■武漢市教育科學研究院 李碧武 陳紅梅

從“共治”走向“善治”——家長委員會破繭成蝶的發(fā)展路徑

■武漢市教育科學研究院 李碧武 陳紅梅

在各級教育行政部門的大力倡導下，家長委員會已經(jīng)在中小學幼兒園廣泛建立。但是，許多家長委員會的發(fā)展卻遭遇“花瓶”、“收錢會”、“聯(lián)誼會”等反詰，停滯不前。家長委員會作為現(xiàn)代學校制度建設的重要抓手，我們不能只僅僅滿足于它已經(jīng)達成了多方力量參與治理的“共治”，而應努力追求“善治”的境界，實現(xiàn)破繭成蝶式突破。

一、困惑：有“共治”而未至“善治”

家長委員會的建立是建設現(xiàn)代學校制度實現(xiàn)教育治理的客觀需要。教育治理的典型特征是多元主體參與的共同治理，即“共治”。治理的直接目標是“善治”，即好的治理、成功的治理?！氨M管治理本身包含善治的基因，共治的內(nèi)在優(yōu)勢有助于達成善治，沒有共治就必然沒有善治，但是有共治并不必然有善治?！狈从^現(xiàn)代學校制度建設的探索，多元主體參與容易實現(xiàn)，如在學校主導下家長委員會很容易建立，但要形成真正意義上的合力，實現(xiàn)“善治”，卻并非易事。如果無法形成合力，共治也可能會演變成秩序混亂和效率損失。

何為“善治”呢？“善治”的最終衡量標準是公共利益的最大化。我國學者俞可平曾在《治理和善治：一種新的政治分析框架》一文中提出了“善治”的六個基本要素，即合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。

2014年底，武漢市教育科學研究院在承擔教育部政策法規(guī)司委托課題《建設現(xiàn)代中小學學校制度研究與實踐》時，曾就家長委員會建設工作進行了專項調(diào)研。此次調(diào)研覆蓋武漢市17個區(qū)52所學校及湖北省宜昌、襄陽、孝感等地12所學校，3392名教師（含部分校級領導）、11746名學生在網(wǎng)上答卷，4670名家長以紙質(zhì)形式答卷。同時，也對1024名校長、教師、家長和學生進行了訪談或座談。結(jié)合此次調(diào)研所獲得的大量數(shù)據(jù)，反思“善治”的六要素，我們認為當下中小學校家長委員會的生存現(xiàn)狀離“善治”的愿景尚存在較大的距離。

第一，有地位但被架空。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（簡稱《綱要》）明確提出，要完善中小學學校管理制度，建立中小學家長委員會，引導社區(qū)和有關專業(yè)人士參與學校管理和監(jiān)督。教育部《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》也明確提出，“把家長委員會作為建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度的重要內(nèi)容，作為發(fā)揮家長在教育改革發(fā)展中積極作用的有效途徑，作為構建學校、家庭、社會密切配合的育人體系的重大舉措。”應該說，在國家文件的表述中，家長委員會的合法性是毋庸置疑的。在參與調(diào)研的3267份有效教師問卷中，教師（含部分校級領導）普遍認同家長委員會對學校的發(fā)展具有重要的意義，班級、年級及校級家長委員會已經(jīng)比較普遍地建立。班級家長委員會建立的比例達到74.9％、年級家長委員會建立的比例達到55.34％、校級家長委員會建立的比例達到62.11％。

但由于家長委員會是從國外舶來的新生事物，由行政部門強行推廣，而教育部的文件只是做了理論上的引領，并未涉及實際操作層面的問題。因此，家長委員會到底是個什么性質(zhì)的機構？它的運作方式怎樣？學校應如何與家長委員會建立良好的關系？家長委員會獨立運作時，是否有法律上的責任和權利？家長委員會對學校不滿時，意見應向哪反映？諸多問題都沒有明確，這也使家長委員會工作難以順利開展，其合法地位被架空，無法有效發(fā)揮作用。訪談中，有許多家長委員會的成員表示，自己很茫然不知道該做些什么。只是常常轉(zhuǎn)發(fā)學校的信息，在涉及到收費如校服等方面收集家長的意見而已。至于還能做什么，能做到什么程度，大家都不清楚。同時，校長訪談和教師座談也表明，學校對家長委員會參與的態(tài)度很曖昧，又愛又怕？許多校長甚至強調(diào)，如果家長委員會開展活動時，學生受傷，學校是否不用承擔法律責任？如果學校還要承擔法律責任，誰敢鼓勵家長委員會開展活動？

