和業(yè)務(wù)骨干、專家、中介機(jī)構(gòu)等進(jìn)行多層次的預(yù)算績效管理培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化績效理念，提高管理水平；定期編印《湖北財(cái)政信息預(yù)算績效管理專輯》，并以網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體為依托，建立湖北省預(yù)算績效管理信息交流平臺，宣傳預(yù)算績效管理工作信息和相關(guān)制度辦法，廣泛接受社會公眾的監(jiān)督。

二、預(yù)算績效管理改革面臨的主要困難

（一）制度體系有待完善

新《預(yù)算法》有6處提到績效管理改革，主要集中在宏觀層面，目前還缺乏操作層面的規(guī)章制度。

（二）預(yù)算績效管理機(jī)制不健全

主要表現(xiàn)為預(yù)算績效管理與預(yù)算管理的融合度不夠，“兩張皮”的問題仍然存在；預(yù)算績效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括目標(biāo)管理、評價(jià)管理之間的銜接沒有完全到位；預(yù)算績效管理與整合財(cái)政資金、設(shè)立財(cái)政投資基金、PPP等財(cái)政改革的協(xié)調(diào)還有待加強(qiáng)。

（三）預(yù)算績效管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，指標(biāo)體系、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)方法等不統(tǒng)一不規(guī)范，同一項(xiàng)目在不同年度、在不同地區(qū)、由不同機(jī)構(gòu)評價(jià)的差異比較明顯，影響了預(yù)算績效管理的權(quán)威性和社會認(rèn)可度；各地區(qū)各自探索建立指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，存在工作重復(fù)投入、績效數(shù)據(jù)不統(tǒng)一不可比等問題；績效評價(jià)行業(yè)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，第三方機(jī)構(gòu)素質(zhì)良莠不齊，影響改革深入推進(jìn)。

（四）績效管理工作尚未形成合力

一是財(cái)政部門與人大、審計(jì)等部門聯(lián)動還不夠。二是上下級財(cái)政之間的配合有待加強(qiáng)。比如對于轉(zhuǎn)移支付類項(xiàng)目評價(jià)，存在上下級財(cái)政重復(fù)評價(jià)的問題，造成資源浪費(fèi)；地方由于擔(dān)心影響自身利益，對轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目評價(jià)有所顧忌，導(dǎo)致評價(jià)效果欠佳。三是財(cái)政部門內(nèi)部職責(zé)分工不統(tǒng)一不明確，尚未形成工作合力，影響績效管理的覆蓋面和質(zhì)量。

（五）預(yù)算績效管理信息化程度較低

目前沒有全國統(tǒng)一的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，大部分地區(qū)仍然依靠手工方式開展工作，工作效率低下，預(yù)算單位有意見。由于沒有信息系統(tǒng)支撐，沒有建立有效的績效管理數(shù)據(jù)庫，難以滿足規(guī)范管理的需要。

（六）績效信息公開有待進(jìn)一步加強(qiáng)

目前，績效信息公開工作尚處于起步階段，大部分部門和單位尚未公開績效信息；已經(jīng)公開的單位，在公開時(shí)間、公開內(nèi)容方面也存在不統(tǒng)一不規(guī)范的問題。

三、深化預(yù)算績效管理改革的建議

（一）法制化

一是在即將頒布的《預(yù)算法實(shí)施條例》中，對《預(yù)算法》涉及績效管理的內(nèi)容作進(jìn)一步明確和細(xì)化。二是根據(jù)管理需要，進(jìn)一步完善績效管理制度，建立健全績效評價(jià)、績效監(jiān)控、績效結(jié)果應(yīng)用、績效管理責(zé)任、內(nèi)部工作規(guī)程等管理制度。三是在條件成熟后，出臺《預(yù)算績效管理?xiàng)l例》，推動績效管理工作法制化進(jìn)程。

（二）系統(tǒng)化

一是加強(qiáng)績效管理與預(yù)算管理的融合。在績效目標(biāo)編審、績效監(jiān)控、績效評價(jià)、結(jié)果應(yīng)用方面，與預(yù)算和決算管理進(jìn)行整合，杜絕“兩張皮”問題。二是統(tǒng)籌兼顧績效管理和其他財(cái)政改革的關(guān)系。比如，為適應(yīng)整合財(cái)政資金改革，要大力推動部門整體支出績效評價(jià)和財(cái)政政策績效評價(jià)改革；為適應(yīng)財(cái)政投資基金和PPP改革，要進(jìn)一步擴(kuò)展績效評價(jià)范圍和方式，等等。三是推進(jìn)績效管理各環(huán)節(jié)的相互銜接。要積極推動績效目標(biāo)管理與績效評價(jià)相互印證、互為參考的工作機(jī)制，編制績效目標(biāo)時(shí)應(yīng)參考績效評價(jià)指標(biāo)體系，開展績效評價(jià)應(yīng)以績效目標(biāo)為主設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)。

