■高圓圓

從生存保障到擇業(yè)自由的殘疾人就業(yè)政策變革*

■高圓圓

殘疾人和健全人一樣，具有勞動(dòng)就業(yè)的基本權(quán)利。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府為推動(dòng)殘疾人事業(yè)發(fā)展，啟動(dòng)了以生存保障為目標(biāo)和促進(jìn)就業(yè)保障、完善就業(yè)服務(wù)等殘疾人勞動(dòng)就業(yè)政策，對(duì)殘疾人就業(yè)起到了促進(jìn)作用。隨著社會(huì)進(jìn)步和殘疾人就業(yè)權(quán)利的提升，要實(shí)現(xiàn)殘疾人和健全人一樣平等就業(yè)，還需開(kāi)拓福利主義的權(quán)利模式，實(shí)行以擇業(yè)自由為主要方向的就業(yè)促進(jìn)政策。當(dāng)前，政府需要盡快出臺(tái)權(quán)利保護(hù)模式下的殘疾人勞動(dòng)就業(yè)政策，促進(jìn)殘疾人人力資源的開(kāi)發(fā)，擴(kuò)展殘疾人就業(yè)的選擇范圍，最終實(shí)現(xiàn)殘疾人自由擇業(yè)權(quán)。

殘疾人；就業(yè)；保障；人力資源開(kāi)發(fā)

【Abstract】Disabled persons have the basic right of labor employment as healthy people. Since the founding of new China， the Chinese government has promoted the development of undertakings for disabled persons， and launched on employment policies regarding the living security as the goal， promoting employment guaranteeing， and perfecting the employment service. These policies have played a significant role in the employment of the disabled. With the progress of the society and promotion of the disabled employment rights， in order to achieve equal employment for disabled persons as healthy people， the Chinese government still needs to exploit the rights of welfare socialism mode， and implement employment promotion policies with the freedom of career choice as the target. At present， the government needs to produce the right protection mode of employment policy， promote human resources development for all kinds of disabled persons， expand the scope of the career choosing for disabled persons， and finally realizes their career choosing right.

【Key words】Disabled persons； Employment； Security； Human resources development

殘疾人與健全人一樣，享有法律賦予的平等就業(yè)、自由擇業(yè)和取得勞動(dòng)報(bào)酬或收入的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利［1］。平等就業(yè)能夠使殘疾人獲得工作收入、參與社會(huì)生活實(shí)現(xiàn)人生理想和價(jià)值。通過(guò)平等就業(yè)，還可以使更多殘疾人成為國(guó)家和社會(huì)的人力資源，有效防止殘疾勞動(dòng)力資源閑置和國(guó)家財(cái)富流失。因此，促進(jìn)和保障殘疾人就業(yè)，無(wú)論是對(duì)殘疾人還是對(duì)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。新中國(guó)成立60多年來(lái)，通過(guò)殘疾人就業(yè)政策的實(shí)施，殘疾人的就業(yè)率和就業(yè)規(guī)模都有很大提升，殘疾人就業(yè)保障也實(shí)現(xiàn)了從保障基本生活到保障就業(yè)基本權(quán)利及促進(jìn)就業(yè)形式多元化的跨越。但是，由于殘疾人能力開(kāi)發(fā)和職業(yè)培訓(xùn)等制度保障不足，限制了殘疾人職業(yè)選擇的自由度。目前仍然需要進(jìn)一步完善殘疾人就業(yè)保障制度理念，提升更高層次的就業(yè)政策。以下根據(jù)就業(yè)保障理念的變遷，將殘疾人就業(yè)政策發(fā)展過(guò)程劃分為：生存保障為目標(biāo)的就業(yè)政策、勞動(dòng)權(quán)利保障為目標(biāo)的就業(yè)政策和就業(yè)服務(wù)為主的就業(yè)政策三個(gè)階段。通過(guò)梳理我國(guó)殘疾人就業(yè)政策理念的變遷過(guò)程和就業(yè)政策的發(fā)展階段，分析殘疾人就業(yè)政策變革的需要和原因，提出未來(lái)以擇業(yè)自由為目標(biāo)的就業(yè)政策改革方向。

