浙江省杭州市財(cái)政局課題組

杭州市公共資源有償使用收入管理的實(shí)踐與探索

浙江省杭州市財(cái)政局課題組

內(nèi)容提要：本文通過(guò)分析浙江省杭州市公共資源有償使用收入管理的現(xiàn)狀，并結(jié)合在該市范圍內(nèi)開(kāi)展的公共資源有償使用管理的問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)如何挖掘城市公共資源有償使用收入，規(guī)范城市公共資源有償使用收入管理提供新的思路和探索經(jīng)驗(yàn)。

公共資源有償使用收入管理

一、引　言

近年來(lái)，隨著城市化的發(fā)展，大量的城市公共資源進(jìn)入人們的視野，城市公共資源有償使用收入雖作為國(guó)有資源有償使用收入的重要組成部分，但公共資源的管理制度不健全、運(yùn)營(yíng)效率低下等問(wèn)題造成城市公共資源市場(chǎng)化配置率較低，增值變現(xiàn)潛力未得到充分開(kāi)發(fā)利用。通過(guò)挖掘城市公共資源有償使用收入和規(guī)范城市公共資源有償使用收入管理，可以培育城市非稅收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力、政府宏觀調(diào)控能力，充分發(fā)揮城市公共資源有償使用收入管理在源頭上預(yù)防腐敗的作用。

二、杭州市公共資源有償使用收入的內(nèi)涵

城市公共資源（Urban public Resources）是指具有公共物品性質(zhì)、由城市政府擁有或控制的資源，其存在形態(tài)和受益范圍限于城市地域空間①夏芳晨：《城市公共資源運(yùn)營(yíng)體制存在的問(wèn)題及創(chuàng)新思路》，《東岳論叢》，2011，（6）：177-179。。典型的城市公共資源包括城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用事業(yè)、政府部門(mén)資產(chǎn)、城市空間等有形資源，以及有形資源所衍生的無(wú)形資源，諸如：城市環(huán)境、城市品牌等等。而在杭州市公共資源有償使用收入主要是指城市市政公用設(shè)施（道路、橋梁、涵洞、護(hù)欄、綠地、站臺(tái)等）、城市公共空間（含地下）等有償使用以及冠名權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓而取得的收入，主要有戶(hù)外廣告有償使用收入、人防平站結(jié)合使用費(fèi)、占道費(fèi)、城區(qū)道路停車(chē)收費(fèi)等。

三、杭州市公共資源有償使用收入征收現(xiàn)狀

目前杭州市并未制定單項(xiàng)具體的城市公共資源有償使用收入管理法規(guī)，杭州市區(qū)和各區(qū)縣城市公共資源有償使用收入情況未得到統(tǒng)一，但公共資源有償使用收入主要集中在戶(hù)外廣告有償使用收入、城區(qū)道路停車(chē)收費(fèi)等方面，下面選取杭州市本級(jí)和淳安縣為例進(jìn)行現(xiàn)狀闡述。

（一）杭州市本級(jí)公共資源有償使用收入管理情況

2013-2015年間市本級(jí)財(cái)政收取的市政公共資源有償使用收入主要是公共戶(hù)外廣告有償使用收入和人防平站結(jié)合使用費(fèi)兩項(xiàng)，收入情況如表1所示。

表1　杭州市市本級(jí)公共資源有償使用收入統(tǒng)計(jì)表　單位：萬(wàn)元

1.公共戶(hù)外廣告有償使用收入方面：針對(duì)“公共戶(hù)外廣告資源有償使用收入”的管理問(wèn)題，杭州市在2010年曾起草《杭州市戶(hù)外廣告資源有償使用收入征收和使用管理暫行辦法》，但最終因?yàn)楦鲬?hù)外廣告的管理單位的意見(jiàn)沒(méi)有印發(fā)，直至2013年杭州市城市管理委員會(huì)和杭州市財(cái)政局共同印發(fā)《杭州市公共設(shè)施附屬戶(hù)外廣告資源使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)辦法（試行）》，該辦法規(guī)定公共設(shè)施附屬戶(hù)外廣告資源使用權(quán)拍賣(mài)收入扣除拍賣(mài)手續(xù)費(fèi)后的余額，實(shí)行市財(cái)政與公共設(shè)施的經(jīng)營(yíng)管理單位按三七比例分成，由杭州產(chǎn)權(quán)交易所自收到交易價(jià)款之日起七個(gè)工作日內(nèi)將款項(xiàng)分別匯入市財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)管理單位指定賬戶(hù)。2014年的公共戶(hù)外廣告資源有償使用收入（公共自行車(chē)棚廣告）42.5萬(wàn)元就是參照該辦法征收。