第二，有職能但被弱化。目前，不少學校已初步建立“班級、年級、校級”三級家長委員會。但許多學校家長委員會發(fā)揮的作用非常有限。調(diào)研結(jié)果表明，當前許多中小學的家長委員會僅僅實現(xiàn)了上傳下達的職能。當問及“貴校的家長委員會經(jīng)常做什么時”，教師（含部分校級領導）問卷的排序為：一是反映問題，比例占79.89％；二是傳達學校的信息，比例占68.56％；三是參與學校的決策和管理，比例占44.57％；四是調(diào)解矛盾，比例占38.02％，五是其他，比例占8.36％。分析不同學段，可以發(fā)現(xiàn)不同學段存在一定的差異。小學教師排序跟總樣本相仿，初中和高中則略有不同，排在前兩位的職能是一致的，都是反映問題及傳達學校的信息，但第三位的排序則有了明顯差異，初中和高中均為調(diào)解矛盾。這意味著初中和高中段家長和學校在應試和升學的壓力下，家庭和學校的矛盾時有發(fā)生而且較突出，家長委員會在緩和和調(diào)解矛盾方面的職能比小學更重要。座談中也有資料印證了此現(xiàn)象，如某重點高中的家長表示，學校通過家長委員會組織家長投票來決定是否補課、收費，降低各種負面影響。在家長紙筆問卷中，由于不受機器閱卷對答案選項數(shù)目的限制，在同樣的題目中，我們提出了10個選項，讓家長選三項，結(jié)果最多三項的排序與教師問卷的結(jié)果略有不同。第一是傳達學校的信息，比例為55.6％；第二是反映問題，比例為39.6％；第三是參加或組織社會實踐活動，比例為30.6％。三個學段家長排序大致相仿。上述數(shù)據(jù)表明，家長更關注參與或組織社會實踐活動，而家庭與學校之間的矛盾并非教師主觀想象得那么尖銳。但家長們均未提及“參與學校的民主管理”，這說明廣大家長并沒有感受到學校此方面的需求和邀請，同時家長自身也缺少參與學校教育的民主意識和能力。

第三，有法治意識但無法律保障。由于當前我國家長委員會是在學校指導下建立，因此，教師顯然比學生和家長更了解家長委員會產(chǎn)生的情況，因為教師往往是班級家長委員會工作的組織者和活動的設計者。教師（含部分校級領導）問卷調(diào)查結(jié)果顯示，當前家長委員會的產(chǎn)生方式主要以各班教師推薦為主。選擇“教師推薦”的比例最高為52.80％，選擇“民主推選”的比例為27.00％，選擇“學校指定”的比例為12.00％，選擇“家長競聘”只有8.20％。由此可知，當前學校家長委員會的產(chǎn)生方式主要以教師的推薦為主，方式較傳統(tǒng)，家長參與面非常有限，導致許多家長和學生不太清楚家長委員會的產(chǎn)生及參與人員的情況，但令我們可喜的是，民主推選和家長競聘等現(xiàn)代民主選舉方式已經(jīng)開始萌芽，說明學校和家長的法治意識正在覺醒。