1　生存保障為目標(biāo)的殘疾人就業(yè)政策（1949年～1965年）

新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展處于恢復(fù)期，殘疾人就業(yè)政策也處于初創(chuàng)階段，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的安排還限于生產(chǎn)自救，所以，這一時(shí)期殘疾人就業(yè)政策旨在維持殘疾人群體的基本生活需要。

1.1就業(yè)政策理念

解放前由于受帝國(guó)主義、封建主義、官僚資本主義的統(tǒng)治和奴役，殘疾人處于社會(huì)底層，相當(dāng)一部分殘疾人過(guò)著沿街乞討、朝不保夕的生活。政府認(rèn)識(shí)到殘疾人在社會(huì)生活中面臨的困境，將保障殘疾人生活作為當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和社會(huì)建設(shè)的一部分，積極關(guān)懷和倡導(dǎo)殘疾人就業(yè)以保證殘疾人有尊嚴(yán)的生活。這個(gè)時(shí)期的有關(guān)殘疾人就業(yè)政策幾乎都與保障殘疾人生活相關(guān)，或者說(shuō)殘疾人就業(yè)政策的主要目標(biāo)就是解除殘疾人生活困境。雖然充分適應(yīng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境要求，符合當(dāng)時(shí)的物質(zhì)文明和精神文明水平，但是，這個(gè)時(shí)期殘疾人就業(yè)政策理念只停留在保障殘疾人基本生存的最低層次。

1.2政策內(nèi)容以收入補(bǔ)償和生活救助為主

1949年新中國(guó)成立后，黨和政府關(guān)注殘疾人的生活，采取各種措施救貧濟(jì)殘，開(kāi)展生產(chǎn)自救［2］。沿街乞討、流離失所的殘疾人結(jié)束了悲慘狀況轉(zhuǎn)由政府收養(yǎng)救濟(jì)，獲得了基本生存的物質(zhì)材料。二十世紀(jì)50年代中期，傷殘人福利院、榮軍療養(yǎng)院、精神病院等相繼出現(xiàn)。對(duì)暫無(wú)法就業(yè)而生活有困難的殘疾人給予救濟(jì)，無(wú)依無(wú)靠的殘疾人、殘疾孤兒和殘疾老人被分別安置在社會(huì)福利院、兒童福利院和敬老院［3］。

在城市，為解除企業(yè)職工疾病傷殘方面的后顧之憂，1951年2月當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》［4］，并在國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)及合作社經(jīng)營(yíng)的工廠、礦場(chǎng)及其附屬單位與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)、鐵路、航運(yùn)、郵電的各企業(yè)單位及附屬單位予以實(shí)施，這項(xiàng)政策使傷殘職工的生活得到了基本保障。城市中一些處于無(wú)業(yè)狀態(tài)但具備勞動(dòng)能力的殘疾人，參加了貧民生產(chǎn)組織，開(kāi)展了生產(chǎn)自救，并舉辦了手工業(yè)合作社（組），這些手工業(yè)合作社（組）發(fā)展成為后來(lái)的福利工廠或者企業(yè)，通過(guò)這些自救活動(dòng)，殘疾人有了比較固定的生產(chǎn)勞動(dòng)場(chǎng)所。在農(nóng)村，凡缺乏土地和生產(chǎn)工具的殘疾人都分到了土地和生產(chǎn)工具，并參加了村互助組、合作社，通過(guò)生產(chǎn)資料的獲得，農(nóng)村殘疾人有了一定的生產(chǎn)收入，滿足了他們的基本生活需要。

1.3該時(shí)期殘疾人就業(yè)政策的效果

在就業(yè)保障水平上，將殘疾人視為勞動(dòng)救濟(jì)的對(duì)象，給予了最基本的生活保障，殘疾人的生產(chǎn)生活得到了基本維持。雖然這個(gè)階段的殘疾人就業(yè)政策體現(xiàn)了殘疾人的基本生存權(quán)利，但是無(wú)法體現(xiàn)殘疾人天然的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利。在對(duì)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)的具體支持上，僅限輸血式的生產(chǎn)資料供給，對(duì)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)缺乏技術(shù)指導(dǎo)和勞動(dòng)培訓(xùn)。從促進(jìn)殘疾人就業(yè)的效果來(lái)看，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)的殘疾人人數(shù)和規(guī)模十分有限。1958年，福利工廠數(shù)量為463個(gè)，安置殘疾人3800人。在就業(yè)的領(lǐng)域和崗位上看，從事的職業(yè)單一化、崗位主要是普通工人和較低的職位。從原則規(guī)范上，當(dāng)時(shí)政府還欠缺立法意識(shí)，未出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)保障殘疾人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利，導(dǎo)致了殘疾人未被納入勞動(dòng)力市場(chǎng)之中［5］。