而公交公司的戶(hù)外廣告收入鑒于公交公司的運(yùn)行虧損情況，故公交車(chē)的戶(hù)外廣告收入作為彌補(bǔ)公交公司的虧損來(lái)源，不繳入市本級(jí)財(cái)政；市公安局的交通指示牌的戶(hù)外廣告費(fèi)收入則與交通指示牌的建設(shè)經(jīng)費(fèi)相掛鉤，由交通指示牌廣告承包商負(fù)責(zé)交通指示牌的建設(shè)、維護(hù)，也不繳入市本級(jí)財(cái)政。

2.城區(qū)道路停車(chē)收入方面：在市、區(qū)政府的大力支持下，按照“條抓塊管、條塊結(jié)合、以塊為主”的原則，分別成立了區(qū)道路停車(chē)收費(fèi)服務(wù)中心（企業(yè)單位）和區(qū)道路停車(chē)收費(fèi)監(jiān)管中心（事業(yè)單位），從事轄區(qū)內(nèi)道路公共停車(chē)泊位的收費(fèi)及監(jiān)管工作，所征收收入部分全部用于各城區(qū)停車(chē)收費(fèi)公司日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，特別是人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，故市本級(jí)財(cái)政未對(duì)該項(xiàng)收入作為市本級(jí)公共資源有償使用收入進(jìn)行征收管理。

（二）淳安縣公共資源有償使用收入管理情況

淳安縣城市公共資源有償使用收入主要包括戶(hù)外廣告泊位費(fèi)、占道費(fèi)、城區(qū)道路停車(chē)收費(fèi)等。其戶(hù)外廣告泊位費(fèi)、占道費(fèi)主要根據(jù)浙價(jià)費(fèi)〔2007〕136號(hào)文件精神，結(jié)合該縣實(shí)際，制定了《千島湖湖城區(qū)道路占道收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》（淳價(jià)〔2010〕73號(hào)），由縣城市管理局進(jìn)行征收。而城區(qū)道路停車(chē)費(fèi)則是根據(jù)淳政辦發(fā)〔2012〕80號(hào)《關(guān)于開(kāi)展千島湖鎮(zhèn)城區(qū)停車(chē)收費(fèi)服務(wù)工作的通知》要求，千島湖道路城區(qū)停車(chē)收費(fèi)工作由建設(shè)集團(tuán)下屬捷城物業(yè)公司組織實(shí)施，2012年6月1日開(kāi)始試營(yíng)業(yè)，7月1日正式對(duì)外收費(fèi)。

表2　淳安縣公共資源有償使用收入統(tǒng)計(jì)表　單位：萬(wàn)元

四、杭州市公共資源有償使用管理的社會(huì)問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)情況

為切實(shí)規(guī)范杭州市公共資源有償使用的管理制度，進(jìn)一步了解該市居民對(duì)當(dāng)前城市公共資源（設(shè)施）管理及有償使用的主要看法，故在該市范圍內(nèi)開(kāi)展了杭州市公共資源有償使用管理的問(wèn)卷調(diào)查。

為保證調(diào)查樣本的廣泛性和代表性，我們?cè)诤贾菔猩铣菂^(qū)、下城區(qū)、江干區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、濱江區(qū)、蕭山區(qū)和余杭區(qū)選取了49個(gè)公共場(chǎng)所作為調(diào)查點(diǎn)，在縣級(jí)市桐廬縣選取了5個(gè)公共場(chǎng)所作為調(diào)查點(diǎn)，調(diào)查點(diǎn)覆蓋廣場(chǎng)、公園、公交車(chē)站、地鐵車(chē)站、輪船碼頭、停車(chē)場(chǎng)、商場(chǎng)等，最終共回收調(diào)查問(wèn)卷1000份，其中，杭州市主城區(qū)8個(gè)區(qū)，各100份，縣級(jí)市桐廬縣200份。具體調(diào)查數(shù)據(jù)如下：

