■/姚怡心

淺談?wù)?gòu)買(mǎi)服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)防范

■/姚怡心

近年來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)日趨平?；?gòu)買(mǎi)服務(wù)種類(lèi)日趨多元化，觸及多個(gè)領(lǐng)域，發(fā)展迅速。在享受政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的益處時(shí)，招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、保密風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題也日漸暴露，如何把握好政府購(gòu)買(mǎi)的方向，防范可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)，是急需探索的課題。本文從完善法律法規(guī)、普及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)知識(shí)、簽訂規(guī)范化協(xié)議、完善監(jiān)督評(píng)價(jià)體系四個(gè)方面展開(kāi)，提出防范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)

一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)概況

上個(gè)世紀(jì)，不少發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)就已經(jīng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)開(kāi)始探索。作為一種創(chuàng)新制度的產(chǎn)物，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)始于上世紀(jì)90年代，并在近期蓬勃發(fā)展。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，日常的政府職能也在不斷變化，一些公共產(chǎn)品的提供已經(jīng)超出政府的能力范圍。為了與人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需求匹配，政府購(gòu)買(mǎi)已經(jīng)成為“政府失靈”時(shí)的新選擇，在政府主導(dǎo)的前提下，不少社會(huì)組織和企業(yè)也開(kāi)始參與公共服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)發(fā)展形勢(shì)多樣，從一開(kāi)始的僅向社會(huì)組織和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)開(kāi)放，到現(xiàn)在的新的融資方式的出現(xiàn)——PPP（公私合作關(guān)系：Public-private Partnership）模式，有利于減輕政府責(zé)任和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，逐步受到推廣，涉及到項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。政府購(gòu)買(mǎi)模式不斷發(fā)展，不論從深度還是廣度上都與社會(huì)融入更深。

但是這種契約式的購(gòu)買(mǎi)，也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，與私營(yíng)企業(yè)尋求可圖的企業(yè)價(jià)值不同，政府購(gòu)買(mǎi)的職能主要為社會(huì)提供私營(yíng)企業(yè)不能提供的公共品，政府的經(jīng)濟(jì)職能更注重效果，PPP模式則更多是尋求效率，在找到平衡點(diǎn)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同時(shí)，也必將產(chǎn)生分歧。

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)存在的法律風(fēng)險(xiǎn)及原因

政府購(gòu)買(mǎi)出現(xiàn)了法律制度不健全、社會(huì)組織參與度不高、監(jiān)督監(jiān)管不利、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)透明度不高等問(wèn)題，涉及政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)等。其中法律風(fēng)險(xiǎn)主要有購(gòu)買(mǎi)前期的招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、政府公信力風(fēng)險(xiǎn)、購(gòu)買(mǎi)事中的保密風(fēng)險(xiǎn)、后期管理的可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)、購(gòu)買(mǎi)事后的評(píng)價(jià)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

（一）購(gòu)買(mǎi)前期的招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為事前串通的風(fēng)險(xiǎn)。事前串通的風(fēng)險(xiǎn)可能是由權(quán)利尋租引起的，而權(quán)利尋租容易滋生腐敗，在非公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)模式下更容易出現(xiàn)這種情況。目前的購(gòu)買(mǎi)程序，盡管名義上是公開(kāi)招標(biāo)，但一些地方政府通常是私底下與一些社會(huì)組織談，然后選擇合適的社會(huì)組織。［1］公開(kāi)招標(biāo)出現(xiàn)走流程的現(xiàn)象，招投標(biāo)對(duì)象甚至在未招標(biāo)前已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。

事前串通的風(fēng)險(xiǎn)也可能是由于事先不了解招標(biāo)流程，政府在尋求服務(wù)時(shí)，尋找有能力的單位溝通了解，溝通順暢，認(rèn)為沒(méi)有招投標(biāo)的必要，所以事前串通。購(gòu)買(mǎi)方對(duì)于參與招標(biāo)的其他機(jī)構(gòu)持懷疑態(tài)度，不能客觀的選擇與最終目標(biāo)最匹配的社會(huì)組織。甚至一味壓低價(jià)格不考慮長(zhǎng)期質(zhì)量問(wèn)題，出現(xiàn)短期行為。

（二）政府公信力風(fēng)險(xiǎn)