總之，這一階段，殘疾人勞動(dòng)就業(yè)政策初現(xiàn)萌芽，但是殘疾人勞動(dòng)就業(yè)的邊緣性地位沒(méi)有發(fā)生根本性改變。

2　以勞動(dòng)權(quán)利保障為目標(biāo)的就業(yè)政策（1978年～2007年）

改革開(kāi)放后，我國(guó)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，殘疾人也被納入到勞動(dòng)力市場(chǎng)之中，殘疾人就業(yè)政策步入了前所未有的跨越式發(fā)展階段，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的安排由原來(lái)的生產(chǎn)自救發(fā)展到多種形式就業(yè)，就業(yè)政策的目標(biāo)由保障基本生存需要發(fā)展到保障殘疾人的勞動(dòng)權(quán)利，積極實(shí)現(xiàn)殘疾人在勞動(dòng)市場(chǎng)中的就業(yè)權(quán)利。

2.1就業(yè)政策理念

隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展和政治民主進(jìn)步，就業(yè)政策的理念也不可能只是滿足殘疾人的基本生存需要，其理念需要進(jìn)一步提升到關(guān)心殘疾人基本權(quán)益上面，特別是為殘疾人贏得尊嚴(yán)和社會(huì)認(rèn)可的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利上來(lái)。因此，保障殘疾人勞動(dòng)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)，是新時(shí)期殘疾人就業(yè)政策關(guān)注的主要問(wèn)題。勞動(dòng)就業(yè)是基本的公民權(quán)利之一。在改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)期，需要更為注重與人類文明發(fā)展的結(jié)合。既要重視解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，又要重視人的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人的基本權(quán)利。為此，政府在這一時(shí)期，通過(guò)多種就業(yè)形式的改革，實(shí)現(xiàn)了殘疾人更為廣泛的就業(yè)，一定程度上保證了殘疾人的就業(yè)權(quán)利。

2.2以勞動(dòng)權(quán)利保障為基本政策內(nèi)容

這一時(shí)期的就業(yè)政策，主要是通過(guò)改變就業(yè)形式以促進(jìn)和保障更多的殘疾人就業(yè)。經(jīng)歷從停頓階段到集中就業(yè)，再?gòu)姆稚⒕蜆I(yè)到按比例就業(yè)，再到提出鼓勵(lì)殘疾人自愿組織起來(lái)就業(yè)的階段，最終形成了以在福利企業(yè)中集中就業(yè)，在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)組織中按比例就業(yè)，因地制宜、因人而異、靈活機(jī)動(dòng)地自愿組織起來(lái)就業(yè)、個(gè)體就業(yè)及社區(qū)就業(yè)等多種形式并存的殘疾人勞動(dòng)就業(yè)多元就業(yè)格局。在農(nóng)村，殘疾人根據(jù)自身特點(diǎn)，參加種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)或家庭手工業(yè)等多種形式的生產(chǎn)勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)，同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)中施行殘疾人按比例就業(yè)［6］。

20世紀(jì)60年代后期，由于文化大革命的影響，殘疾人事業(yè)遭到全面破壞，殘疾人勞動(dòng)就業(yè)工作停滯不前。文革結(jié)束后，我國(guó)實(shí)行了改革開(kāi)放的基本國(guó)策，殘疾人勞動(dòng)就業(yè)工作得到了迅速恢復(fù)。我國(guó)殘疾人就業(yè)人數(shù)逐年增加，1978年～1987年，殘疾人就業(yè)人數(shù)平均每年增長(zhǎng)31.6%。到1987年底，街道、廠礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的福利企業(yè)發(fā)展到24741個(gè)，占福利企業(yè)總數(shù)的88.9%［7］。福利企業(yè)集中就業(yè)逐漸成為我國(guó)安置殘疾人就業(yè)的傳統(tǒng)渠道，也成為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期殘疾人就業(yè)的主要形式，為解決文革后殘疾人就業(yè)發(fā)揮了重要的作用。

