劉林

央地在“結(jié)構(gòu)性減稅”中的博弈結(jié)果關(guān)乎穩(wěn)增長的財政政策能否落實(shí)，事權(quán)和支出責(zé)任改革或被倒逼推進(jìn)。

財稅部門領(lǐng)導(dǎo)在“兩會”期間承諾，2016年5月1日起，已經(jīng)試點(diǎn)逾四年的“營改增”將全面推行。建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)都將開始繳納可以抵扣的增值稅，企業(yè)新增的不動產(chǎn)所含的增值稅也可以納入抵扣范圍。

官方測算，全面“營改增”與其他兩項(xiàng)減費(fèi)措施一起，可以在2016年減輕企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)5000多億元。對于正在下行的經(jīng)濟(jì)，這無疑會起到穩(wěn)定作用?！巴顿Y項(xiàng)目預(yù)計會增加，投資規(guī)模也會相應(yīng)擴(kuò)大”，聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長、原國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)向《證券市場周刊》表示，“這是因?yàn)闋I改增后，抵扣使投資成本降低、投資回報率將提高?！?/p>

不過，“營改增”的影響并未到此為止。營業(yè)稅從地方主體稅種轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤桨?5：25比例分成的增值稅，地方財政將大幅減收。2015年，營業(yè)稅總額逾1.9萬億元，按照和2016年改革5-12月份同比口徑折算，營業(yè)稅規(guī)模逾1.2萬億元，在地方財政收入中的占比約合23%。而地方財政支出又是全國財政支出的大頭，單在公共財政支出中的占比就達(dá)85%。

當(dāng)前的減稅既然定調(diào)為“結(jié)構(gòu)性減稅”，更普遍的減稅就難以指望了；而在結(jié)構(gòu)中想必是各層級、各地區(qū)、各稅種有增有減。若是政府因?yàn)橛媱澰鲅a(bǔ)的完不成導(dǎo)致更大的減稅落實(shí)不下去，再疊加政府性基金的減收減支，可能會再次出現(xiàn)如前兩年的財政被動緊縮效應(yīng)，產(chǎn)生預(yù)期外的經(jīng)濟(jì)下行壓力。

缺口怎么補(bǔ)？

“營改增”為地方財政帶來的減收缺口究竟有多大？若以2015年為基數(shù)，將過去三年的營業(yè)稅增速的平均數(shù)假設(shè)為2016年營業(yè)稅的增速，可以估算出，2016年5-12月份，地方財政會因“營改增”大致減收1.3萬億元。

這么大的缺口怎么處理？目前來看，中央對彌補(bǔ)缺口的方案很可能還沒有達(dá)成最后的共識。2016年的《政府工作報告》只是籠統(tǒng)地表示，要“合理確定增值稅中央和地方分享比例”、“把適合作為地方收入的稅種下劃給地方”，未曾提及增值稅的新分享比例會是多少，適合地方的稅種有哪些。足見分稅總比抽稅難。

北京大學(xué)財政學(xué)系副教授蔣云赟研究發(fā)現(xiàn)，由于各地對營業(yè)稅依賴程度差別較大，難以找到一個能使所有省級行政區(qū)恢復(fù)原有財力水平的增值稅分享比例。

根據(jù)已發(fā)布數(shù)據(jù)計算，在全國層面上彌補(bǔ)地方，需要將增值稅地方分享比例從25%提高到53%；具體到各省，由財稅細(xì)項(xiàng)數(shù)據(jù)大致算出的分項(xiàng)比例又有著比較大的差別。比如，上海、廣東需要將分享比例提高到42%、44%，北京、海南、重慶分別為50%、55%、56%，青海則高達(dá)62%。

就算明確比例，要通過提高分享比例完全彌補(bǔ)也有問題。“不可能提到60%那么高，”社科院財政研究室主任楊志勇表示，“否則，增值稅究竟算是國稅還是地稅？”

既然單純地提高增值稅分享比例不足以地方財政結(jié)構(gòu)性缺口，那么把適合地方的稅種下劃地稅可好？許善達(dá)認(rèn)為，可選的方案之一是把消費(fèi)稅和車輛購置稅從國稅轉(zhuǎn)為地稅。

“不過，消費(fèi)稅還需要改革，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為消費(fèi)環(huán)節(jié)征收?！痹S善達(dá)指出，“消費(fèi)稅按理應(yīng)該在零售環(huán)節(jié)征收，但歷史上因?yàn)槎悇?wù)系統(tǒng)在零售環(huán)節(jié)的征管力量不足，所以在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅。隨著技術(shù)進(jìn)步和信息化的發(fā)展，地方稅務(wù)局征管力量增強(qiáng)，有一些在零售環(huán)節(jié)的稅，可以由地方政府來征收，征收率還會提高，避免大范圍的稅收流失?！?/p>

即便如此，消費(fèi)稅和車輛購置稅的規(guī)模也不足以完全替換營業(yè)稅。2015年，國內(nèi)消費(fèi)稅總額為10542億元，車輛購置稅總額為2793億元，合計1.3萬余億元，仍比營業(yè)稅少約6000億元。而且，消費(fèi)稅的征稅對象是下至日常煙酒和鞭炮，上至珠寶玉石和游艇，這些消費(fèi)品無論在生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是在消費(fèi)環(huán)節(jié)，各地區(qū)間差異都非常大，相關(guān)稅收也難以在規(guī)模上和各省市的營業(yè)稅對稱。

至于已經(jīng)熱議數(shù)年的房地產(chǎn)稅，作為全國人大第一類立法項(xiàng)目，仍然處于立法階段，尚看不到推出的時點(diǎn)。更何況，目前與房地產(chǎn)有關(guān)的三個稅種——房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅——已經(jīng)屬于地稅，合計規(guī)模相當(dāng)于營業(yè)稅的43%。與此同時，國有土地出讓制度也決定了中國的房產(chǎn)稅稅率不太可能向土地私有制國家靠攏。