政府購(gòu)買(mǎi)的提供方是政府，但執(zhí)行方在提供服務(wù)的同時(shí)也代表著政府，即使在PPP模式下，政府責(zé)任也并未減輕，甚至在執(zhí)行方構(gòu)建項(xiàng)目不利的情況下承擔(dān)額外延續(xù)責(zé)任。而對(duì)于執(zhí)行方而言，在政府采購(gòu)服務(wù)的同時(shí)影響和形象也會(huì)有一定的提升，形成一種捆綁，所以在選擇服務(wù)單位時(shí)也需要考慮中標(biāo)單位的信譽(yù)和往期行為。公共服務(wù)的外包供給并不意味著政府可以放棄或者減少公共服務(wù)的供給責(zé)任，而是履行供給責(zé)任的方式發(fā)生了變化，由直接供給變?yōu)殚g接保證。

參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)組織良莠不齊，一些組織責(zé)任和目標(biāo)不清晰，有的組織則為了獲得購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的名聲而盲目參與。有些組織為了取得價(jià)格優(yōu)勢(shì)在項(xiàng)目評(píng)估中作假，或者投機(jī)，在項(xiàng)目實(shí)施中偷工減料。有些組織，尤其是一些有營(yíng)利性質(zhì)的企業(yè)，為了私人利益，可能利用政府的影響，借機(jī)做廣告，如果把握不得當(dāng)，反而有損政府形象，影響政府公信力。

（三）購(gòu)買(mǎi)事中的保密風(fēng)險(xiǎn)

一些政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可能會(huì)涉及到政府的內(nèi)部信息，不是所有的信息都可以公開(kāi)對(duì)外的，此時(shí)就需要承擔(dān)保密風(fēng)險(xiǎn)。例如一些部門(mén)選擇審計(jì)外包，借用獨(dú)立第三方的力量進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，或許會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部資料外泄的風(fēng)險(xiǎn)。

這就涉及到一些外包業(yè)務(wù)的界限問(wèn)題，哪些服務(wù)可以外包，哪些服務(wù)的哪些部分可以外包。國(guó)防、外交、政策制定、宏觀調(diào)控等純公共產(chǎn)品類(lèi)的項(xiàng)目就不屬于外包范疇。

（四）后期管理的可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)

可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)在長(zhǎng)期項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中尤為凸顯。部分外包服務(wù)相對(duì)復(fù)雜，每個(gè)承包商承接和適應(yīng)能力參差不齊，如需在項(xiàng)目二期甚至三期中繼續(xù)讓做的順手的一期單位承接，就需要考慮項(xiàng)目的可持續(xù)性了。

如何在出色完成一期的前提下，繼續(xù)做好后期，不產(chǎn)生惰性，不“綁架”政府，是防范可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的探索方向。若在二三期項(xiàng)目中招投標(biāo)組織更換了，則需要做好前后銜接工作。政府在其中要做好疏通、牽頭和承接作用。

另一方面，牽頭的政府部門(mén)也需要有可持續(xù)性，可持續(xù)性待考驗(yàn)可能是因?yàn)樾氯蝿?wù)的布置而忽略了前期項(xiàng)目，也可能因?yàn)樨?fù)責(zé)人的輪換崗沒(méi)有做好交接，導(dǎo)致原項(xiàng)目流產(chǎn)、前功盡棄，浪費(fèi)政府資產(chǎn)、社會(huì)資源。

（五）購(gòu)買(mǎi)事后的評(píng)價(jià)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一般在中標(biāo)時(shí)支付給中標(biāo)單位一部分資金，在事后根據(jù)服務(wù)結(jié)果結(jié)清剩余部分。事后支付的部分需要專(zhuān)家考評(píng)，如果考評(píng)不到位或者監(jiān)管不利就會(huì)存在浪費(fèi)公共資源的風(fēng)險(xiǎn)。不僅損害地方財(cái)政的利益，還會(huì)使其他參與招投標(biāo)的機(jī)構(gòu)看到有機(jī)可乘，鉆政府購(gòu)買(mǎi)的空子。如果積小成大、由點(diǎn)到面就會(huì)顯性化為嚴(yán)重的地方政府財(cái)政管理危機(jī)。

監(jiān)管不利產(chǎn)生的原因主要有：

1.相關(guān)規(guī)定不明確。主要體現(xiàn)在：沒(méi)有制定有效的監(jiān)管方法，導(dǎo)致過(guò)程監(jiān)管隨意性大。另一方面，對(duì)具體項(xiàng)目的定性不明確，無(wú)從監(jiān)管。

2.監(jiān)管人員自身原因。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式多樣化，但是監(jiān)管人員的經(jīng)驗(yàn)不足、能力有限、對(duì)重大事項(xiàng)的查證不實(shí)、審計(jì)不全面，容易導(dǎo)致判斷失誤，失察失責(zé)。

三、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)產(chǎn)生的以上法律風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)和管理，對(duì)癥下藥。從完善法律法規(guī)、普及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)知識(shí)、簽訂規(guī)范化協(xié)議、完善監(jiān)督評(píng)體系這四個(gè)方面著手。