1988年國(guó)務(wù)院制定的《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要》和1990年頒布的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，使殘疾人的就業(yè)權(quán)益得到了國(guó)家法律政策確認(rèn)，開(kāi)啟了殘疾人就業(yè)的新篇章。以《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》為基本依據(jù)，國(guó)家后續(xù)又頒布《社會(huì)福利企業(yè)招用殘疾人職工暫行規(guī)定》、《分散按比例安排殘疾人就業(yè)辦法》、《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》、《工傷保險(xiǎn)條例》等法規(guī)，對(duì)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利進(jìn)行了特殊規(guī)定，要求各級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，為各種形式就業(yè)創(chuàng)造條件，還規(guī)定了安排殘疾人就業(yè)達(dá)不到比例的單位按實(shí)際差額比例繳納殘疾人就業(yè)保障金和鼓勵(lì)超比例安排殘疾人就業(yè)等。2007年施行的《殘疾人就業(yè)條例》提出殘疾人就業(yè)實(shí)行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方針，促進(jìn)了多元就業(yè)格局的形成。

2.3殘疾人就業(yè)政策的效果

從生存保障為目標(biāo)的就業(yè)政策，到勞動(dòng)權(quán)利保障為目標(biāo)的就業(yè)政策的發(fā)展，意味著我國(guó)將以行善觀念為目的的殘疾人救濟(jì)安置已經(jīng)提升到保障殘疾人權(quán)利和尊嚴(yán)的法制軌道。

這一時(shí)期頒布的法律法規(guī)以及所形成的多元就業(yè)格局在很大程度上保證了殘疾人就業(yè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，對(duì)保障殘疾人的就業(yè)權(quán)利起到了支撐作用。集中就業(yè)對(duì)接納人的生理和心理缺陷、改進(jìn)和提高生產(chǎn)管理水平起到了積極作用，同時(shí)也有利于改進(jìn)福利設(shè)施，解決各種不同的輔助工具，配置適應(yīng)殘疾人生理特點(diǎn)的生活設(shè)施。按比例安排就業(yè)通過(guò)減免稅優(yōu)惠政策及各種扶持保護(hù)措施，通過(guò)多渠道、多層次和多種形式，安排了一定的殘疾人勞動(dòng)就業(yè)。不僅克服了單一依靠舉辦福利企業(yè)集中安置殘疾人就業(yè)的局限性，也實(shí)現(xiàn)了將殘疾人就業(yè)由國(guó)家負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)責(zé)任，增強(qiáng)了殘疾人平等參與社會(huì)的積極性。近年來(lái)，殘疾人個(gè)人或自愿組織起來(lái)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，以及政府鼓勵(lì)的社區(qū)就業(yè)和居家就業(yè)等豐富了殘疾人的就業(yè)方式，提高了殘疾人就業(yè)政策的操作性和可行性。

然而，這一時(shí)期的多元就業(yè)格局也存在問(wèn)題，一是福利企業(yè)自身存在體制不活、設(shè)備簡(jiǎn)陋、資金匱乏、產(chǎn)品落后、管理人員和生產(chǎn)人員素質(zhì)偏低等問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)抗市場(chǎng)機(jī)制的能力不強(qiáng)，福利企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。二是按比例就業(yè)的實(shí)際效果并不好，主要表現(xiàn)在以下方面：用人單位聘用殘疾人的懲罰力度和監(jiān)督力度不足，導(dǎo)致殘疾人按比例就業(yè)崗位不高、掛名就業(yè)依然存在；獎(jiǎng)勵(lì)措施過(guò)于機(jī)械化，用人單位為稅收優(yōu)惠或者鼓勵(lì)性補(bǔ)貼而進(jìn)行安置，殘疾人常處于無(wú)關(guān)緊要的崗位就業(yè)；缺乏跟蹤評(píng)價(jià)、考核指標(biāo)過(guò)于簡(jiǎn)單，未納入就業(yè)殘疾人在崗位上的延續(xù)性和晉升等指標(biāo)，殘疾人職業(yè)生涯的發(fā)展受到抑制等。