（三）標(biāo)準(zhǔn)化

一是建立全國統(tǒng)一的指標(biāo)體系。建議按照部門指標(biāo)、單位指標(biāo)和項(xiàng)目支出指標(biāo)三個(gè)層次和順序，由財(cái)政部牽頭，各省積極參與，逐步建立全國統(tǒng)一的指標(biāo)體系。二是建立統(tǒng)一的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。比照會計(jì)準(zhǔn)則的思路，按照項(xiàng)目分類管理的原則，建立全國性績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一績效評價(jià)的指標(biāo)分值和級別設(shè)定、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方式、取樣規(guī)則、社會調(diào)查方法等。三是條件成熟后，建立績效評價(jià)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。在執(zhí)業(yè)資格、職業(yè)道德、行業(yè)準(zhǔn)入等方面建立規(guī)則，對從事績效評價(jià)的機(jī)構(gòu)和人員明確專業(yè)要求，引導(dǎo)和培育第三方市場健康發(fā)展，為深入績效管理奠定基礎(chǔ)。

（四）協(xié)同化

一是對外加強(qiáng)同人大、審計(jì)等部門的協(xié)作。財(cái)政部門要在預(yù)算編制和決算審查工作中，及時(shí)在績效目標(biāo)編審、績效評價(jià)等方面加強(qiáng)同人大的協(xié)作，爭取人大的支持；財(cái)政部門要加強(qiáng)與審計(jì)部門的協(xié)作，建立績效評價(jià)報(bào)告通報(bào)機(jī)制，支持審計(jì)部門推進(jìn)績效審計(jì)工作。二是各級財(cái)政之間要加強(qiáng)配合。在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、績效目標(biāo)審核、績效評價(jià)等方面，上下級財(cái)政之間要加強(qiáng)配合和互動，比如對于轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績效評價(jià)，可以采取上級財(cái)政組織、下級財(cái)政共同參與的方式實(shí)施，避免重復(fù)勞動；為保證轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目績效評價(jià)質(zhì)量，可推行各級財(cái)政跨級次和跨區(qū)域的績效評價(jià)。三是對內(nèi)加強(qiáng)與預(yù)算管理部門及財(cái)政監(jiān)督部門的配合。要明確財(cái)政預(yù)算管理部門和財(cái)政監(jiān)督部門在績效管理中的職責(zé)，建立財(cái)政績效管理部門與其他相關(guān)部門各司其職、各負(fù)其責(zé)的工作機(jī)制，提高績效管理的覆蓋面。

（五）信息化

一是建立全國統(tǒng)一的績效管理信息系統(tǒng)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。要按照金財(cái)工程的要求，實(shí)現(xiàn)績效管理信息系統(tǒng)與部門預(yù)算、指標(biāo)管理、國庫支付等財(cái)政核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)互聯(lián)互通，以提高工作效率。二是建立財(cái)政績效管理數(shù)據(jù)庫。要在信息系統(tǒng)的支撐下，建立起部門及單位績效目標(biāo)和實(shí)際完成情況、績效監(jiān)控情況、績效評價(jià)情況等內(nèi)容的績效管理數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)與外部系統(tǒng)的信息共享，逐步完善績效目標(biāo)的歷史標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為加強(qiáng)績效管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是建立統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)體系。通過統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立統(tǒng)一的績效統(tǒng)計(jì)體系，實(shí)現(xiàn)績效信息標(biāo)準(zhǔn)化、可量化和可比較。

（六）公開化

一是在即將頒布的《預(yù)算法實(shí)施條例》中，明確績效信息公開的要求。二是進(jìn)一步規(guī)范績效信息公開的范圍、時(shí)限、內(nèi)容和方式。三是將績效信息公開納入預(yù)算公開工作范圍，加大考核和監(jiān)督力度。

作者單位：湖北省財(cái)政廳預(yù)算績效管理處

（責(zé)任編輯：董麗娟）