（一）完善法律法規(guī)

涉及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》出臺(tái)已經(jīng)十多年，但是相應(yīng)的條例、指導(dǎo)指南卻沒(méi)有頒布，采購(gòu)法中涉及的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容也比現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中狹隘，而地方政府更多的是出臺(tái)針對(duì)不同項(xiàng)目的形形色色的紅頭文件，單獨(dú)指導(dǎo)，缺乏集中引導(dǎo)，導(dǎo)致多方重復(fù)勞動(dòng)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。完善政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度不能僅依靠政府部門(mén)出臺(tái)的紅頭文件，需要完善法律法規(guī)，明確政府和社會(huì)組織的各自責(zé)任，有效地規(guī)范和約束雙方行為，防止政府權(quán)力濫用，制止社會(huì)組織的不良行為。

中央政府可以通過(guò)多年的實(shí)踐，總結(jié)指導(dǎo)性政策，提供一個(gè)較完善的法律體系，在細(xì)節(jié)上提供統(tǒng)一指導(dǎo)，從源頭上規(guī)避招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、政府公信力風(fēng)險(xiǎn)、后期管理的可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)。各地方應(yīng)根據(jù)修訂后的《政府采購(gòu)法》，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或配套措施，統(tǒng)一指導(dǎo)，保障招標(biāo)程序公開(kāi)、公平，尋求每個(gè)項(xiàng)目最適合的招投標(biāo)形式。確保購(gòu)買(mǎi)方和承包方都有法可依，有章可循。

在大數(shù)據(jù)背景下，數(shù)據(jù)庫(kù)管理將面臨著海量的數(shù)據(jù)，學(xué)生必須要學(xué)會(huì)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和處理。因此，高校應(yīng)當(dāng)將海量數(shù)據(jù)分析作為選修課程，每周安排3個(gè)課時(shí)。NoSQL數(shù)據(jù)管理技術(shù)是對(duì)關(guān)系型數(shù)據(jù)管理技術(shù)的補(bǔ)充，其中主要包括針對(duì)異構(gòu)海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、查詢(xún)及分析等技術(shù)，是電子商務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)和web搜索等新型應(yīng)用的技術(shù)支持，同時(shí)這也是大數(shù)據(jù)背景下數(shù)據(jù)分析的主要技術(shù)。高?？梢詫oSQL數(shù)據(jù)管理技術(shù)的應(yīng)用作為大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)的“提高篇”。該項(xiàng)課程應(yīng)當(dāng)采取課程和實(shí)驗(yàn)相結(jié)合的方式進(jìn)行教學(xué)，在學(xué)期末采用實(shí)習(xí)報(bào)告的方式對(duì)學(xué)生進(jìn)行考核。

（二）普及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)知識(shí)

一些部門(mén)由于缺乏這方面的相關(guān)知識(shí)，重復(fù)勞動(dòng)，人員素質(zhì)不能與實(shí)際工作匹配，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效率低下。而且政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)認(rèn)知度和參與度較低。盲目參與招投標(biāo)、監(jiān)管不利、政府辦事人員失職等一些亂象都是由于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)知識(shí)的匱乏。要規(guī)范政府采購(gòu)需要從多方面、多層次進(jìn)行普及，涉及到政府各部門(mén)、各人員以及社會(huì)參與機(jī)構(gòu)。

首先，需要財(cái)政部門(mén)及相關(guān)采購(gòu)部門(mén)針對(duì)不同部門(mén)的需求，組織培訓(xùn)，不僅財(cái)務(wù)人員需要參加，參與、操作、監(jiān)管人員也需要接受這方面知識(shí)的普及。

其次，各部門(mén)需要進(jìn)行職責(zé)梳理，明確服務(wù)外包的邊界，一些公共服務(wù)是政府必須直接承擔(dān)的，不能轉(zhuǎn)讓或外包。此外，要把握目標(biāo)方向，明確建立契約關(guān)系，清晰權(quán)責(zé)，盡可能保持購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主體間的獨(dú)立性。

同時(shí)，也需要向社會(huì)機(jī)構(gòu)廣泛宣傳，發(fā)放宣傳冊(cè)子，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，明確責(zé)任，提高服務(wù)品質(zhì)。

（三）簽訂規(guī)范化協(xié)議

協(xié)議的簽訂是提供明確外包服務(wù)的基礎(chǔ)，合同文本中必須有明確的規(guī)定并能夠保證落實(shí)，對(duì)承包的條件和具體要求規(guī)定定性或定量的指標(biāo)，使政府能夠在期中或期末監(jiān)測(cè)承包商的工作績(jī)效，明確服務(wù)事項(xiàng)。