3　以就業(yè)服務(wù)為主的就業(yè)政策（2008年至今）

隨著改革開(kāi)放的深入和就業(yè)格局趨于穩(wěn)定，就業(yè)政策的發(fā)展不再只依靠就業(yè)形式的調(diào)整實(shí)現(xiàn)，而是要通過(guò)完善就業(yè)服務(wù)體系和提出相關(guān)的政策措施來(lái)提高殘疾人就業(yè)質(zhì)量。因此，這一時(shí)期殘疾人就業(yè)政策的重心放在了就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)上。

3.1就業(yè)政策理念的發(fā)展

盡管經(jīng)過(guò)了半個(gè)世紀(jì)的努力，殘疾人就業(yè)工作取得了許多進(jìn)展，殘疾人就業(yè)方式逐步放開(kāi)、就業(yè)崗位的選擇面逐步擴(kuò)寬。但是，因就業(yè)服務(wù)和支持體系無(wú)法跟進(jìn)，出現(xiàn)了職業(yè)技能培訓(xùn)項(xiàng)目固化不能滿足勞動(dòng)力市場(chǎng)需求、就業(yè)輔助支持不足、就業(yè)援助力度不高等問(wèn)題，殘疾人的就業(yè)工作依然面臨挑戰(zhàn)。為解決這些問(wèn)題，政府和社會(huì)將就業(yè)工作的重點(diǎn)從過(guò)去調(diào)整殘疾人就業(yè)方式和優(yōu)化就業(yè)格局，轉(zhuǎn)移到了職業(yè)培訓(xùn)和支持服務(wù)方面，將構(gòu)建和規(guī)范就業(yè)服務(wù)體系，積極完善殘疾人就業(yè)促進(jìn)的相關(guān)政策措施作為這一時(shí)期的主要任務(wù)。通過(guò)就業(yè)服務(wù)體系的完善，讓有勞動(dòng)意愿的各類殘疾人都能夠平等、廣泛的獲得就業(yè)服務(wù)，提高殘疾人就業(yè)水平。

3.2政策內(nèi)容的發(fā)展

這一時(shí)期的就業(yè)政策，以創(chuàng)造公平就業(yè)的環(huán)境，消除就業(yè)歧視，對(duì)就業(yè)困難人員給予扶持為基調(diào)，以2008年修訂的《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》等法律法規(guī)為支撐，以2008年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、2011年《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》、2012年《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》、2012年《盲人醫(yī)療按摩管理辦法》、《關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)2013年殘疾人就業(yè)服務(wù)有關(guān)工作的通知》等政策文件為依托，提出進(jìn)一步穩(wěn)定就業(yè)格局的延續(xù)性規(guī)定，也同時(shí)明確了就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)的重要性，對(duì)殘疾人就業(yè)的政策支持內(nèi)容和實(shí)行就業(yè)援助等做出了一系列具體規(guī)定。提出健全覆蓋城鄉(xiāng)的勞動(dòng)就業(yè)公共服務(wù)體系，建立殘疾人職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼與培訓(xùn)質(zhì)量、一次性就業(yè)率相銜接的機(jī)制；完善殘疾人就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)，由公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)免費(fèi)提供職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)評(píng)估、職業(yè)介紹等服務(wù)；開(kāi)展就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)和基層就業(yè)保障服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)；將就業(yè)困難殘疾人納入就業(yè)援助范圍，通過(guò)即時(shí)崗位援助、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等政策，為特殊困難殘疾人提供就業(yè)扶持；創(chuàng)新了就業(yè)困難殘疾人的就業(yè)模式，為具有一定勞動(dòng)能力的智力、精神和重度肢體殘疾人提供輔助性就業(yè)，為心智障礙者提供支持性就業(yè)服務(wù)。將農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)政策措施和支農(nóng)惠農(nóng)政策落實(shí)到農(nóng)村貧困殘疾人家庭，制定和完善針對(duì)殘疾人特點(diǎn)的扶貧政策措施。扶持農(nóng)村殘疾人從事種養(yǎng)業(yè)、手工業(yè)、家庭服務(wù)業(yè)和多種增收項(xiàng)目、組織農(nóng)村殘疾人轉(zhuǎn)移就業(yè)等。