此外，2016年將要全面從價計征的資源稅總體規(guī)模更小，且其中96%早已劃歸地方。

假如把增值稅分享或其他稅收之外的不足部分，用中央對地方的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)上，這又會加劇中央和地方事權(quán)、財權(quán)不匹配的矛盾，是改革的倒退。

楊志勇建議，短期內(nèi)可以采用試點(diǎn)時的策略，也就是將各省市新增的增值稅直接轉(zhuǎn)回。如此對地方財政的影響基本縮小在了“營改增”的減稅效應(yīng)上，雖然隨著時間的推進(jìn)難免會有副作用，但至少能為財稅改革全局爭取寶貴時間。

仍需警惕地方財政緊縮效應(yīng)

央地財政財稅博弈的結(jié)果是順利推行營改增的結(jié)構(gòu)性減稅，穩(wěn)增長的財政環(huán)境似乎不錯。財政部數(shù)據(jù)顯示，相當(dāng)于地方本級財政收入四成上下的政府性基金收入在1-2月與2015年基本持平，從積極的角度看，這可能也預(yù)示了未來地方政府主導(dǎo)投資的好轉(zhuǎn)。

不過，已經(jīng)確定的5000億元減稅降費(fèi)規(guī)模大概率主要是由地方政府來承擔(dān)?；厮葸@5000億元的構(gòu)成，其中來自中央的18項(xiàng)行政事業(yè)性費(fèi)用總規(guī)模并不高，即便中央所有的行政事業(yè)性收費(fèi)總額在2015年也只有365億元。更何況中央的政府性基金只占全國政府性基金的9%，各項(xiàng)收入都鎖定了相應(yīng)支出，即便有減免，力度也有限。

很顯然，地方政府對于征收事項(xiàng)模糊、機(jī)動空間較大的非稅收入，仍有加強(qiáng)征管的沖動，同時延緩?fù)顿Y支出。2013年和2014年的細(xì)項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，地方政府非稅收入增長較快，均在23%以上，高出中央非稅收入增速10個百分點(diǎn)。在2015年，全國非稅收入增長28.9%，比上年加快了15.4個百分點(diǎn)。

另外，政府性基金收入也存在較大變數(shù)。前兩個月同比持平主要受益于占比近八成的國有土地出讓收入增長，背景是房地產(chǎn)銷售回暖帶動土地價格上升，不過100個大中城市土地供應(yīng)量比2015年同期還減少逾13%。未來土地出讓收入增長恐難延續(xù)，一則去庫存壓力下，房地產(chǎn)土地供應(yīng)量難增，有的地市在2016年甚至沒有商品房土地指標(biāo)；二則從2014年10月便已啟動的房地產(chǎn)小周期可能快要結(jié)束了，開發(fā)商拿地?zé)崆榭蛛y持續(xù)。如果房地產(chǎn)投資與銷售回落，對行業(yè)相關(guān)的財稅收入又是一個不小的打擊。

此外，年初以來，政府性基金支出卻未有任何改善，同比降幅還微有擴(kuò)張，1-2月份仍然負(fù)增長22%。地方政府的后續(xù)投資動力仍有待觀察。

考慮到政府性基金的規(guī)模及用途，這部分支出一旦收縮，對經(jīng)濟(jì)的緊縮效應(yīng)將會比較顯著。根據(jù)財政部官方網(wǎng)站，政府性基金主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利建設(shè)、城市維護(hù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、教育文化體育等社會事業(yè)發(fā)展等方面。其中，國有土地出讓收入中用于土地開發(fā)、城市建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施約逾兩成，2014年的規(guī)模約為9000億元。

中央安排地方專項(xiàng)債券4000億元補(bǔ)充政府性基金，或許也是考慮到地方的潛在收支缺口，也是積極中央財政的題中應(yīng)有之義。絕對數(shù)不小，不過是否足夠還需要結(jié)合地方實(shí)際情況動態(tài)評估。

地方政府事權(quán)亟待明確

從資金上補(bǔ)償?shù)胤截斦墙鉀Q當(dāng)前央地財稅分配困境的一個角度。必須引起關(guān)注的是，事權(quán)和財權(quán)不匹配的問題在“營改增”全面實(shí)施后會更為嚴(yán)重。

地方財政支出在全國公共財政支出中占比達(dá)85%，地方政府性基金支出在全國政府性基金支出中占比達(dá)92%，地方政府的這兩大支出占名義GDP比重為28%。與此同時，地方公共財政收入在全國公共財政收入中占比僅為55%，在此基礎(chǔ)上，占全國稅收40%的增值稅和營業(yè)稅馬上要合二為一全部轉(zhuǎn)為國稅征收。

與此同時，政府行為的激勵機(jī)制存在漏洞。“中央決策，地方執(zhí)行；上級部門點(diǎn)菜，下級部門買單”的事權(quán)運(yùn)行框架明顯遭遇阻力，不清晰的職能和支出責(zé)任的劃分在過去為地方政府搏政績提供了騰挪空間，在當(dāng)下則又方便了其不作為或少作為。

財政部財科所所長劉尚希認(rèn)為，下一步應(yīng)該把部分事權(quán)上移，中央的事情自己做，需要地方?jīng)Q策的則下放地方，將國家治理分成國家層面和地方層面，細(xì)化中央和地方支出責(zé)任，并通過立法加以確認(rèn)，真正調(diào)動地方積極性。

2013年，十八屆三中全會提出的“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，在“十三五”開局之年有必要加快了。