綜上所述，絕大多數(shù)中小學的家長委員會的產(chǎn)生都是在學校的引導甚至控制下產(chǎn)生的。許多關于家長委員會的規(guī)定也是從教育部門的角度出發(fā)，突出了學校的主導地位。因此，在實際操作過程中容易使家長委員會淪為學校的“下屬”。一旦家長委員會被學校直接“領導”，則會淪為學校的附屬品，變成學校的二級單位、公關單位甚至裝飾品。家長委員會成員也會淪為義工、收費員、替罪羊或傳聲筒等代名詞。從理論上講，家長委員會的性質(zhì)應是一種群眾自治組織。群眾性組織的基本特征應該是自發(fā)、自愿、自治、自主。家長委員會應是由全校學生家長代表組成的參與學校管理和教育的一種新型組織形式，是有效地密切和協(xié)調(diào)學校、家庭、社區(qū)三類教育的關系。因此，家長委員會應該成為一個既與學校教育機構相對獨立，又能與學?；ハ鄥⑴c、相互制約、相互促進的群眾性自治組織。它的運作也應當是在法治精神指引下，以法治的方式進行。家長委員會必須對學生和家長負責，不僅要保障家長對學校教育的知情權、參與權、監(jiān)督權和評議權，同時當它與教育行政部門和學校相處時也應是在民主平等的基礎上依法依規(guī)地開展工作。

第四，雖成立但缺實效。國家教育部文件《關于建立中小學幼兒園家長委員會的指導意見》要求中小學幼兒園要普遍建立家長委員會。學校教師（含部分校級領導）方面的調(diào)研顯示，參與調(diào)研的大多數(shù)學校已經(jīng)建立家長委員會，尤其是班級家長委員會的建立應該是非常普遍的。但是從學生問卷和家長問卷的相關問題反應看，學生和家長對此方面的問題較淡漠，不關注。11665份有效學生問卷中，知道學校成立了“家長委員會”的學生僅占48.28％，而大多數(shù)學生選擇了否定的選項或不清楚。問及“你知道班上哪些學生的家長是家長委員會成員嗎？”“你們知道學校的“家長委員會”是如何產(chǎn)生的？”等題目時，選擇“不清楚”選項的學生比例分別為42.55％和53.42％。同樣，4226份有效家長問卷的數(shù)據(jù)顯示，在“您孩子所在的學校是否成立了“家長委員會”和“您知道班上哪些家長是家長委員會的成員”等題目答案的選項中，分別有34.1％和37.9％的家長選擇了“不清楚”。問及“您孩子所在學校有規(guī)定‘家長委員會’權利和義務的章程嗎？”51.9％的家長選擇了“不清楚”。其中小學段家長選擇“不清楚”的比例為40.2％，初中段為51.7％，高中為段63.4％。座談時，許多家長認為學校應該成立了家長委員會，但說不清楚具體的情況，這表明學校家長委員會的工作透明不夠和開放不足，導致家長的知情權和參與權沒有得到有效的保障。如果廣大學生和家長都不了解情況，那么家長委員會如何代表并捍衛(wèi)廣大家長和學生的利益呢？同時，這也從另一側(cè)面說明廣大學生和家長民主意識和維權意識還不高。調(diào)研數(shù)據(jù)還顯示，隨著學段的增加，家長選擇“不清楚”的比例也不斷攀升，這意味著學校在開展家長委員會相關工作的實效方面，存在學段差異。小學段情況最好，初中段其次，高中段最差，這表明學段越高，離高考指揮棒越近，家長委員會的工作效果越差，就更容易成為一種形式。

二、突破：正視瓶頸，走向“善治”

家長委員會從“共治”走向“善治”必然是與多方力量博弈的結(jié)果。這種博弈包括家長委員會組織內(nèi)部的博弈和家長委員會與外部力量主要是學校的博弈。由于我國大部分地區(qū)家長委員會的建設仍然處于初始階段，家長委員會成員的參與能力較弱，因此，家長委員會與學校的博弈矛盾更突出，存在非均衡性，“善治”將是個長期和艱巨的探索過程。在此，筆者試圖提出幾點建議，希望能幫助家長委員會的建設早日實現(xiàn)“破繭成蝶”的突破。