3.3就業(yè)政策的效果

這一時(shí)期的殘疾人就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，有利于提高殘疾人的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率。殘疾人失業(yè)登記工作全面開(kāi)展，為失業(yè)殘疾人就業(yè)提供了全方位服務(wù)。殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)村殘疾人實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高了殘疾人就業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。政府積極推進(jìn)殘疾人輔助性就業(yè)，創(chuàng)辦殘疾人輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)，為專類的殘疾人提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)對(duì)提高殘疾人的勞動(dòng)技能、擴(kuò)大殘疾人就業(yè)規(guī)模起到積極的推動(dòng)作用。2008年～2015年，每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)殘疾人數(shù)為26.3萬(wàn)～36.8萬(wàn)。截至2015年，39.3萬(wàn)人次城鎮(zhèn)殘疾人接受了職業(yè)培訓(xùn)。全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)430.2萬(wàn)；1678.0萬(wàn)農(nóng)村殘疾人在業(yè)，其中1323.2萬(wàn)殘疾人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)。

但是，這一時(shí)期的就業(yè)政策仍是為維系現(xiàn)有就業(yè)格局所進(jìn)行的有限的就業(yè)服務(wù)，要實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)，就目前就業(yè)政策而言，仍存在許多尚待解決的問(wèn)題?，F(xiàn)有就業(yè)服務(wù)體系是對(duì)具備勞動(dòng)能力但缺乏技能的殘疾人提供服務(wù)，對(duì)有就業(yè)意愿但是開(kāi)發(fā)成本較高的殘疾人，扶持便相對(duì)較少。這與一些政府相關(guān)部門(mén)和就業(yè)服務(wù)部門(mén)存在的功利主義思想有關(guān)。一些人認(rèn)為與其投入大量成本去開(kāi)發(fā)那些不易開(kāi)發(fā)的殘疾人，還不如選擇予以生活救濟(jì)。在農(nóng)村，就業(yè)政策的實(shí)施也受到理念的影響。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村殘疾人因?yàn)樯硇臍埣捕茨鼙蛔鳛榉鲐殞?duì)象，有一些人認(rèn)為貧困殘疾人是扶不起來(lái)的，給予再多投入也是空談，只能通過(guò)救濟(jì)和供養(yǎng)來(lái)完成脫貧。由于殘疾人就業(yè)工作理念落后，扶貧開(kāi)發(fā)政策難以惠及，不少有勞動(dòng)能力的農(nóng)村殘疾人，都喪失了技能提升和開(kāi)發(fā)的時(shí)機(jī)，沒(méi)有機(jī)會(huì)享受政府扶持的創(chuàng)業(yè)扶持項(xiàng)目。

4　以擇業(yè)自由為目標(biāo)進(jìn)行殘疾人就業(yè)政策變革

歷經(jīng)三個(gè)階段的殘疾人就業(yè)政策發(fā)展與探索，可以得知?dú)埣踩司蜆I(yè)不能依靠就業(yè)方式的轉(zhuǎn)換、更不能在落后理念的指引下進(jìn)行。當(dāng)前，殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利已經(jīng)得到了法律法規(guī)的保護(hù)，但是殘疾人自由擇業(yè)的權(quán)利卻一直受到忽略?；诜ɡ砭瘢瑩駱I(yè)自由是憲法賦予勞動(dòng)者的基本權(quán)利［8］，而且殘疾人的潛能也是無(wú)限量的，經(jīng)過(guò)人力資源的開(kāi)發(fā)，殘疾人可以滿足更多職業(yè)和崗位的要求。下一個(gè)階段，有必要將殘疾人就業(yè)政策的重點(diǎn)放在殘疾人自身增能、提升殘疾人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力上面。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)殘疾人公平就業(yè)的權(quán)利，推動(dòng)我國(guó)殘疾人就業(yè)的跨越發(fā)展。