（一）調(diào)查對(duì)象基本信息

參與本次調(diào)查的有56.1%的受訪者是本市居民，43.9%的受訪者不是本市居民。

在問(wèn)及就業(yè)情況時(shí)，45.9%的受訪者在本市有固定工作，21.7%的受訪者在本市自謀職業(yè)，8.5%的受訪者表示已退休，23.9%的受訪者未就業(yè)。

在問(wèn)及是否擁有私家汽車(chē)時(shí)，41.6%的受訪者擁有私家汽車(chē)，53.2%的受訪者表示沒(méi)有，5.2%的受訪者表示近期準(zhǔn)備買(mǎi)車(chē)。

在問(wèn)及是否經(jīng)常在本市公園休閑活動(dòng)時(shí)，32.6%的受訪者表示經(jīng)常在本市公園休閑活動(dòng)，56.7%的受訪者表示偶爾，10.7%的受訪者表示從不。具體分類(lèi)別見(jiàn)表3。

表3　調(diào)查對(duì)象基本信息

續(xù)表

（二）調(diào)查問(wèn)卷具體內(nèi)容統(tǒng)計(jì)情況

調(diào)查在問(wèn)及“您對(duì)本市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況是否滿意”時(shí)，54.1%的受訪者表示“滿意”，39.3%的受訪者表示“一般”，僅有6.6%的受訪者表示“不滿意”。具體分類(lèi)別見(jiàn)表4。

表4　對(duì)本市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況評(píng)價(jià)

調(diào)查在問(wèn)及“您所在城市交通狀況”時(shí)，26.2%的受訪者表示“通暢”，28.2%的受訪者表示“擁堵”，另有45.6%的受訪者表示“部分路段、時(shí)段擁堵”。具體分類(lèi)別見(jiàn)表5。

表5　所在城市交通狀況

調(diào)查在問(wèn)及“您所在城市公園、廣場(chǎng)、地下公共空間等公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)狀況”時(shí)，56.3%的受訪者表示“秩序好、方便群眾”，23.2%的受訪者表示“商鋪過(guò)多過(guò)亂，影響環(huán)境、交通”，另有20.5%的受訪者表示“說(shuō)不清”。具體分類(lèi)別見(jiàn)表6。

表6　所在城市公園、廣場(chǎng)、地下公共空間等公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)狀況

調(diào)查在問(wèn)及“您認(rèn)為哪些市政公共服務(wù)設(shè)施需要改善”時(shí)，“公共停車(chē)場(chǎng)、利用公共場(chǎng)地設(shè)置的停車(chē)泊位等公共停車(chē)設(shè)施”的選擇率最高，為40.8%；其次是“生活垃圾收集處理設(shè)施及相關(guān)公共服務(wù)”，選擇率為35.9%；再次是“城市廣場(chǎng)等公共活動(dòng)場(chǎng)所”，選擇率為31.7%；其他選項(xiàng)的選擇率為“城市道路、橋梁（涵洞）等交通設(shè)施”28.2%；“公共人防設(shè)施、地下管線（廊）等地下公共空間”25.8%；“利用城市公共場(chǎng)所和空間設(shè)置的戶(hù)外廣告”24.4%；“城市公園、公共綠地、防護(hù)綠地”24.2%；“路燈照明”20.5%和其他3.2%。分類(lèi)別數(shù)據(jù)見(jiàn)表7。

表7　需要改善的市政公共服務(wù)設(shè)施

調(diào)查在問(wèn)及“您認(rèn)為改善市政公共設(shè)施，方便群眾生產(chǎn)、生活的措施有哪些”時(shí)，“加大政府投入”的選擇率最高，為60.7%；其次是“使用者付費(fèi)，資源合理利用”，選擇率為33.9%；再次是“引入民間投資”，選擇率為29.2%；“其他”的選擇率為2.8%。分類(lèi)別數(shù)據(jù)見(jiàn)表8。