1.站在依法治教的高度來發(fā)展家長委員會

依法治教已經(jīng)倡導多年，但光靠學校自律是有限的，學校要實現(xiàn)依法治教需要更廣泛的社會參與和更透明的民主監(jiān)督。依法治教對學校而言必須面臨三個層面的監(jiān)督：政府行政部門、學校內(nèi)部和學校外部（家庭和社會）。家長委員會參與學校教育，實質(zhì)上就是第三層面社會參與和民主監(jiān)督的探索。家長委員會的出現(xiàn)和發(fā)展在某種程度上就是要倒逼學校治理方式的變革，使依法治教的成為可能。

學校雖是學校教育的主體，但是學校的教育權是家長教育權的讓渡，家長作為學校教育對象——學生的監(jiān)護人，自然成為學校教育的利益相關方，有權了解、監(jiān)督學校的辦學狀況，家長對學校教育的知情權、參與權、建議權等基本權利若要得到切實保障。只有學校開放管理的時空，讓家長委員會作為社會力量參與到學校各項工作中，才能有效督促學校依法治教，最終實現(xiàn)依法治校的愿景。家長委員會參政議政，就是代表廣大家長群體來實現(xiàn)民主監(jiān)督。家長委員會里聚集的是優(yōu)秀家長群體，是家長群體利益的代言人，也是家長群體的領導，更應成為民主管理和監(jiān)督工作的先知先覺者和骨干力量。因此，家長委員會要變身為學校的伙伴和“監(jiān)督者”。有人說，家長委員會的存在，就像聯(lián)結(jié)在學校和家長之間的一段“保險絲”：一方面，它會在一定程度上約束學校、教師的行為，以此維護學生的合法權益；另一方面，它又是學校與教師非常難得的外援，提供校外教育資源，幫助緩解家校矛盾，促進學校教育教學工作。

2.達成家長委員會發(fā)展和建設的共同愿景

共同愿景作為一種遠景目標，對每一個成員都具有重要的號召力、凝聚力和感染力。家長委員會作為群眾自治組織，其組織特征強調(diào)自發(fā)、自愿、自治、自主，就更需要共同愿景來引導。筆者以為，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量來構建教育共同體，應成為家長委員會發(fā)展和建設的共同愿景。這意味著一方面，家長委員會是由來自諸多家庭的代表組成，必須通過民主協(xié)商來達成統(tǒng)一的教育價值觀，以實現(xiàn)教育的合力。如果不能統(tǒng)一多元的思想，最終家長委員會就是“一盤散沙”，要么難以調(diào)動，要么成為被少數(shù)人利用的工具。另一方面，家長委員會還要與學校建立適宜的關系，形成家校合作的合力。前蘇聯(lián)教育學家蘇霍姆林斯基曾說：“只有在這樣的條件下才能實現(xiàn)和諧的全面發(fā)展：兩個教育者——學校和家庭不僅要一致行動，向兒童提出同樣的要求，而且要志同道合，抱著一致的信念，始終從同樣的原則出發(fā)，無論在教育的目的上、過程上還是手段上，都不要發(fā)生分歧?！币虼耍议L委員會既不能越權，也不能成為從屬，而應代表廣大家長全面參與學校教育決策、監(jiān)督、評價和管理的組織機構，在博弈中成為學校管理和教育的平等合作者，以共同構建有利于學生身心發(fā)展的教育共同體。

3.設計保障和規(guī)范家長委員會的發(fā)展路徑

其一，在宏觀上，要健全完善各級家長委員會。家長委員會的建設不應局限于校內(nèi)，也應形成一個與學校系統(tǒng)相平行的機構鏈。目前，我國各地的家長委員會主要是以學校為主在建立。而各校的家長委員會缺少橫向聯(lián)系和溝通，也沒有上層領導組織和咨詢培訓機構，導致家長委員會缺少成長的空間和土壤，孤掌難鳴。遇到問題，也無處咨詢、投訴和尋求幫助。而在美國全美教師家長協(xié)會，不僅有校級，還有區(qū)級、州級，甚至國家級，形成一個縱橫完整的序列，既可以獨立運作，又能相互支持合作，值得借鑒。