4.1樹(shù)立新的就業(yè)政策理念

過(guò)去一直提倡的殘疾人就業(yè)政策，是以殘疾人的身心缺陷為準(zhǔn)繩、以是否具有勞動(dòng)能力為依據(jù)來(lái)安排勞動(dòng)就業(yè)。一旦離開(kāi)了較好的勞動(dòng)能力條件，殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)便受到直接影響。事實(shí)上，勞動(dòng)能力具備的情況下，社會(huì)環(huán)境障礙對(duì)殘疾人就業(yè)也是重要的制約因素。如就業(yè)觀、勞動(dòng)力市場(chǎng)排斥、人文環(huán)境［9］等都會(huì)降低殘疾人就業(yè)的比例。在當(dāng)前社會(huì)，人們常認(rèn)為殘疾人不宜從事某些工作或者認(rèn)為殘疾人只適合某些工作，例如，視力殘疾人只適合按摩業(yè)、肢體殘疾人適合做修理工等，為殘疾人簡(jiǎn)單機(jī)械地貼上標(biāo)簽。落后的殘疾就業(yè)觀，導(dǎo)致了當(dāng)前殘疾人從事的職業(yè)結(jié)構(gòu)單一，擇業(yè)意識(shí)被固化的問(wèn)題。目前殘疾人從事的主要為第一或第二產(chǎn)業(yè)、純體力或固定單一職業(yè)，從事行業(yè)主要是修理業(yè)、按摩業(yè)、文藝事業(yè)等，狹窄的職業(yè)選擇不僅對(duì)殘疾人極為不公平，對(duì)殘疾人就業(yè)工作開(kāi)展也十分不利。只有掃除環(huán)境的障礙才能推動(dòng)殘疾人就業(yè)的根本發(fā)展。樹(shù)立積極的殘疾人就業(yè)觀，以擇業(yè)自由作為殘疾人就業(yè)工作的理念基礎(chǔ)，為殘疾人就業(yè)提供充分的選擇和空間，才是當(dāng)前殘疾人就業(yè)政策改革的突破口。

4.2圍繞人力資源開(kāi)發(fā)更新就業(yè)政策內(nèi)容

實(shí)現(xiàn)擇業(yè)自由，要積極發(fā)揮殘疾人的主動(dòng)性和能動(dòng)性，重視殘疾人的人力資源開(kāi)發(fā)。應(yīng)以人力資本投資和開(kāi)發(fā)為核心政策內(nèi)容，開(kāi)展一系列的支持政策，實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)。殘疾人人力資源的開(kāi)發(fā)，不僅有利于殘疾人就業(yè)質(zhì)量、就業(yè)層次的提升，也有利于殘疾人擇業(yè)意識(shí)的提升和職業(yè)興趣的擴(kuò)展。在擇業(yè)意識(shí)和職業(yè)興趣的培養(yǎng)方面，通過(guò)測(cè)量和評(píng)估獲得殘疾人個(gè)人的能力優(yōu)勢(shì)和職業(yè)興趣。依據(jù)殘疾勞動(dòng)者的職業(yè)興趣和能力優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展個(gè)性化、更為精準(zhǔn)的就業(yè)支持計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)殘疾人精準(zhǔn)就業(yè)。要對(duì)殘疾人就業(yè)崗位進(jìn)行創(chuàng)新和發(fā)展，開(kāi)拓內(nèi)容多樣的公益崗位，設(shè)計(jì)適合殘疾人就業(yè)的彈性工作時(shí)間、移動(dòng)工作地點(diǎn)等，為殘疾人自由擇業(yè)創(chuàng)造更多的條件。

4.3完善相關(guān)的制度和措施

自由擇業(yè)的實(shí)現(xiàn)程度與當(dāng)前殘疾人就業(yè)保障制度的完善、無(wú)障礙建設(shè)和服務(wù)的完善存在必然的聯(lián)系。有必要加快完善殘疾人就業(yè)的相關(guān)保障制度和服務(wù)體系。