表8　改善市政公共設(shè)施，方便群眾生產(chǎn)、生活的措施

（三）調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)情況的具體分析

1.調(diào)查樣本具有隨機(jī)性。從上述調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)內(nèi)容不難看出，除主城區(qū)外，還隨機(jī)選取桐廬縣的人口作為調(diào)查對(duì)象之一，不僅有本市居民，也有非本市居民，工作行業(yè)也較為寬泛。近一半調(diào)查對(duì)象擁有私家車(chē)，30%以上的調(diào)查對(duì)象也經(jīng)常在公園活動(dòng)，說(shuō)明調(diào)查對(duì)象對(duì)城市公共資源有一定的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，雖在戶(hù)籍地、職業(yè)上各有不同，為本次調(diào)查問(wèn)卷的參考價(jià)值提供了樣本基礎(chǔ)，但因抽樣人數(shù)較少且受客觀地域條件限制因此數(shù)據(jù)會(huì)有一定誤差。

2.杭州市公共資源有償使用管理亟需規(guī)范。調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，調(diào)查對(duì)象對(duì)城區(qū)道路停車(chē)泊位、戶(hù)外廣告等城市公共資源較為關(guān)注。城區(qū)道路停車(chē)泊位主要是因?yàn)槌鞘腥丝谄?chē)擁有量逐年增加，道路建設(shè)不合理、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善和停車(chē)泊位極為緊缺等造成，杭州市區(qū)31.6%調(diào)查對(duì)象認(rèn)為擁堵，而桐廬縣的14.5%調(diào)查對(duì)象認(rèn)為該縣擁堵，說(shuō)明市區(qū)擁堵情況尤為嚴(yán)重；對(duì)于“部分路段和時(shí)段擁堵”方面不管在杭州市區(qū)還是桐廬縣都有近一半調(diào)查對(duì)象認(rèn)為擁堵，可見(jiàn)城市道路、橋梁（涵洞）等交通設(shè)施這一城市公共資源尤為引人關(guān)注。而利用城市公共場(chǎng)所和空間設(shè)置的戶(hù)外廣告與人民群眾日常生活息息相關(guān)，平時(shí)生活中戶(hù)外廣告的接觸面較為廣泛，故關(guān)注度也較高。因此政府部門(mén)對(duì)城市公共資源有償使用問(wèn)題的規(guī)范迫在眉睫，通過(guò)進(jìn)一步提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和水平，切實(shí)加強(qiáng)城市公共資源有償使用收入管理，合理配置和有效利用公共資源，充分發(fā)揮政府在履行職能方面的物質(zhì)基礎(chǔ)作用，切實(shí)改善人民群眾日常生活。

3.杭州市公共資源有償使用的管理需要引入市場(chǎng)機(jī)制。在調(diào)查問(wèn)卷中45.5%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為在改善市政公共設(shè)施，方便群眾生產(chǎn)、生活方面需要引入民間投資、使用者付費(fèi)等?？梢?jiàn)城市公共資源有償使用，推行使用者付費(fèi)是保護(hù)該資源的重要手段，在符合使用規(guī)劃的前提下，應(yīng)積極推行城市公共資源有償使用制度，變資源使用無(wú)償和有償取得的“雙軌制”為有償取得的“單軌制”，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的引入讓城市公共資源的價(jià)格真實(shí)反映其稀缺程度，從而促進(jìn)城市公共資源的規(guī)范高效利用。

五、杭州市公共資源有償使用收入管理存在的問(wèn)題

（一）杭州市公共資源有償使用收入管理缺乏制度約束

從杭州市本級(jí)現(xiàn)狀和淳安縣在公共資源有償使用收入征收情況不難看出，杭州市在城市公共資源有償使用收入管理未制定統(tǒng)一可操作的規(guī)范性文件，致使該市公共資源有償使用收入征管機(jī)制不健全，加大了有償使用收費(fèi)方面難度，一部分城市公共資源游離于有償使用的概念之外，造成非稅收入流失；城市公共資源獲取的收入在財(cái)政體外循環(huán)的現(xiàn)象較為突出，使得城市公共資源有償使用效益沒(méi)有充分得到發(fā)揮。而從隨機(jī)的調(diào)查問(wèn)卷中也反映出人民群眾對(duì)城市公共資源的需求旺盛度，因此杭州市對(duì)城市公共資源有償使用管理的規(guī)范制度的制訂勢(shì)在必行。