其二，在微觀上，要科學公正地建章立制。學校要依法給予家長委員會真正的參與權，如決策投票權、評價權、監(jiān)督權、建議權等。同時，建立和健全定期溝通機制、議事機制、參與評價機制、家長培訓機制等。更重要的是家長委員會自身必須建章立制，制定家長委員會章程，明確崗位及職責，依法依規(guī)運作，理順與學校的關系，保障家長委員會參與、配合、監(jiān)督、溝通、教育等教育功能的實現(xiàn)。家長委員會應由家長代表大會推選產(chǎn)生，而家長代表大會則應由全體學生家長選舉產(chǎn)生，遴選應該采取自由競選、自主自薦、他人推薦等方式。通過公平、公正、分開的程序和方式，選擇合適的“有人品、有意愿、有熱情、有能力、有時間”的家長委員會成員，才能保障家長委員會健康和規(guī)范地運作。

4.激發(fā)和培育家長委員會的自治能力

如要充分發(fā)揮家長委員會的作用，必須有相應的法律法規(guī)來給家長賦權，如此家長委員會才能有底氣地與學校和教育行政部門進行平等溝通和協(xié)調(diào)。因此，國家應該出臺相關的實施細節(jié)文件，從法律上賦權，扶持和保障家長委員會作為自治組織的法律地位，并對其運作機制及相關法律問題進行明確和規(guī)范。例如，l994年美國國會通過了《2000年目標：美國教育法》，將家長參與學校管理視為國家教育發(fā)展目標之一。該法案的第8個目標規(guī)定，每所學校都應該加強與家長的合作，使他們在家能幫助其子女完成學業(yè)并能參與學校的決策，應該更多地參與到促進孩子的社會交往、情感生活和學業(yè)成長的活動中并制定政策幫助學校和教育機構建立與家長的合作關系，以滿足不同家庭和家長的要求。

更重要的是，國家要依法加大對家長委員會自治能力的培育力度。相對學校的專業(yè)性而言，家長在教育專業(yè)方面始終處于弱勢。同時，家長群體素質(zhì)參差不齊，家長參政議政能力有限，因此，當前家長委員會很少能解決家長們的實際困難。學校應去除“強勢”意識，認識到家長委員會的重要作用，尊重其權利，為其參事議事廣開渠道。學校也要對家長委員會進行扶持和引導，加強對家長的培訓是首要任務。還要組織專門人員編寫相關教材，既有理論又有實際操作，內(nèi)容可以包括家長委員會工作運作的理論基礎及家長參與學校活動的意義、內(nèi)容、方式、方法、策略及注意事項等內(nèi)容，使家長能轉(zhuǎn)變教育觀念，提高自身素質(zhì)，增強參與學校管理的能力，從而促使家長委員會的工作走上科學、健康、可持續(xù)發(fā)展的道路。

5.以民主協(xié)商的治理范式規(guī)范家長委員會的運作

治理是各個行為主體之間不斷博弈，最終走向合作的過程。在實踐層面，家長委員會面臨的博弈比較復雜，包括家長委員會內(nèi)部存在的不同教育理念和利益關系的家長之間的博弈，以及家長委員會與外部力量主要是與學校之間的博弈。多種博弈過程是曲折的，甚至是充滿陣痛的。我們都期待合作，但不一定所有的博弈都會走向良性合作的理想狀態(tài)，因為各行為主體之間利益是不一致的，常常會形成一定程度的沖突，這種沖突既可能導致更理想的教育共同體的形成，也可能導致學校和家長委員會的隔絕，因此需要反思家長委員會運作的方式。我們認為，治理理論倡導的民主協(xié)商是最理想的家長委員會運作方式。在民主協(xié)商過程中，“公民們通過交換他們的公共理性在自由而開放的談話中坦言相見，即使他們的理由沒有說服對方，只要他們認真對待和回應對方關切的事情和所持看法，他們也就能夠得到對方對他們看法的合理領會和思考”。由此，“對話”、“合作”、“參與”和“協(xié)商”等治理理論的重要詞匯理應成為家長委員會運作的核心價值觀。

責任編輯成弘