一是要切實(shí)開(kāi)展與殘疾人就業(yè)能力相關(guān)的康復(fù)訓(xùn)練項(xiàng)目。在康復(fù)治療的基礎(chǔ)上，開(kāi)啟殘疾人勞動(dòng)功能和智慧功能，才能更好的提高殘疾人就業(yè)能力。二是要繼續(xù)完善更為靈活、更為人性化的職業(yè)培訓(xùn)制度。結(jié)合殘疾人自身特點(diǎn)和興趣愛(ài)好，給予職業(yè)支持和輔導(dǎo)。有必要針對(duì)殘疾人的需要開(kāi)展特殊教育，在職業(yè)教育方面應(yīng)拓展到社會(huì)所需的各類職業(yè)，在職業(yè)培訓(xùn)方面，開(kāi)展生產(chǎn)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、管理能力培訓(xùn)以及如何進(jìn)行職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。三是要加大無(wú)障礙建設(shè)和輔助性就業(yè)服務(wù)的建設(shè)力度，如信息無(wú)障礙建設(shè)、出行暫雇服務(wù)、輔助交通工具等，為殘疾人就業(yè)自由出行、便捷的交往交流提供方便。

小結(jié)

政府需要秉承新的就業(yè)政策理念，出臺(tái)更為人性化、更為精準(zhǔn)的殘疾人就業(yè)政策內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策的變革。要實(shí)現(xiàn)殘疾人就業(yè)政策的變革，不僅需要就業(yè)政策理念的轉(zhuǎn)型，也需要更新殘疾人就業(yè)政策內(nèi)容，完善相關(guān)保障制度和措施。在政策理念方面，更為注重殘疾人主觀能動(dòng)性、特殊優(yōu)勢(shì)和殘疾人職業(yè)興趣。政策內(nèi)容方面，積極開(kāi)展人力資本投資，就業(yè)領(lǐng)域和崗位創(chuàng)新和開(kāi)發(fā)。相關(guān)制度和措施方面，緊密聯(lián)系殘疾人就業(yè)需要，完善殘疾人就業(yè)保障制度。除了基本生活性的就業(yè)保障，還需要有助于職業(yè)技能提升的開(kāi)發(fā)性福利制度，例如培訓(xùn)制度、康復(fù)制度等?？傊?，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)殘疾人平等就業(yè)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)政策的可持續(xù)發(fā)展，不僅要推進(jìn)殘疾人就業(yè)政策理念的轉(zhuǎn)型，還要推進(jìn)就業(yè)保障制度和措施的完善以不斷提升殘疾人個(gè)人的職業(yè)技能，促進(jìn)殘疾人更為自由、更有尊嚴(yán)的就業(yè)。

［1］楊宜勇，譚永生，構(gòu)筑“一主多元”的殘疾人就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò).中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)，2009，4：69-71.

［2］從社會(huì)底層到共同前進(jìn)-中國(guó)殘疾人事業(yè)的歷史.中國(guó)網(wǎng)，2008.8.27.

［3］趙行良.中國(guó)殘疾人社會(huì)保障問(wèn)題研究.學(xué)術(shù)季刊，1998，1：133-134.

［4］聞傳霞.關(guān)于我國(guó)發(fā)展殘疾人事業(yè)發(fā)展的思考.北京：中國(guó)人民大學(xué).2005：9.

［5］楊偉國(guó).美國(guó)殘疾人就業(yè)政策的變遷.美國(guó)研究，2008，2：63-76.

［6］鄧樸方.中國(guó)殘疾人.北京：華夏出版社，1990：24.

［7］中國(guó)殘疾人事業(yè)年鑒（1994～2000）.北京：華夏出版社，1996：608.

［8］熊輝.論擇業(yè)自由視野下的競(jìng)業(yè)限制.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，2：135-140.

［9］Oliver M，Barnes C. Disabled People and Social Policy：from exclusion to inclusion. London，New York ：Addison Wesley Longman，1998.66.

Employment Policy Reforms for the Disabled from Security of Living to Freedom of Career Choices

GAO Yuan-yuan

C913.69

A

2095-0810（2016）22-0020-05

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“開(kāi)發(fā)性福利對(duì)殘疾人就業(yè)能力的作用機(jī)制研究”（14CSH053）；教育部人文社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“我國(guó)殘疾兒童福利制度評(píng)估與轉(zhuǎn)型研究——基于培育殘疾兒童參與社會(huì)能力的視角”（12YJC630052）；貴州大學(xué)引進(jìn)人才科研項(xiàng)目 “民族地區(qū)殘疾兒童福利政策評(píng)估與對(duì)策研究”（［2013］037號(hào)）

貴州大學(xué)公共管理學(xué)院 貴陽(yáng) 550025

高圓圓 博士 副教授；研究方向：社會(huì)保障理論與政策