（二）杭州市公共資源有償使用收入管理存在多頭管理

一項(xiàng)城市公共資源有償使用收入管理一般是由具體的城市政府部門(mén)進(jìn)行具體的操作，政府部門(mén)的行政效率和運(yùn)營(yíng)效率是制約城市公共資源有償使用收入管理水平的重要因素。從杭州市目前的公共資源有償使用收入管理情況看，往往由多部門(mén)參與。如公共戶(hù)外廣告有償使用收入這一項(xiàng)目，杭州市就存在由交警部門(mén)、城管部門(mén)、城投公司等多家單位負(fù)責(zé)的狀況。可見(jiàn)杭州市公共資源有償使用收入的管理體制沒(méi)有完全理順，公共資源管理的協(xié)調(diào)配合機(jī)制尚未建立，造成了部分城市公共資源有償使用收入管理難到位、職能難歸位的現(xiàn)狀。在實(shí)踐中，往往會(huì)由于部門(mén)利益的差異、部門(mén)職能劃分的不清晰、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢等原因，造成不同的部門(mén)從各自的利益出發(fā)有選擇地進(jìn)行決策與管理，從而導(dǎo)致公共資源有償使用收入管理效率低下和公共利益的損失。

（三）杭州市公共資源有償使用管理的市場(chǎng)化程度不高

政府作為產(chǎn)權(quán)主體有權(quán)對(duì)公共資源有償使用進(jìn)行資本化運(yùn)營(yíng)以獲取相應(yīng)的收益。但目前，杭州市對(duì)公共資源有償使用的管理并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性沒(méi)有以交易的形式表現(xiàn)出來(lái)，這不僅使政府因所有權(quán)獲得的收益微不足道，而且公共資源的資產(chǎn)價(jià)值并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。比如“人防平站結(jié)合使用費(fèi)”因?yàn)轫?xiàng)目的特殊性由杭州市人民防空辦公室（行政部門(mén)）直接征收繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)；城區(qū)道路停車(chē)收入則是由區(qū)道路停車(chē)收費(fèi)服務(wù)中心（企業(yè)單位）和區(qū)道路停車(chē)收費(fèi)監(jiān)管中心（事業(yè)單位）進(jìn)行收費(fèi)及監(jiān)管；公共戶(hù)外廣告有償使用收入僅有公共自行車(chē)棚廣告參照《杭州市公共設(shè)施附屬戶(hù)外廣告資源使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)辦法（試行）》征收，而公交公司的戶(hù)外廣告收入和市公安局的交通指示牌的戶(hù)外廣告費(fèi)收入由各主管部門(mén)征收并不繳入市本級(jí)財(cái)政。而在調(diào)查問(wèn)卷中近一半調(diào)查對(duì)象希望通過(guò)引入民間投資、使用者付費(fèi)等市場(chǎng)手段來(lái)改善市政公共設(shè)施。由此可見(jiàn)，杭州市公共資源的特性沒(méi)有得到充分的釋放，沒(méi)有真正體現(xiàn)出其自身的價(jià)值，沒(méi)有徹底地走入市場(chǎng)，市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有完全發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（四）杭州市公共資源有償使用收入管理的監(jiān)督力度不大

在杭州市公共資源有償使用收入管理的現(xiàn)行模式中，政府部門(mén)通過(guò)各種方式直接或間接地進(jìn)行城市公共資源的運(yùn)營(yíng)和管理，加上政府手中所擁有的對(duì)公共資源信息發(fā)布等壟斷權(quán)力，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中同時(shí)扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”雙重角色，公共資源交易有償使用收入的管理部門(mén)既是招投標(biāo)發(fā)起者，也是具體的行業(yè)監(jiān)管者，實(shí)際操作者與監(jiān)控管理者往往是一家單位，而紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)也僅僅對(duì)招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，難以介入其他環(huán)節(jié)，起不到應(yīng)有作用。而杭州市城區(qū)道路停車(chē)收入、市公交公司和市公安局的戶(hù)外廣告費(fèi)收入并不統(tǒng)一繳入市本級(jí)財(cái)政，資金的管理脫離財(cái)政體制的監(jiān)督。這樣既缺乏有效的外部監(jiān)督、又缺乏收入資金的財(cái)政監(jiān)督，極易滋生腐敗，不利于公共資源有償使用的優(yōu)化配置，也無(wú)法從根本上杜絕“暗箱操作”，進(jìn)一步導(dǎo)致了城市公共資源運(yùn)營(yíng)的效率損失和城市公共資源的流失、浪費(fèi)和破壞，同時(shí)還會(huì)造成市場(chǎng)壟斷、內(nèi)部人控制以及政府官員腐敗等一系列的不利后果。