規(guī)范化協(xié)議應(yīng)有統(tǒng)一的格式，按照不同購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的章程，協(xié)議可具體到資金支配方式、監(jiān)管方法、績(jī)效考核辦法。另外，在必要的情況下，要簽訂保密協(xié)議，防止國(guó)家秘密泄露。

（四）完善監(jiān)督評(píng)體系

在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，政府扮演的角色是“購(gòu)買(mǎi)者”、“監(jiān)管者”、“引導(dǎo)者”。為了正確引導(dǎo)社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的可持續(xù)性，需要完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善責(zé)任追究制度。隨著金財(cái)工程的全面投入使用，財(cái)政資金主要通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)支付，資金流向安全可靠，所以需要對(duì)服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)督。

對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)的評(píng)估，不僅需要審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督，也需要獨(dú)立第三方、社會(huì)公眾和公共服務(wù)的受益者進(jìn)行外部監(jiān)督。對(duì)政府重大購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，要建立由監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)部門(mén)及有關(guān)專(zhuān)家參加的評(píng)估小組，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程和實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)估。

1.事前，購(gòu)買(mǎi)方需評(píng)估社會(huì)組織的資質(zhì)，優(yōu)勝劣汰，優(yōu)中選優(yōu)，保障項(xiàng)目穩(wěn)健實(shí)施。財(cái)政部門(mén)應(yīng)規(guī)定資金撥款范圍，匹配所購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，確保服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。

2.事中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可采用抽查、跟蹤、訪談等方式評(píng)估、調(diào)查社會(huì)組織的執(zhí)行情況，并及時(shí)做出調(diào)整和評(píng)價(jià)，確保資金有效使用、方向正確、進(jìn)度合理、資金使用不違規(guī)。

3.事后，財(cái)政部門(mén)按質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)財(cái)務(wù)報(bào)表，通過(guò)中期評(píng)估及結(jié)項(xiàng)評(píng)估后才進(jìn)行相應(yīng)階段的資助撥款。另外，對(duì)于評(píng)估優(yōu)秀的社會(huì)組織要給予獎(jiǎng)勵(lì)，如延長(zhǎng)合同、給予獎(jiǎng)勵(lì)金等；對(duì)于評(píng)估結(jié)果較差的，要進(jìn)行懲罰，例如限期整改、中止項(xiàng)目，甚至取消參與再投標(biāo)的資格。

監(jiān)督評(píng)價(jià)體系的建立有利于全程有效監(jiān)控，確保財(cái)政資金有效運(yùn)行，招投標(biāo)項(xiàng)目健康發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尚處于起步階段，購(gòu)買(mǎi)方式和方法也在不斷的創(chuàng)新探索。為提高資金是使用效率，需要及時(shí)認(rèn)清購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)。

隨著政府采購(gòu)服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓寬，政府需要在做好前期引導(dǎo)的情況下，積極鼓勵(lì)多方參與，合作共贏，利益共享。在規(guī)避和減少法律風(fēng)險(xiǎn)的前提下，政府應(yīng)提倡承包商以社會(huì)非營(yíng)利組織為主體，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，形成市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，從而高效的運(yùn)用財(cái)政資金，克服政府本身只追求效果不計(jì)效率的缺點(diǎn)，引入多種思維模式，在服務(wù)方式方法上有所創(chuàng)新。

但是，不論何種形式的政府購(gòu)買(mǎi)，政府是最終的責(zé)任人，所以政府需要完善法律法規(guī)、普及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)知識(shí)、簽訂規(guī)范化協(xié)議、完善監(jiān)督評(píng)體系，提供資金保障、制度保障、監(jiān)管保障。建立起成熟正規(guī)的政府購(gòu)買(mǎi)秩序還需要各方面努力。

［1］葉響裙.基于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐的思考〔J〕.新視野，2013（2）.

［2］邰鵬峰.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度成效、問(wèn)題與反思——基于內(nèi)地公共服務(wù)現(xiàn)狀的實(shí)證研究〔J〕.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2012（9）.

［3］全承相，楊佳.湖南省財(cái)政省管縣監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)及防控思考〔J〕.湖湘論壇，2015（2）.

［4］楊樺，劉權(quán).政府公共服務(wù)外包：價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制〔J〕.學(xué)術(shù)研究，2011年（4）.

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◇作者信息：嘉興市財(cái)政支付（核算）中心

◇責(zé)任編輯：哈明暉

◇責(zé)任校對(duì)：哈明暉

F812.4

A

1004-6070（2016）05-0016-03