六、杭州市公共資源有償使用收入管理的對(duì)策研究

（一）總體規(guī)劃，全面調(diào)研摸底，制定交易目錄清單

杭州市應(yīng)統(tǒng)一部署，在紀(jì)檢監(jiān)察、發(fā)改委、財(cái)政等部門(mén)的配合下，主管部門(mén)對(duì)本市納入有償使用收入的城市公共資源進(jìn)行全面的摸查清理，弄清城市公共資源配置的現(xiàn)狀，報(bào)同級(jí)政府和財(cái)政等部門(mén)備案。并在調(diào)研評(píng)估的基礎(chǔ)上積極梳理、制訂公共資源有償使用的交易目錄，以地方法規(guī)的形式規(guī)定列入目錄的城市公共資源必須進(jìn)行統(tǒng)一交易平臺(tái)交易。城市公共資源等國(guó)有有形或無(wú)形資源的開(kāi)發(fā)權(quán)、開(kāi)采權(quán)、使用權(quán)、冠名權(quán)、廣告權(quán)和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓?zhuān)诜蠂?guó)家使用規(guī)劃和不破壞自然環(huán)境的前提下，除公益事業(yè)需要外，推行有償使用制度，變資源使用無(wú)償和有償取得的“雙軌制”統(tǒng)一為有償取得的“單軌制”，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范城市公共資源有償使用管理，從制度層面堵住場(chǎng)外分散交易的漏洞，為規(guī)范交易行為提供基準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公共效益的最大化。

（二）建章立制，逐步規(guī)范，努力做到有法可依

杭州市政府應(yīng)根據(jù)《行政許可法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)政策研究，加快杭州市公共資源有償使用收入管理的法制化進(jìn)程，出臺(tái)地方性城市公共資源有償使用收入管理的法規(guī)，制定出臺(tái)有關(guān)管理制度和實(shí)施細(xì)則，建立城市公共資源有償使用收入管理的目錄制度，不斷健全和完善“收、支、管、用”辦法，充分挖掘城市公共資源潛力，提高城市公共資源的使用效益。并通過(guò)統(tǒng)一出臺(tái)規(guī)范性文件，進(jìn)一步明確公共資源交易的信息發(fā)布渠道、交易方式、收益資金管理等問(wèn)題，盡可能建立健全統(tǒng)一專(zhuān)家?guī)?、統(tǒng)一評(píng)標(biāo)辦法、統(tǒng)一信用查詢(xún)體系等相關(guān)制度，完善內(nèi)部管控措施和配套辦法。

（三）分工合作，增強(qiáng)部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明確責(zé)任主體

按照“政府統(tǒng)一規(guī)劃，市場(chǎng)統(tǒng)一交易，部門(mén)分類(lèi)管理，財(cái)政統(tǒng)籌收益”的原則，合理調(diào)整政府部門(mén)之間的關(guān)系，科學(xué)劃分政府部門(mén)的職能，著重解決部門(mén)間職能的分散、交叉、重疊問(wèn)題。杭州市人民政府作為決策制定部門(mén)，明確相關(guān)主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體執(zhí)收、有償出讓、拍賣(mài)及制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則；物價(jià)部門(mén)核定具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；相關(guān)城市公共資源的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、設(shè)置需報(bào)相關(guān)主管部門(mén)審批的，應(yīng)按審批程序進(jìn)行辦理，需聽(tīng)證的應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)；市級(jí)財(cái)政部門(mén)非稅收入管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金的具體征管、使用（見(jiàn)圖1）。此外要提高城市公共資源有償使用的績(jī)效，必須實(shí)施跨越部門(mén)邊界的管理，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，增加政府部門(mén)的協(xié)調(diào)作用。

（四）公開(kāi)透明，遵循市場(chǎng)運(yùn)作，積極搭建公共資源配置平臺(tái)

通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，改善政府推動(dòng)式的城市公共資源管理運(yùn)營(yíng)模式，并在此基礎(chǔ)上，建議將該市的公共資源交易中心明確為公共資源經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)著力構(gòu)建“統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序、透明、高效、廉潔”的資源配置市場(chǎng)平臺(tái)，按照招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌的相關(guān)程序進(jìn)行，搭建公共資源有償使用的績(jī)效評(píng)估體系，提高收入資金的使用效率；同時(shí)確保該機(jī)構(gòu)管理職能的專(zhuān)業(yè)性和獨(dú)立性，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益集中收繳、上繳財(cái)政，有利于對(duì)城市公共資源有償使用收入的集中監(jiān)管。按照“先易后難，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)，穩(wěn)步拓展”的原則，選準(zhǔn)突破口，提升公共資源的整體素質(zhì)。特別是對(duì)一些已有一定市場(chǎng)化配置經(jīng)驗(yàn)，各地已有成功先例，經(jīng)濟(jì)效益好、組織實(shí)施方便的優(yōu)質(zhì)城市公共資源如公共戶(hù)外廣告有償使用收入、城區(qū)道路停車(chē)收入等，應(yīng)盡快制訂集中交易、集中監(jiān)管的方案和時(shí)間表，爭(zhēng)取盡早進(jìn)場(chǎng)，盡快發(fā)揮示范推動(dòng)作用。

圖1　城市公共資源有償使用管理流程圖

（五）明確收支兩條線，強(qiáng)化對(duì)城市公共資源有償使用收入的資金監(jiān)管

城市公共資源有償使用收入形成的可用財(cái)力須納入統(tǒng)一的政府預(yù)算體系，除按規(guī)定安排相應(yīng)的補(bǔ)償征收成本、管理費(fèi)支出外，其余按照“取之于資源、用之于資源”的原則，主要用于城市公共資源的維護(hù)、開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理等支出。由負(fù)責(zé)組織出讓的主管部門(mén)或者公共資源經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)向受讓方開(kāi)具非稅收入票據(jù)，足額收取，及時(shí)繳入同級(jí)非稅收入結(jié)算戶(hù)，由受讓方按核定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取相關(guān)費(fèi)用，并向付費(fèi)方開(kāi)具稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一印（監(jiān)）制的稅務(wù)發(fā)票。另須細(xì)化城市公共資源有償使用資金管理的預(yù)算體系建設(shè)，完善城市公共資源有償使用資金的使用和管理相關(guān)規(guī)章，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城市公共資源有償使用財(cái)政資金的預(yù)算管理。

（六）嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，維護(hù)好公共利益

強(qiáng)化政府部門(mén)的監(jiān)督與管理，防止部門(mén)利益膨脹。建立嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，結(jié)合考核辦法的要求，督促各執(zhí)收單位加強(qiáng)公共資源有償使用收入的收支管理，嚴(yán)防執(zhí)收部門(mén)不作為和亂作為；加強(qiáng)與審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察和財(cái)政等部門(mén)的配合，加大對(duì)征繳和使用情況的監(jiān)督檢查，對(duì)應(yīng)收不收、應(yīng)繳不繳、截留坐收坐支城市公共資源有償使用收入的行為，進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并追究相關(guān)單位有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任；進(jìn)一步發(fā)揮公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用，完善公眾監(jiān)督機(jī)制，加重懲戒，使政府部門(mén)利益“不敢膨脹”，維護(hù)公共利益。

［1］謝斌.加大城市公共資源有償使用收入征管力度培養(yǎng)非稅收入新增長(zhǎng)點(diǎn)［J］.經(jīng)濟(jì)視野，2014（9）.

［2］陳迪宇.試論對(duì)城市公共資源實(shí)行集中交易與監(jiān)管的意義與路徑［J］.中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（6）.

［3］夏芳晨.城市公共資源運(yùn)營(yíng)體制存在的問(wèn)題及創(chuàng)新思路［J］.東岳論叢，2011（6）.

［4］劉錫田.《中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)與創(chuàng)新》［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

課題組組長(zhǎng)：謝永（杭州市財(cái)政局副局長(zhǎng)）

課題組成員：應(yīng)風(fēng)雷潘曉輝阮利濤張科燕（執(zhí)筆）

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Practice and Exploration of the Paid Public Resources Revenue Management in Hangzhou

Research Group of Hangzhou Bureau of Finance,Zhejiang Province

Through analyzing the status quo of the revenue management of paid public resources in Hangzhou, and combined with the questionnaire survey in the city,this paper provides a new path of how to excavate urban public income of the paid public resources and standardize management of the paid public resources revenue.

Public Resources；Compensated Use；Revenue Management

F124.7

A

2096-1391（2016）10-0127-10